Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 lipca 2020 r., nr [...], Starosta Oleski (zwany też "Starostą") - działając na podstawie art. 24a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz § 9 i 44 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393, z późn. zm), zwanego dalej rozporządzeniem - odrzucił zarzut zgłoszony przez K. S. (zwaną dalej także "skarżącą") do danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków, obręb ewidencyjny [...], [...] i [...].
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r., opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) Starostwa Powiatowego w Oleśnie i wywieszonego od 8 do 24 maja 2019 r. na tablicy ogłoszeń tegoż Starostwa oraz Urzędu Miejskiego w [...], rozpoczął działania związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków dla obrębów ewidencyjnych nr [...], [...], [...], jednostka ewidencyjna [...] - obszar wiejski. Warunki przeprowadzonej modernizacji zakładały m.in. poprawne zdefiniowanie numerycznych konturów działek oraz doprowadzenie do numeracji działek zgodnie z brzmieniem § 9 rozporządzenia, a wykonawcą przedmiotowych prac było A. Praca geodezyjna została zgłoszona pod nr [...]. W wyniku zgłoszonej pracy zostało przeprowadzone porządkowanie podziału obrębu na działki ewidencyjne, w tym dokonano analizy stanu prawnego oraz połączenia dawnych parcel katastralnych, działek jednorodnych pod względem prawnym, w jedną działkę, kierując się zasadami wskazanymi w warunkach technicznych nr [...] projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków - obszar wiejski [...] (w szczególności częścią V.4).
Następnie Starosta poinformował, stosownie do wymogów art. 24a ust. 5 ustawy (przez wywieszenie zawiadomienia na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa i Urzędu Miejskiego w [...] oraz przez opublikowanie w BIP Starostwa i w prasie o zasięgu krajowym), że w dniach od 27 stycznia do 14 lutego 2020 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Oleśnie został wyłożony do wglądu projekt operatu opisowo-kartograficznego ww. obrębów ewidencyjnych. Wedle przepisów ustawy każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, mógł w okresie jego wyłożenia do wglądu zgłaszać uwagi do danych zawartych w zmodernizowanym projekcie operatu opisowo-kartograficznego. Z uprawnienia tego skorzystał pełnomocnik skarżącej, kwestionując połączenie działek o numerach a i b, obręb ewidencyjny [...] k.m. [...], oraz oznaczenie ich jednym numerem działki ewidencyjnej c. Uwaga ta nie została uwzględniona, o czym poinformowano pełnomocnika skarżącej.
Po okresie wyłożenia, w dniu 16 marca 2020 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego pod pozycją 967 oraz w BIP Starostwa Powiatowego w Oleśnie umieszczone zostało ogłoszenie, że z dniem 12 marca 2020 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego z modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych obrębów ewidencyjnych stał się operatem ewidencji gruntów i budynków tych obrębów. W ogłoszeniu pouczono o prawie zgłoszenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia. W wymaganym terminie - obliczonym z uwzględnieniem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COWID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), a także art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie ustawy niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875, z późn. zm.) - zarzut taki złożył pełnomocnik skarżącej, co spowodowało wszczęcie w dniu 22 września 2020 r. postępowania administracyjnego, którego zakresem objęto należącą do skarżącej nieruchomość położoną w [...], oznaczoną - po połączeniu działek nr a i nr b - numerem c.
Przechodząc do oceny zasadności wniesionego zarzutu (dotyczącego nieruchomości oznaczonej numerem działki c, która powstała z połączenia parcel katastralnych oznaczonych numerami działek a i b, obręb ewidencyjny [...] k.m. [...] - dop. Sądu), argumentował organ, że przedmiotowe, sąsiadujące ze sobą działki o numerach a i b, będące własnością K. S., stanowią - zgodnie z § 9 rozporządzenia - ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, tj. stanowią ten sam przedmiot prawa własności, dla której prowadzona jest ta sama księga wieczysta. Działki te są przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób, co potwierdzają wpisy w księgach wieczystych. Organ zaznaczył, że omawiane nieruchomości nie obejmują gruntów zajętych pod drogi publiczne, linie kolejowe, wody śródlądowe, rowy, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek nie jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych bądź ze względu na ich różne nazwy urzędowe.
Ponadto podkreślił, że z procedury łączenia działek wyłączono działki opisane w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Końcowo wyjaśnił, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków jest zadaniem Starosty, który w ramach prowadzonej modernizacji ma na celu doprowadzenie do zgodności istniejącej ewidencji z przepisami rozporządzenia określającego m.in. definicję działki ewidencyjnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. wniosła o jej uchylenie oraz zwróciła się o "przywrócenie zapisu i podziału geodezyjnego zgodnie z uprzednim oznaczeniem", wskazując przy tym, że sporne działki stanowią dwie odrębne nieruchomości. Jedna z nich jest przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej, zaś druga - na tereny rolne, co jest zgodne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzuciła, że kwestionowana decyzja narusza art. 10 K.p.a. przez jej wydanie przed upływem terminu, jaki przysługiwał stronie na zapoznanie się materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w zakresie jego uzupełnienia, a także narusza "art. 9 ustawy" przez przyjęcie, że sąsiedztwo działek o numerach a i b stanowi ciągły obszar gruntu pod względem własnościowym i gospodarczym.
W motywach odwołania skarżąca przypomniała, że już w zarzucie do operatu opisowo-kartograficznego podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności § 9 rozporządzenia oraz art. 7d "ust. 1" ustawy, poprzez mechaniczne i naruszające prawo własności nadużycie uprawnienia Starosty Oleskiego w zakresie zakwalifikowania działki nr a i nr b do jednej działki ewidencyjnej. Skarżąca podkreśliła, że jest nadal "żywotnie i ekonomicznie" zainteresowana pozostawieniem dotychczasowego podziału geodezyjnego. Dokonanie przedmiotowej modernizacji zapisu ewidencyjnego działek spowoduje konieczność ponownego podziału działki nr c na koszt właściciela, który wystąpi do organu z roszczeniem odszkodowawczym. Odnośnie do naruszenia prawa procesowego wskazała, że Starosta nie zabezpieczył stronie praw wynikających z art. 10 K.p.a., a to również przemawia za uchyleniem decyzji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 30 września 2020 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 poz. 256), zwanej dalej K.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji oraz zgodził się ze stanowiskiem, że zarzut skarżącej został zgłoszony w terminie. Następnie wskazał, że w części I projektu modernizacji istniejącego operatu ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej [...] - obszar wiejski zapisano, że celem tej modernizacji jest uzupełnienie operatu ewidencyjnego gruntów i utworzenie pełnego zakresu danych ewidencyjnych zgodnych z § 59-73 rozporządzenia oraz modyfikacja istniejących komputerowych baz danych ewidencyjnych, zapewniająca pełną zgodność tych baz z wymogami rozporządzenia.
W pkt 5 części I projektu przewidziano, że zakres prac modernizacji obejmował będzie poprawne zdefiniowanie numerycznych konturów działek zgodnie z brzmieniem § 9 rozporządzenia oraz doprowadzenie do numeracji działek zgodnych z brzmieniem tego przepisu. Z kolei z części V.4 projektu - Porządkowanie podziału obrębu na działki ewidencyjne wynika, że w ramach modernizacji należy dostosować do obowiązujących wymogów dotychczasową numerację działek, stosując zasady numeracji działek opisane w § 9 rozporządzenia (...), zaś szczególnej analizie pod kątem definicji działki zawartej w § 9 rozporządzenia wymagają:
- • działki graniczące ze sobą i stanowiące przedmiot tych samych praw,
- • działki będące terenami komunikacyjnymi (koleje, drogi) oraz wodami w razie ich wzajemnego przecinania się,
- • działki ewidencyjne stanowiące przedmiot tych samych praw, a niestanowiące ciągłego obszaru, podzielone innymi działkami (rowami, drogami),
- • działki gruntu zajęte pod powierzchniowe wody płynące.
Organ odwoławczy dostrzegł nadto, że w części V.4 projektu zapisano, iż w wyniku analizy stanu prawnego należy przeprowadzić działania polegające m.in. na połączeniu dawnych parcel katastralnych (działek o tym samym stanie prawnym) w jedną działkę, czego należy dokonać bez względu na fakt uzyskania zgody właściciela nieruchomości. Natomiast z procedury łączenia działek wyłączyć należy działki opisane w § 9 ust. 2 rozporządzenia.
W dalszej kolejności Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przytoczył treść § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zaś analizując zgromadzony materiał dowodowy wywodził, że stan prawny nieruchomości - ustalony na dzień 28 września 2020 r. na podstawie treści elektronicznej księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych - wskazuje, że nieruchomość dla której prowadzona jest ww. księga wieczysta obejmuje m.in. działki ewidencyjne o numerach b oraz a w [...] (obie działki odłączone wcześniej z tej samej księgi wieczystej nr [...]), a jako właściciel nieruchomości ujawniona jest K. S. Zgodnie z dokumentacją pozyskaną od Starosty Oleskiego działki nr b oraz a w [...] graniczą ze sobą. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, że działka nr c (o powierzchni 13,3900 ha), utworzona w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w wyniku połączenia działek ewidencyjnych nr b (o powierzchni 12,2453 ha) oraz a (o powierzchni 1,1447 ha), spełnia warunek zapisany w § 9 ust. 1 rozporządzenia, bo stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.
Równocześnie w odniesieniu do działek nr b oraz a nie miała zastosowania sytuacja wskazana w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Dodatkowo z dokumentacji przekazanej przy piśmie z dnia 27 sierpnia 2020 r. przez Starostę Oleskiego wynika, że skarżąca oraz jej poprzednik prawny A. P. nabyli prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], składającej się m.in. z działek oznaczonych numerami b i a (akty notarialne: Rep. A nr [...] z 14 maja 2001 r. oraz Rep. A nr [...] z dnia 24 lipca 2012 r.). Ponadto - co również dostrzeżono w decyzji - przedmiotowe działki nie zostały wyodrębnione w wyniku podziału geodezyjnego zleconego przez skarżącą czy jej poprzednika prawnego, lecz zostały nabyte jako odrębne działki. Poza tym działki te nie zostały wydzielone z działki, która stanowiłaby dla nich działkę pierwotną. Powyższe dokumentuje m.in. szkic katastralny z 1920 r., który przedstawia granice działki nr a. Ustalenie w tym zakresie, zdaniem organu, stoi w sprzeczności z oświadczeniem złożonym w odwołaniu przez pełnomocnika skarżącej D. Ś., który wielokrotnie podkreślał, że przeprowadzona modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków spowoduje konieczność dokonania przez stronę ponownego podziału w celu przywrócenia stanu poprzedniego, tj. sprzed modernizacji.
Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. przypomniał Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Starosta Oleski zamieścił informację o możliwości brania udziału w tym postępowaniu, w szczególności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Zawiadomienie to odebrał pełnomocnik strony w dniu 29 czerwca 2020 r. Przyznał organ odwoławczy, że analizowana informacja nie określała terminu, w którym strona mogłaby skorzystać ze swojego prawa wynikającego z przepisu art. 10 K.p.a., a decyzja wydana została już w trzecim dniu biegu terminu na zapoznanie się z dokumentacją sprawy, jednak w okolicznościach sprawy należało wziąć pod uwagę to, że uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zauważył też organ, że w toku postępowania odwoławczego prawidłowo pouczono stronę o przysługujących jej uprawnieniach, lecz z uprawnień tych nie skorzystała do dnia wydania decyzji.
W skardze na decyzję organu odwoławczego K. S. zarzuciła, że "w zakresie modernizacji zapisów w ewidencji gruntów w trybie art. 24a ust. 9 ustawy" została pozbawiona bieżącego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zarzuciła też naruszenie art. 10 K.p.a. "w zakresie uchybienia terminu co do umożliwienia wypowiedzenia się stronie w postępowaniu administracyjnym". Na podstawie tych zarzutów wniosła o uchylenie "zaskarżonego Postanowienia z dnia 02.07.2020 r. wraz z uwzględnieniem zgłoszonych zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego", ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 30 września 2020 r. i "przekazanie do ponownego rozpoznania zgłoszonych zarzutów do operatu". Domagała się również zobowiązania organu drugiej instancji do złożenia kompletu map ewidencyjnych oraz wypisów z ewidencji gruntów dotyczących wyłącznie działek objętych postępowaniem, wedle stanu sprzed oraz po modernizacji.
W uzasadnieniu skargi K. S. podtrzymała stanowisko co do zasadności zgłaszanych w postępowaniu zarzutów. Jeszcze raz wskazała na nieuzasadnione połączenie dwóch sąsiadujących ze sobą działek o numerach a i b oraz naruszenie § 9 rozporządzenia, a także art. 7d "ust. 1" ustawy przez nadużycie przez Starostę swych uprawnień. Dowodziła, że kwestionowane zmiany w operacie w sposób istotny ingerują w jej prawo własności, sposób korzystania z nieruchomości oraz ograniczają "funkcjonalność oraz ekonomikę gospodarczą nieruchomości". Zaburzają też zamierzenia inwestycyjne skarżącej i plan dalszego zagospodarowania tych działek - "jako odrębnych podmiotów gospodarczych". Wyjaśniła skarżąca, że działka nr a, zgodnie z zasadą dobrosąsiedzkiego zagospodarowania nieruchomości, daje podstawę do zagospodarowania na potrzeby zabudowy siedliskowej i jednorodzinnej, co wyraźnie widać na mapie dostępnej w systemie internetowym Geoportal.
Nadmieniła, że wielokrotnie zgłaszała zasadne zarzuty co do błędnych zapisów w operacie opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów w ramach przeprowadzonej modernizacji dla obrębu [...]. Osobiście i poprzez swoich pełnomocników czynnie uczestniczyła w tym postępowaniu, nie wyrażając zgody na połączenie działek o numerach a i b w jedną całość. Natomiast utrzymanie obecnego zapisu operatu (działka nr c) powoduje konieczność ponownego wydzielenia dotychczasowej działki a, a to wiąże się z poniesieniem kosztów przez stronę. W dalszej części skargi K. S. powieliła argumentację odwołania mającą świadczyć o naruszeniu art. 10 K.p.a. Decyzja z dnia 2 lipca 2020 r. została bowiem wydana już w 3-cim dniu biegu terminu na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, to zaś uniemożliwiło skarżącej wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego i wniesienie zarzutów do operatu modernizacji ewidencji gruntów.
Podkreśliła skarżąca, że dokonana modernizacja była wykonana w sposób mechaniczny i bez analizy danych ewidencyjnych oraz aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, co potwierdzają - wskazane i opisane w skardze - zapisy odnoszące się do innych należących do niej działek, co do których nie zastosowano przedstawionej w decyzji zasady łączenia działek. Zauważyła także, że wykonawca realizował prace wyłącznie za pośrednictwem danych informatycznych, bez wizyt w terenie oraz jakiejkolwiek konsultacji stanów faktycznych i prawnych z właścicielami nieruchomości.
Ponadto nie był weryfikowany w terenie stan rzeczywisty użytkowania poszczególnych działek oraz zagospodarowania teraźniejszego i planowanego. To wszystko uzasadnia - zdaniem skarżącej - zarzut nierzetelnego, niezgodnego z przepisami ustawy wykonania prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, a w dalszej kolejności uzasadnia żądanie uchylenia postanowień (winno być: decyzji - dop. Sądu) organów obu instancji.
Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaznaczył, że podane przez skarżącą okoliczności związane z modernizacją gruntów i odnoszące się do działek o numerach: d, e, f, g i h nie dotyczą przedmiotowego postępowania. Wyjaśnił nadto, że projekt modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w którym uregulowano kwestię łączenia dawnych parcel katastralnych, został uzgodniony stosownie do § 33 ust. 3 rozporządzenia. Projekt ten stanowił załącznik do specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia Publicznego opublikowanego na stronie BIP Starostwa Powiatowego w Oleśnie.
W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2021 r. skarżąca podtrzymała prezentowane dotychczas stanowisko i dodała, że za uwzględnieniem skargi przemawia również jej interes prawny oraz zasada słuszności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na podstawie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Dodać trzeba, że stan faktyczny sprawy, obejmujący także przebieg modernizacji istniejącej dotychczas ewidencji gruntów i budynków, nie budzi zastrzeżeń Sądu, nie jest kwestionowany i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowisk organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i po części przy relacjonowaniu stanowiska strony skarżącej. W tej sytuacji nie ma więc potrzeby jego powielania.
Na wstępie rozważań celowe jest również przypomnienie, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 września 2020 r., którą utrzymano mocy decyzję Starosty Oleskiego z dnia 2 lipca 2020 r. o odrzuceniu - zgłoszonego przez K. S. - zarzutu do danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków, obręb ewidencyjny [...], [...] i [...]. Zarzut ten dotyczył nieuprawnionego - zdaniem skarżącej - połączenia działek o numerach a i b, obręb ewidencyjny [...] k.m. [...], w jedną działkę o numerze c, i jest to kwestia sporna pomiędzy stronami.
Materialnoprawną podstawę wydanych przez organy aktów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (nadal zwanej w skrócie "ustawą") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (nadal zwanego w skrócie "rozporządzeniem"). Wskazać zatem należy, że art. 24a ustawy określa sposób przeprowadzania modernizacji gruntów i budynków w celu m.in. uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych oraz modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (§ 55 rozporządzenia). Na proces tej modernizacji składają się, zgodnie z ww. przepisem ustawy, działania związane z opracowaniem projektu modernizacji; wyłonieniem w ramach zamówienia publicznego wykonawcy prac geodezyjnych dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków; podaniem do publicznej wiadomości informacji o rozpoczęciu prac geodezyjnych w tym zakresie; wykonaniem prac geodezyjnych - zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia publicznego; kontrolą opracowań geodezyjnych powstałych w wyniku realizacji zmówienia publicznego; przekazaniem do publicznej wiadomości informacji o terminie i miejscu wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego; wyłożeniem projektu operatu opisowo-kartograficznego do wglądu zainteresowanych na okres 15 dni roboczych, protokolarnym utrwalaniem zgłoszonych uwag, rozpatrzeniem tych uwag, a następnie przekazaniem zainteresowanym treści rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag i zamieszczeniem w tej sprawie stosownej wzmianki w protokole; ogłoszeniem w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem opisowo-kartograficznym; przeprowadzeniem postępowań administracyjnych w sprawie zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym i wydaniem w tej sprawie decyzji administracyjnych.
W trakcie prowadzonej modernizacji skarżąca korzystała z przysługujących jej uprawnień, tj. w odniesieniu do nowo powstałej działki nr c, działając na podstawie art. 24a ust. 7 i 9 ustawy, zgłosiła uwagi do projektu operatu opisowo-kartograficznego, które jednak nie zostały uwzględnione, a następnie zarzuty do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Zarzuty te należy wnieść, stosownie do art. 24a ust. 9 ustawy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Prawidłowo przyjęły organy obu instancji, że w okolicznościach sprawy - z uwagi na wprowadzone szczególne rozwiązania prawne dotyczące zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COWID-19, w tym dotyczące obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym (wskazane podczas relacjonowania stanowiska Starosty) - uznać należy, że skarżąca dochowała terminu do wniesienia zarzutu.
Ustalenie w tym zakresie spowodowało wszczęcie przez Starostę Oleskiego postępowania administracyjnego, a następnie wydanie w dniu 2 lipca 2020 r. decyzji administracyjnej. Przepis art. 24a ust. 10 stanowi bowiem, że o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji.
Odnośnie do podstaw prawnych wydanych decyzji, w związku z argumentacją prezentowaną przez skarżącą w złożonym zarzucie do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym na podstawie modernizacji tej ewidencji, wskazać jeszcze trzeba, że wedle § 9 ust. 1 rozporządzenia działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Przy czym obszar jednorodny pod względem prawnym to obszar gruntów stanowiący przedmiot prawa własności tej samej osoby, ewentualnie współwłasności tych samych osób (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2404/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z ust. 2 tej regulacji, sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli:
- 1) wyodrębnione zostały w wyniku podziału nieruchomości, a materiały powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych związanych z tym podziałem przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
- 2) są wyszczególnione w istniejących dokumentach określających stan prawny nieruchomości, a w szczególności w księgach wieczystych, zbiorach dokumentów, aktach notarialnych, prawomocnych orzeczeniach sądowych i ostatecznych decyzjach administracyjnych, a jednocześnie są działkami gruntu lub działkami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
- 3) obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, linie kolejowe, wody śródlądowe, rowy, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych bądź ze względu na ich różne nazwy urzędowe.
W przytoczonym ust. 1 § 9 rozporządzenia została zawarta definicja "działki ewidencyjnej". W świetle tej definicji - zdaniem Sądu - trafnie uznały organy obu instancji, że w spornym zakresie dokonana modernizacja ewidencji gruntów została przeprowadzona prawidłowo. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika bowiem, że działki o numerach sprzed modernizacji a i b (stanowiące las i grunty rolne), obręb ewidencyjny [...] k.m. [...], stanowią własność K. S. i graniczą ze sobą, tworząc ciągły obszar gruntu (niczym nierozdzielny), położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, tj. stanowią ten sam przedmiot prawa własności, dla której prowadzona jest ta sama księga wieczysta ([...]).
Tym samym przyjąć trzeba, że utworzona w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków nowa działka ewidencyjna nr c, powstała w wyniku połączenia dwóch dotychczasowych ww. działek ewidencyjnych, spełnia warunki określone w § 9 ust. 1 rozporządzenia.
Zgromadzone w sprawie dowody potwierdzają również prezentowane przez organy stanowisko, wedle którego do działki nr a i nr b nie miały zastosowania sytuacje wymienione w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Oczywiste, znajdujące potwierdzenie w dokumentach sprawy, a zatem niewymagające bliższego wyjaśnienia jest to, że rozpatrywanego przypadku nie dotyczy sytuacja opisana w pkt 2 i 3 ust. 2 § 9 rozporządzenia. Z kolei w kwestii ewentualnego wyodrębnienia ww. działek w wyniku podziału nieruchomości organ odwoławczy pozyskał dodatkowe dokumenty, z których należy wysnuć, że zarówno K. S., jak i jej poprzednik prawny nabyli przedmiotowe działki jako działki samodzielne, które nie zostały wyodrębnione w wyniku zleconego przez nich podziału geodezyjnego. Mówiąc inaczej, nieruchomości te nie zostały wydzielone z działki, która stanowiłaby dla nich działkę pierwotną. W tym zakresie organ drugiej instancji posiłkował się m.in. szkicem katastralnym z 1920 r., przedstawiającym granice działki nr a.
Na podstawie powyższego Sąd stwierdził, że podjęte rozstrzygnięcia - wbrew zarzutom skargi - nie naruszają § 9 rozporządzenia. W tym miejscu odnotować należy, że zarzuty w powyższym zakresie skarżąca powiązała z art. 7d "ust. 1" ustawy. Uważa bowiem, że Starosta nadużył swych uprawnień przez "zakwalifikowanie działek nr a i b do jednej działki ewidencyjnej - nadając jej obecnie nr ewidencyjny c". Wyjaśnienia więc wymaga, że zakres przedmiotowych prac modernizacyjnych, wynikający z projektu modernizacji istniejącego operatu gruntów i budynków, obejmował m.in. poprawne zdefiniowanie numerycznych konturów działek, zgodnie z brzmieniem § 9 rozporządzenia oraz doprowadzenie do numeracji działek zgodnych z brzmieniem tego przepisu (część I projektu "Cel i zakres prac modernizacyjnych ewidencji" - pkt 5).
Z kolei w części V.4 projektu "Porządkowanie i aktualizacja danych ewidencji gruntów" postanowiono w pkt 4, że szczególnej analizie pod kątem wskazanej wyżej definicji "działki ewidencyjnej" wymagają - tak jak w rozpatrywanym przypadku - działki graniczące ze sobą i stanowiące przedmiot tych samych praw. W tej części projektu ustalono też, że połączenia dawnych parcel katastralnych (działek o tym samym stanie prawnym) w jedną działkę należy dokonać bez względu na fakt uzyskania zgody właściciela nieruchomości, zaś z procedury łączenia działek należy wyłączyć działki opisane w § 9 ust. 2 rozporządzenia, co też miało miejsce. Omawiany projekt, stanowiący warunki techniczne przeprowadzenia modernizacji istniejącej ewidencji, jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, został uzgodniony z Opolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W tej sytuacji, gdy prace modernizacyjne są zgodne z warunkami zawartymi w projekcie modernizacji, nie można skutecznie zarzucać, że są one wykonane nierzetelnie.
W szczególności bez znaczenia dla oceny prawidłowości przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków pozostaje to, czy wykonawca prac modernizacyjnych uwzględnił takie okoliczności jak zgoda właściciela na połączenie działek czy zamierzenia, plany przeznaczenia działki nr a pod zabudowę siedliskową i jednorodzinną. Wyraźnie powiedzieć trzeba, że wykonanie prac geodezyjnych musiało być zgodne ze specyfikacją Istotnych Warunków Zamówienia Publicznego, których załącznik stanowił przedmiotowy projekt modernizacji. Poza tym w sprawie oczywiste było, że stan wynikający z ewidencji gruntów i budynków sprzed jej modernizacji odnośnie do działki nr a i nr b był sprzeczny z przepisem § 9 rozporządzenia, ponieważ nie spełniał obowiązującej definicji działki ewidencyjnej. Starosta miał zatem obowiązek podjąć z urzędu działania zmierzające do wyeliminowania powyższej niezgodności.
W konsekwencji nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności skarżącej i nadużycia uprawnień przez Starostę Oleskiego. Stosownie do art. 7d ustawy do zadań starosty należy m.in. prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków (pkt 1 lit. a tiret pierwsze), tak więc organ - dochowując wymogów z art. 24a ustawy, regulującego procedurę modernizacyjną, i z § 9 rozporządzenia, określającego zasady tworzenia i numeracji działek ewidencyjnych - działał w zgodzie z prawem, w ramach nałożonych na niego ustawą zadań w zakresie geodezji i kartografii. W tym miejscu odnotować jeszcze trzeba, że skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7d "ust. 1" ustawy, podczas gdy art. 7d ustawy nie posiada jednostki redakcyjnej w postaci ustępów.
Ponadto, zdaniem Sądu, nie sposób się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że naruszenie przez Starostę art. 10 § 1 K.p.a. było tego rodzaju, iż należało uchylić wydane w sprawie decyzje. Według tego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Komentowany przepis ustanawia jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Rację ma skarżąca, że wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej po upływie trzech dni od doręczenia informacji o przysługujących stronie uprawnieniach nie świadczy o zapewnieniu odpowiedniego czasu na zapoznanie się z dowodami sprawy i wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Nieprawidłowość tę dostrzegł organ drugiej instancji, jednak w związku z tym trafnie wywodził, że nie w każdych okolicznościach naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje koniecznością uchylenia wydanego aktu.
W tej mierze Sąd podzielił stanowisko Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który celnie argumentował, że uchybienie w omawianym zakresie może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Na pełną akceptację zasługuje prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyroki NSA: z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 53/19, oraz z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1767/18). Tymczasem skarżąca - w ocenie Sądu - takiego wpływu naruszenia na wynik sprawy nie wykazała.
Nadto Sąd miał na uwadze i to, że w skardze K. S. mocno akcentowała czynny udział swój i jej pełnomocników w procesie modernizacji ewidencji, a z akt administracyjnych wynika, że również w trakcie prowadzonego postępowania pełnomocnik skarżącej zapoznał się w dniu 7 lipca 2020 r. w siedzibie Starostwa ze sprawą, w tym decyzją, lecz ograniczył się jedynie do podtrzymania zarzutów. Skarżąca miała zatem wiedzę na temat stanowiska organu pierwszej instancji w spornej kwestii oraz znała treść udostępnionego publicznie operatu opisowo-kartograficznego i większości zgromadzonej w tej sprawie dokumentacji, która dotyczyła nieruchomości stanowiącej jej własność. Poza tym na kolejnych etapach postępowania administracyjnego miała możliwość udzielenia dodatkowych wyjaśnień oraz zgłoszenia nowych żądań. Nadmienić można, że w toku postępowania odwoławczego prawidłowo pouczono stronę o przysługujących jej uprawnieniach, lecz z uprawnień tych nie skorzystała do dnia wydania decyzji z dnia 30 września 2020 r. Z tych wszystkich przyczyn, wbrew oczekiwaniom skarżącej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w rozważanym przypadku naruszenie art. 10 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powiedzianego wyżej wynika, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu ustalenia i ocena organu znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełniającej wszystkie wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. W decyzji tej organ wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, przedstawiając swoje stanowisko w sposób jasny i zrozumiały, a także odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, prezentując w tym zakresie poprawną argumentację. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
Końcowo wyjaśnić przyjdzie, że Sąd nie oceniał zasadności - podniesionej dopiero w skardze - argumentacji dotyczącej działek ewidencyjnych nieobjętych zarzutami zgłoszonymi na podstawie art. 24a ust. 9 ustawy, czyli działek innych, niż będące przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Sygnalizowano już wcześniej, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Dokonuje oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), co oznacza w szczególności, że - zasadniczo - nie czyni własnych ustaleń faktycznych.
W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.