Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 lutego 2014 r., nr [...], Starosta Brzeski ustalił dla Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Opola, odszkodowanie za nieruchomości położone w Opolu, które były własnością Skarbu Państwa i z mocy prawa stały się własnością Gminy Opole, tj. działki nr A, B, C, D i E, w łącznej kwocie 45.400 zł. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał przepisy art. 98 ust. 1 i 3, art. 128, art. 129 ust. 1 ust. 5 pkt 1. art. 130, art. 132 ust. 1 a i ust. 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że Prezydent Miasta Opola na wniosek wieczystego użytkownika wieczystego – A S.A. Oddziału [...] we [...], decyzją z dnia 15 maja 2009 r., która stała się ostateczna w dniu 4 czerwca 2009 r., zatwierdził podział nieruchomości położonej w Opolu w rejonie ulic [...] i [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, składającej się z działek: nr F- na działki nr A i B; nr G - na działki nr H i C i nr I - na działki nr D i J. W treści tej decyzji Prezydent Miasta Opola wskazał, że działka nr F jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod przebudowę wiaduktu oraz pod przebudowę układu komunikacyjnego ulic, tak samo jak działki powstałe w wyniku podziału działek nr G i I, dokonanego niezależnie od ustaleń planu miejscowego w oparciu o art. 95 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako wydzielenie działek gruntu na terenach zamkniętych.
Natomiast decyzją z dnia 24 listopada 2011 r., która stała się ostateczna w dniu w dniu 23 grudnia 2011 r., Prezydent Miasta Opola na wniosek użytkownika wieczystego - B S.A. zatwierdził podział nieruchomości położonej w Opolu, stanowiącej własność Skarbu Państwa, tj. działki nr K - na działki nr E i L. Prezydent Miasta Opola wskazał, że działka E jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na publiczny ciąg pieszo-jezdny. Powołując regulację art. 98 ust. 1 ustawy Starosta Brzeski, zaznaczył, że podziały nieruchomości zostały ujawnione w księgach wieczystych przy wpisie prawa własności na rzecz Gminy Opole.
W dalszym ciągu uzasadnienia Starosta wskazał, że pismem z dnia 13 marca 2013 r. Prezydent Miasta Opola, jako reprezentant Skarbu Państwa, zwrócił się do Wojewody Opolskiego o wyznaczenie organu do przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania dla Skarbu Państwa za nieruchomości przejęte z mocy prawa przez Gminę Opole na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy. W piśmie tym podał, że wystąpił do Prezydenta Opola, reprezentującego Gminę Opole, z żądaniem przystąpienia do rokowań w celu ustalenia wysokości tego odszkodowania, jednak wobec niepodjęcia rokowań przez Gminę Opole, Prezydent Miasta Opola reprezentujący Skarb Państwa wystąpił do Wojewody Opolskiego o wyłączenie go od udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013 r. wyznaczył do prowadzenia postępowania Starostę Brzeskiego. Wskazując na regulacje art. 129 ust. 1 i art. 130 ustawy Starosta wyjaśnił, że skoro nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania z Prezydentem Miasta Opola jako reprezentantem Gminy Opole, zlecił w dniu 3 października 2013 r. rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatów szacunkowych działek stanowiących przedmiot decyzji.
Odszkodowanie za przejęte nieruchomości zostało ustalone w oparciu o wycenę prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego zawarte w operatach szacunkowych z dnia 6 listopada 2013 r. wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Wobec stwierdzenia, że nieruchomości opisane w sentencji decyzji nie są obciążone innymi prawami rzeczowymi niż użytkowanie wieczyste, zgodnie z art. 128 ust. 2 i 3 ustawy wysokość odszkodowania ustalono natomiast jako różnicę pomiędzy wartością prawa własności i wartością prawa użytkowania wieczystego. Dokonując oceny dowodów w postaci operatów szacunkowych Starosta stwierdził, że zostały one sporządzone zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Opinie rzeczoznawcy są obszerne, wskazują metody zastosowane do wyceny działek, jak i wszystkie czynniki wpływające na kształtowanie ostatecznego szacunku nieruchomości, a wartość prawa własności nieruchomości ustalone zostało zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy według stanu w dniu wydania decyzji o podziale. Z kolei wartość nieruchomości została określona na dzień wyceny tj. na dzień 6 listopada 2013 r. i jest aktualna w dniu wydawania decyzji.
Gmina Opole wniosła odwołanie, domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Podniosła, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Podała, że stosownie do tego odszkodowanie wypłacała użytkownikom wieczystym, którzy złożyli wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości będących w ich użytkowaniu wieczystym oraz otrzymali prawomocną decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, z którymi prowadzone były uzgodnienia. Gmina wywiodła, że w art. 98 ust. 1 ustawy występuje spójnik "lub", co oznacza, że przepisie tym ustawodawca ustalił odrębność sytuacji dla właściciela i użytkownika wieczystego, wobec czego zaistnieć musi zdarzenie dla konkretnego podmiotu (właściciela lub użytkownika wieczystego) i dla tego podmiotu należne jest odszkodowanie za utraconą z mocy prawa nieruchomość pod drogę publiczną.
Skoro natomiast wniosek o decyzję zatwierdzającą geodezyjny podział nieruchomości składa użytkownik wieczysty z pominięciem właściciela, tj. Skarbu Państwa, to brak jest unormowań prawnych dotyczących tego, że wniosek winien być uzgodniony z właścicielem. W ten sposób ustawodawca wykluczył ingerencję właściciela w prawo użytkowania wieczystego, jak również określił, że nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste nie wchodzą do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy odnotował, że w sprawie spełnione zostały warunki przejścia z mocy prawa określonych działek gruntów na rzecz Gminy Opole. Ponadto dokonał szczegółowej analizy ustaleń operatu szacunkowego w kontekście zasad określania przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości, wynikających z art. 175 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3 oraz art. 134 i art. 154 ustawy, a także z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia. Na tej podstawie stwierdził, że operaty szacunkowe, stanowiące podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, zawierają wycenę przedmiotu prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego działek objętych postępowaniem i wypełniają dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, Wojewoda stwierdził, że w świetle art. 98 ust. 3 i art. 128 ust. 1 ustawy nie sposób zgodzić się z tym, iż odszkodowanie należy się tylko użytkownikom wieczystym nieruchomości. Wskazał, że odszkodowanie wypłaca się osobie wywłaszczonej, a zatem należy się ono każdemu z podmiotów wywłaszczanych praw rzeczowych, które istniały w dniu orzekania o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W kwestii ustalenia znaczenia użytego przez ustawodawcę w art. 98 ust. 3 ustawy spójnika "lub" organ wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I UK 116/05. Zaznaczył, że rozstrzygając w nich problem interpretacji spójników: "lub" oraz "albo" stwierdzono, iż użycie spójnika "lub" wyraża alternatywę łączną, czyli dopuszcza możliwość współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem, podczas gdy spójnik "albo" oznacza alternatywę rozłączną, czyli odnoszącą się do możliwości wykluczających się. Organ wskazał, że taka interpretacja znalazła potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2528/12.
Na powyższą decyzję Gmina Opole wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której powtórzyła argumentację podawaną wcześniej w odwołaniu, uzasadniającą - w jej ocenie - uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Wniosła również o zwrot kosztów postępowania sądowego. Wywiodła, że w przypadku przejścia na gminę własności nieruchomości w trybie art. 98 ustawy dochodzi do swoistego wywłaszczenia. Żądanie wypłaty odszkodowania przez Skarb Państwa nie znajduje jednak uzasadnienia, gdyż zgodnie z art. 113 ust. 2 ustawy nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może być wywłaszczona, a przedmiotem wywłaszczenia może być tylko prawo użytkowania wieczystego. Wskazując na przepisy art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 112 ust. 2 i art. 113 ust. 2 ustawy, skarżąca zaznaczyła, że przypadki, w których dopuszczalne jest wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego, muszą wynikać wyraźnie z regulacji ustawowych.
W konsekwencji, wypłaca ona odszkodowanie użytkownikowi wieczystemu, a nie Skarbowi Państwa, który nie jest stroną w procedurze zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym, a także w postępowaniu o odszkodowanie, gdyż utracił on możliwość wykonywania prawa własności oddając nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Skarżąca dostrzegła, że na podstawie art. 21 ustawy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nie wchodzą nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste. Wskazała ponadto, że Gmina Opole nie przystąpiła do negocjacji w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, a niniejsze postępowanie jest prowadzone na podstawie art. 131 ustawy, bowiem Skarb Państwa wystąpił o rozstrzygnięcie w trybie obowiązującym przy wywłaszczeniu.
Ponadto skarżąca stwierdziła, że gdyby ustawodawca przewidział odszkodowania dla obydwu podmiotów, to w przepisie art. 98 ust. 3 ustawy użyłby spójnika "i", a nie "lub". Natomiast zgodnie ze "Słownikiem Języka Polskiego" Wyd. PWN spójnik "lub" oznacza, że wystarcza spełnienie jednej z alternatywnych przesłanek. W niniejszej sprawie Gmina Opole wypłaciła natomiast odszkodowanie użytkownikowi wieczystemu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska procesowe i argumentację na ich poparcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
W związku z żądaniem sformułowanym w skardze, dotyczącym uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, od razu wskazać należy, że sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Z obowiązujących rozwiązań prawych i przyjętego - zasadniczo - kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty.
Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 lutego 2013 r., II GSK 77/11, zamieszczony na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie był zatem uprawniony do orzekania o umorzeniu postępowania administracyjnego, o co wnosiła skarżąca Gmina, abstrahując już od zasadności tego wniosku pod względem formalnoprawnym w świetle przepisów K.p.a.
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 kwietnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Brzeskiego, którą na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy rozstrzygnięto o ustaleniu na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Opola, odszkodowanie za nieruchomości położone w Opolu (działki nr A, B, C, D i E), które były własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A S.A. oraz B S.A. i które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Opole.
Przypomnieć przyjdzie, że zatwierdzenia podziału powyższych działek dokonano na podstawie art. 93 ust. 1, art. 95 pkt 8, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na wniosek użytkowników wieczystych. Natomiast materialnoprawną podstawą rozstrzygania organów w niniejszej sprawie i ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto art. 128, art. 129 ust. 1, ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 134 tej ustawy.
W tym miejscu dostrzec należy, że w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, iż decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. dokonano podziału działek nr F; G; I, a decyzją z dnia 15 maja 2009 r. - podziału działki nr K, podczas gdy było odwrotnie, na co wskazuje dokumentacja zgromadzona w sprawie. Ta okoliczność nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem powyższymi decyzjami faktycznie dokonano wskazanych podziałów na wniosek użytkowników wieczystych.
Kwestią sporną w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy pozostaje interpretacja przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulującego problematykę wydzielania działek pod drogi publiczne i skutków prawnych dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odjęcia własności lub prawa wieczystego użytkowania. Zasadnicza kontrowersja sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbowi Państwa przysługuje odszkodowanie za działki gruntu, które na podstawie art. 98 ust. 1 tej ustawy przeszły z mocy prawa na własność gminy, w sytuacji, gdy na nieruchomościach tych ustanowione było prawo użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów, które wystąpiły o dokonanie podziału nieruchomości i otrzymały odszkodowanie.
Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od przytoczenia art. 98 ustawy, który w ust. 1 stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Natomiast w myśl art. 98 ust. 3 ustawy, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
W związku z argumentacją skargi od razu wskazać należy, że skoro na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy w wyniku podziału nieruchomości dochodzi z mocy prawa do przejścia prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, to nie mamy tu do czynienia z wywłaszczeniem, o którym mowa w art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie polega bowiem na pozbawieniu prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, w drodze decyzji. Nie można natomiast nie dostrzegać, że na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy dochodzi do odjęcia prawa własności lub użytkowania wieczystego z mocy prawa. Z tego też powodu bezpodstawne jest powoływanie się przez skarżącą na przepis art. 112 ust. 2 ustawy. Niemniej jednak zgodzić należy się, że do odebrania prawa własności, czy też użytkowania wieczystego, na podstawie art. 98 ustawy zastosowanie znajduje konstytucyjna zasada ochrony własności, określona w art. 21 ust. 2 Konsytuacji RP.
Przepis ten, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, nie wyklucza i nie zakazuje dokonywania wywłaszczenia mienia. Jest ono dopuszczalne, o ile zostaną spełnione dwa podstawowe warunki, z których pierwszy to wywłaszczenie na cele publiczne, czyli podyktowane interesem publicznym, natomiast drugi - wypłacenie słusznego odszkodowania.
Na gruncie powyższego przyjąć trzeba, że pojęcie wywłaszczenia, o jakim mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji, posiada szerszy zakres niż pojęcie "wywłaszczenie" zdefiniowane w art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mieści się w nim nie tylko wywłaszczenie w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy, ale także każde inne odjęcie prawa własności lub użytkowania wieczystego, skutkujące pozbawieniem danego podmiotu tego prawa. Skoro jednak tryb określony w art. 98 ust. 1 ustawy jest formą wywłaszczenia, to należy zaakceptować stanowisko skarżącej Gminy, że do tego trybu znajduje zastosowanie zasada wynikająca z art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wykluczona jest możliwość wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Niemniej jednak, z przepisu art. 113 ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, że w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa przedmiotem wywłaszczenia może być prawo użytkowania wieczystego, co uzasadnia stwierdzenie, że w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa nie może dojść do wywłaszczenia prawa własności w trybie art. 98 ust. 1 ustawy, jednak jeśli w odniesieniu do tejże nieruchomości było ustanowione prawo użytkowania wieczystego, to dochodzi do wywłaszczenia tego właśnie prawa, a nie prawa własności. Tym samym odszkodowanie za wywłaszczenie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy, przysługuje tylko użytkownikowi wieczystemu, a więc temu podmiotowi, którego prawo mogło być i zostało odjęte.
Dodać ponadto przyjdzie, że wprawdzie przepisy o wywłaszczeniu nie mają zastosowania do pozbawienia prawa własności z mocy prawa, gdyż do tego trybu stosuje się tylko przepisy dotyczące ustalania odszkodowania przy wywłaszczeniu i brak jest innego odesłania do stosowania przepisów o wywłaszczeniu, to jednak zgodnie z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Przepis ten przesądza zatem, że Skarb Państwa nie włada nieruchomościami, na których ustanowiono użytkowanie wieczyste. Starosta może natomiast podejmować działania tylko w stosunku do nieruchomości, które znajdują się, bądź - w przypadku pozbawienia prawa własności - które znajdowały się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa.
Prowadzi to do wniosku, że w przypadku przejścia takich nieruchomości z mocy prawa na rzecz gminy dochodzi do odjęcia prawa (wywłaszczenia w szerokim rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji) użytkowania wieczystego, za co przysługuje odszkodowanie. Skoro natomiast Skarb Państwa nie władał taką nieruchomością, to podmiotowi temu nie przysługuje odszkodowanie za utratę prawa własności, lecz odszkodowanie przysługuje użytkownikowi wieczystemu za utratę prawa użytkowania wieczystego.
Odkodowując treść znaczeniową przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjąć też należy, że spójnik "lub" może być w akcie prawnym używany zarówno w znaczeniu alternatywy łącznej, jak i alternatywy rozłącznej. Na jego użycie tego funktora zdaniowego w języku prawno-administracyjnym w takim właśnie dwojakim znaczeniu wskazuje się w doktrynie. Podkreśla się, że przy stanowieniu przepisów prawa i określania zakresów znaczeniowych nazw w konkretnym tekście nie ma zwyczaju formułowania reguł określających sposób użycia spójników łączących te nazwy, w związku z czym stają się one ekstensjonalne, czyli nabierają różnego znaczenia. W tekstach aktów prawnych pole znaczeniowe spójnika "lub" zostaje rozbite na "lub" odpowiadające alternatywie rozłącznej oraz, na pozostające do niego w opozycji, "i/lub" odpowiadające alternatywie nierozłącznej (por. A. Pawłowski, Semantyczno-logiczna analiza spójnika "i/lub", Acta Universitatis Vratislaviensis No 2023, Wrocław 1998, s. 103-104).
Dostrzec należy, że na wieloznaczne rozumienie spójnika "i/lub" w akcie prawnym wskazywał również Sąd Najwyższy w powoływanej przez organ odwoławczy uchwale z dnia 29 września 2006 r. (sygn. akt II UZP 10/06, LEX nr 193150). Powyższe orzeczenie, tak samo zresztą jak i wskazywany przez organ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2006 r. (sygn. akt I UK 116/05, LEX nr 212647), zapadło na tle art. art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353, z późn. zm.).
Sąd dostrzegł, że w niektórych przypadkach, w tym również na gruncie analizowanej przez niego ustawy, wykładnia gramatyczna bywa zawodna i znaczenie użytych określeń należy ocenić w kontekście całej regulacji.
Oceniając stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji i argumentację przytaczaną na jego poparcie, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy zaakcentować, że dokonując wykładni konkretnego przepisu prawa nie można kierować się automatyzmem. Odczytanie treści normy prawnej nie polega wszak na ustaleniu znaczenia poszczególnych wyrazów użytych w danym przepisie, ale ich sensu należy poszukiwać we wzajemnym ich powiązaniu i w kontekście całej regulacji mającej zastosowanie w danej sprawie. Z tego względu wniosków wyprowadzonych z interpretacji innych przepisów, dokonanej na gruncie innej ustawy, nie można - tak jak to uczynił organ odwoławczy - przenosić machinalnie na grunt ustawy o gospodarce nieruchomościami i stosować w każdym przypadku interpretacji spójnika "lub" w sposób przyjęty przez Sąd Najwyższy w komentowanej uchwale. Dostrzeżenia wymaga, że we wskazanej wyżej uchwale Sąd Najwyższy nie formułował znaczenia spójnika "lub" w znaczeniu generalnym, ale zmierzał do ustalenia prawidłowego znaczenia konkretnego przepisu prawnego odnoszącego się do danego stanu faktycznego.
W żadnym razie Sąd nie wskazał i nie przesądził, że spójnikowi "lub" zawsze i w przypadku wszystkich przepisów prawa należy przypisywać jednolicie znaczenie alternatywy łącznej. Ustalenia takiego nie można też wysnuć z uzasadnienia powołanego przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2528/12, LEX nr 1269656), wydanego z kolei na tle art. 181 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365, z późn. zm.).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, zasadne jest stanowisko skarżącej Gminy, że dokonując wykładni art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spójnikowi "lub" użytemu w tym przepisie należy przypisać znaczenie alternatyw rozłącznej. Istotnym jest, że wykładni tego przepisu nie można dokonywać w oderwaniu od treści zawartej w jego ust. 1, gdyż te przepisy pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym, na co wskazuje jednoznaczne odesłanie zawarte w art. 98 ust.
3. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy reguluje natomiast kwestię przeniesienia prawa własności z mocy prawa dwóch rodzajów nieruchomości, tj. takich, które objęte są tylko prawem własności (zdanie pierwsze) oraz takich, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego (zdanie drugie), czyli prawo, które ze względu na szeroki zakres uprawnień użytkownika wieczystego upodobnione jest do prawa własności i do którego mają analogiczne zastosowanie przepisy o własności. Analizowany przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami więc dotyczy niewątpliwie dwóch różnych, wyraźnie wyodrębnionych sytuacji. Odczytanie zatem art. 98 ust. 3 w kontekście ust. 1 tego przepisu uzasadnia stwierdzenie, że w zależności od tego, jakiej nieruchomości dotyczył podział, prawo do odszkodowania przysługuje albo tylko właścicielowi, albo tylko użytkownikowi wieczystemu.
W świetle przedstawionych rozważań prawnych należało uznać, że ustalając prawo Skarbu Państwa do odszkodowania za określone w decyzji działki, organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji - błędnej subsumpcji ustalonego w sprawie niespornego stanu faktycznego w aspekcie normy prawnej zawartej w tym przepisie. Powyższe stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., co uzasadniało uchylenie decyzji obu instancji.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji, zawarte w punkcie drugim wyroku, uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i - z uwagi na kasacyjny charakter wyroku - sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji złożonego wniosku, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., a następnie wydania stosownej decyzji.