Uzasadnienie
Zaskarżoną przez E. W. i E. W. (dalej także: strona, skarżący lub łącznie strony) decyzją z 28 września 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu, na posiedzeniu niejawnym, odwołania stron od decyzji Starosty Opolskiego z 30 lipca 2020 r. nr [...] (w pkt I) odmawiającej zmiany lasu na użytek rolny fragmentu działki nr a z k.m. [...], obręb [...] o pow. 0.1300 ha, oznaczonego we wniosku jako obszar LMNO oraz (w pkt II) umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zmiany roli na las fragmentu działki nr a z k.m. [...], obręb [...], oznaczonego we wniosku jako obszar FGIJ – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania według chronologii zdarzeń, organ odwoławczy wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem z 20 sierpnia 2019 r. E. i E. W. zwrócili się do Starosty Opolskiego o zmianę przeznaczenia części dz. nr a z k.m. [...], położonej w [...], o pow. 0,1300 ha, oznaczonej na załączonej do podania mapie punktami: LMNP z leśnej na rolną z jednoczesną zmianą części tej samej nieruchomości o pow. 0,13 ha, oznaczonej na mapie literami FGIJ - z rolnej na leśną. Strony poinformowały, że objęta podaniem nieruchomość o pow. 3,2600 ha, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, przeznaczona na rolę, łąki, lasy i drogi, usytuowana jest pomiędzy drogą powiatową (od strony północnej) i drogą gminną (od strony południowej), a od strony wschodniej i zachodniej - terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową.
Część przeznaczona pod uprawy (między punktami FGIJ) jest zacieniona przez las. Część lasu, której dotyczy podanie, położona pomiędzy punktami LNOP, jest zdegradowana i przetrzebiona przez chrząszcza przypłaszczka. Równocześnie organ wskazał, wnioskowane zmiany ("zamiany") przeznaczenia mają na celu ułatwienie prowadzenia racjonalnej gospodarki zarówno leśnej, jak i rolnej.
Zaznaczył przy tym, że do wniosku strony dołączyły kserokopię mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego z oznaczeniem poszczególnych sposobów użytkowania dz. nr a oraz pismo Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z 13 czerwca 2019 r., nr [...], z treści którego wynika, iż w wyniku "wizji lokalnej" przeprowadzonej 7 czerwca 2019 r. zaleca się usunięcie posuszu sosny, drzew liściastych o uszkodzonych koronach oraz odnowienie luk, powstałych w wyniku wycinki.
Przypomniał także, że pismem z 14 października 2019 r. Starosta Opolski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania zainicjowanego ich wnioskiem.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że w protokole z oględzin z 31 października 2019 r., z udziałem E. W., podano, iż na części lasu występuje posusz, drzewa są zasiedlone przez przypłaszczka. W związku z tym konieczne są prace polegające na wycięciu drzew z gatunku sosna i posadzeniu w ich miejsce dębów. Drzewa mają słabą kondycję zdrowotną z powodu porażenia przez owady. Na terenach rolnych, wnioskowanych pod zalesienie rosną tzw. samosiejki sosny i dębu. "Rola nie ma prawa bytu".
Wyjaśnił także, że decyzją z 16 grudnia 2019 r., nr [...] Starosta Opolski odmówił stronie zmiany lasu na użytek rolny o powierzchni 0,1300 ha, stanowiącej część wydzielenia leśnego działki nr a z k.m. [...], obręb [...], o pow. 1,9293 ha, stanowiącej ich własność. W wyniku rozpatrzenia odwołania stron Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 13 marca 2020 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, dostrzegając potrzebę "dokładnego wyjaśnienia sprawy". Po wpłynięciu sprawy do organu pierwszej instancji organ ten pismem z 18 czerwca 2020 r. zawiadomił stronę, że w dniu 29 czerwca 2020 r. o godz. 10.00 odbędą się oględziny części dz. nr a, wzywając jednocześnie do osobistego stawiennictwa oraz poinformował, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy termin jej załatwienia ulega przesunięciu o 30 dni, licząc od dnia oględzin, a po jego upływie strony mogą wnieść ponaglenie.
Jednocześnie pismem tym wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez jego doprecyzowanie o szczególnie uzasadnione potrzeby zmiany lasu na grunt rolny oraz do przedłożenia pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, że na dz. nr a nie występują stanowiska chronionych roślin, zwierząt i grzybów.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie udzielonej pismem z 25 czerwca 2020 r. strony – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy – wyjaśniły, że ich zamiarem jest prowadzenie racjonalnej gospodarki na dz. nr a, dlatego, mając na uwadze fakt, że pas gruntu rolnego zacieniony jest przez sąsiadujący z nim las, chcieliby ten teren przeznaczyć pod zalesienie, przy jednoczesnej rekompensacie użytków rolnych, polegającej na zmianie terenu (lasu), oznaczonego literami LMNO, wolnego od zacienienia, na użytki rolne, na których prowadzone będzie ekologiczne gospodarstwo. Zdaniem wnioskodawców powyższy argument jest "szczególnie uzasadnioną potrzebą", o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, tym bardziej, że nie ma przepisu prawnego zawierającego legalną definicję spornego pojęcia. Równocześnie organ odwoławczy przypomniał, że w piśmie tym strony odwołały się do art. 7a § 1 k.p.a., art. 2 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., konkludując, że w oparciu o ww. regulacje nie ma przeszkód formalnych do pozytywnego załatwienia ich podania, a ponadto wniosły o wskazanie przepisów "zabraniających" załatwienia wnioskowanej "zamiany" przeznaczenia gruntów.
Kontynuując organ odwoławczy wskazał, że w protokole z oględzin z 29 czerwca 2020 r., z udziałem przedstawicieli organu, E. W. i A. W. - "spadkobiercy" odnotowano, że w dokumentacji urządzania lasów część dz. nr b, którą strony planują przeznaczyć na użytek rolny jest oznaczona jako oddział ZW (halizna) oraz częściowo Zr. Rosną tam pojedyncze sosny, zamierające, a także "dęby w drugim piętrze i podszycie". Stan sanitarny drzew wymaga podjęcia cięć rębnych, prowadzących do przebudowy (z punktu widzenia prowadzenia gospodarki leśnej). Natomiast część, która ma być przekwalifikowana z użytku rolnego na las, porośnięta jest samosiewem mieszanym - brzozą sona, dębem. Zaznaczył także, że wszyscy obecni podpisali protokół bez zastrzeżeń.
W dalszych motywach podał, że strony dołączyły żądane pismo RDOŚ z 22 czerwca 2020 r. nr [...], zaś w piśmie z 6 lipca 2020 r. zwróciły organowi uwagę, że w podobnej sprawie uzyskali orzeczenie pozytywne. Podkreślili, że na połowie powierzchni leśnej, objętej wnioskiem, nie ma lasowej formy przyrodniczej, a na pozostałej części drzewa zniszczone są przez szkodnika - chrząszcza przyplaszczka oraz wyręby obumierających drzew.
Pismem z 20 lipca 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego, pouczając o przysługujących im uprawnieniach procesowych. W odpowiedzi na to zawiadomienie strony jednym pismem z 23 lipca 2020 r. zwróciły się z prośbą o wyjaśnienie, czy w aktach sprawy są nowe dokumenty, nie wynikające z prowadzonej korespondencji i oględzin, ponieważ, z uwagi na wiek nie mogą osobiście zapoznać się z aktami sprawy. Uzupełniająco podały, że zamierzają na obszarze zamienionym na użytek rolny uprawiać warzywa i owoce, hodować drób i prowadzić pasiekę. Ponowiły prośbę o przesłanie decyzji załatwiających pozytywnie wniosek w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Pismem z 30 lipca 2020 r. organ I instancji poinformował o braku "nowych" dokumentów w sprawie, oraz że nie jest dysponentem wnioskowanych decyzji.
Tym samym przytoczoną na wstępie decyzją z 30 lipca 2020 r., nr [...], organ pierwszej instancji (w pkt I) odmówił stronom zmiany lasu na użytek rolny fragmentu działki nr a z k.m. [...], obręb [...], o pow. 0.1300 ha, oznaczonego we wniosku jako obszar LMNO oraz (w pkt II) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany roli na las fragmentu działki nr a z k. m. [...], obręb [...], oznaczonego we wniosku jako obszar FGIJ. W uzasadnieniu – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy – po przedstawieniu stanu faktycznego i stanu prawnego oraz po przypomnieniu sprawy toczącej się w roku 2015, zakończonej decyzją odmawiającą wyrażenia zgody na zmianę lasu o pow. 0,99 ha na użytek rolny (na prowadzenie ekologicznego gospodarstwa), utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją z 15 października 2015 r., nr [...], organ pierwszoinstancyjny podał, że w jego ocenie strony nie wykazały, iż zachodzi obligatoryjna przesłanka umożliwiająca zmianę części dz. nr a, będącej lasem, zgodnie z wnioskiem z 20 sierpnia 2019 r., tj. szczególnie uzasadniona potrzeba tej zamiany. W jego ocenie nie jest nią leżący w interesie stron zamiar prowadzenia racjonalnej gospodarki ekologicznej.
Równocześnie organ drugoinstancyjny wskazał, że organ pierwszej instancji przypomniał, że sprawa z roku 2011 dotyczyła zmiany lasu o pow. 0,0012 ha na rolę z uwagi na stwierdzony brak "lasowej formy przyrodniczej". Aktualnie, mimo stwierdzonej w uproszczonym planie urządzania lasu (dalej: UPUL) halizny, tj. pozbawienia drzewostanu przez okres dłuższy niż 5 lat, po raz pierwszy haliznę stwierdzono w UPUL obejmującym lata: 2019-2028. W poprzednim UPUL za lata: 2009-2018 przedmiotowy obszar wchodził w skład oddziału 2r (So50). Wyjaśnił nadto, że haliznę można odnowić, a część lasu ze zniszczonymi drzewami przebudować, "wykorzystując rębnię stopniową udoskonaloną IVd". Zły stan lasu nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny, a także podał w jakim trybie następuje zmiana roli na las.
W odwołaniu od tej decyzji strony podniosły zarzut braku "dodatkowych dokumentów" w aktach sprawy, zaniechanie analizy odnośnie do potrzeby (braku potrzeby) przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej wolności oraz ochrony środowiska poprzez ograniczenie się przez organ do orzekania wyłącznie na podstawie ustawy o lasach. Organ odwoławczy wskazał także, że strony zakwestionowały stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące oceny szczególnie uzasadnionej potrzeby, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach twierdząc, iż poprawa warunków ekonomicznych gospodarstwa domowego jest taką przesłanką. Podkreśliły, że weryfikacja w tym zakresie ma charakter niezobiektywizowany, i że mimo prośby o wskazanie - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - przykładowych decyzji załatwiających pozytywnie wnioski o zamianę lasu na grunt rolny, informacji takiej nie otrzymali.
Odwołujący zarzucili także organowi pierwszej instancji zaniechanie wyjaśnienia odmowy załatwienia podania w części dotyczącej zamiany gruntu rolnego na las. Podsumowując podali, że postępowanie zakończone zaskarżonym aktem administracyjnym prowadzone było z naruszeniem zasad określonych w art. 7 k.p.a., polegającym w szczególności na nieudzieleniu pomocy wnioskodawcy "w poszukiwaniu rozwiązań umożliwiających załatwienie sprawy po jego myśli", ignorowaniu przywołanych przez strony w toku postępowania przepisów prawa lub ich błędnej wykładni.
W odwołaniu strony wniosły również ponaglenia: na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, które – jak podało Kolegium – stanowią przedmiot odrębnych postępowań.
W tych okolicznościach prawnych i faktycznych organ odwoławczy zaznaczył, że podstawą materialnoprawną rozpatrzenia sprawy jest ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 6, z późn. zm.), zwana dalej ustawą. Zgodnie z jej art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów; w sprawach tych w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Norma art. 13 ust. 2 ustawy przesądza w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że warunkiem sine qua non pozytywnego załatwienia wniosku o zmianę lasu na użytek rolny jest wystąpienie "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". W obowiązującym porządku prawnym nie ma definicji legalnej tej przesłanki kwalifikowanej, dlatego organ każdorazowo zobligowany jest ocenić, czy powody, dla których wnioskodawca zamierza dokonać zmiany objętej dyspozycją art. 13 ust. 2 ustawy, stanowią szczególnie uzasadnioną nadzwyczajną odbiegającą od typowych, potrzebę.
Podał, że w Słowniku Języka Polskiego PWN (red. M. Szymczak, t. II, Warszawa 1995, s. 820) pojęciem tym oznacza się "okoliczności zmuszające do postąpienia tak, a nie inaczej; coś, co jest potrzebne, nieodzowne; konieczne, mus".
Zdaniem organu odwoławczego "zawiera ono zatem w sobie element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może wynikać z różnych okoliczności".
Tym samym stwierdził, że wykładnia szczególnie uzasadnionych potrzeb wnioskodawców powinna mieć charakter systemowy, zatem nie może pomijać ograniczenia dopuszczalności wnioskowanej zmiany wynikającej z zasad prowadzenia gospodarki leśnej (art. 8 pkt 1-4), tj.: powszechnej ochrony lasów (pkt 1), trwałości utrzymania lasów (pkt 2), ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (pkt 3), powiększania zasobów leśnych (pkt 4), a także z obowiązku powszechnej ochrony lasów, o którym mowa w art. 9 ustawy. Przepis ten w ust. 1 pkt 1-3 stanowi, iż w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do: wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów (pkt 1), zapobiegania, wykrywania i zwalczania nadmiernie pojawiających i rozprzestrzeniających się organizmów szkodliwych (pkt 2), ochrony gleby i wód leśnych (pkt 3).
Wyjaśnił przy tym, że przesłankę z art. 13 ust. 2 ustawy należy ponadto rozważać w kontekście obowiązków właścicieli lasów skonkretyzowanych w art. 13 ust. 1 ustawy, w myśl którego są ono zobligowani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do: zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk (pkt 1), ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (pkt 2), pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej (pkt 3), przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3 (pkt 4), racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez: pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu i pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego (pkt 5 lit. a, b).
Zdaniem organu drugoinstancyjnego porównanie ww. zapisów z treścią art. 13 ust. 2 ustawy uzasadnia konstatację, iż zmiana lasu na użytek rolny ma być wyjątkiem od reguły, tj. od troski o zapewnienie ciągłości użytkowania lasu.
Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podał, że utrwalony jest w nim pogląd, który podziela w całej rozciągłości, iż "zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale musi mieć charakter obiektywny. Wskazanie przez właściciela lasu we wniosku uzasadnionych, według niego, potrzeb, ale bez oznaczenia ich szczególnego, zobiektywizowanego, charakteru jest niewystarczające". Na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczył wyroki NSA z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 779/18, z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3087/17, oraz z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 801/18, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Jednocześnie stwierdził, że odwołujący się we wniosku z 20 sierpnia 2019 r. podali lakoniczne uzasadnienie planowanej zmiany lasu na użytek rolny: ułatwienie prowadzenia racjonalnej gospodarki zarówno leśnej, jak i rolnej. Zaznaczył, że "owapolegać ma nao tej samej powierzchni (0,0013 ha) leśnego na rolny i rolnego na leśny".
Następnie podał, że argumentując stanowisko w tym zakresie odwołujący podkreślają iż obszar, będący aktualnie rolą oznaczony na załączonej mapie literami FGD, nie może być wykorzystywany na ten cel, ponieważ jest zacieniony przez otaczający go las. Z kolei wnioskowana do zmiany część lasu, oznaczona literami LMNO, jest pozbawiona zadrzewień (halizną) i zniszczona przez szkodnika - chrząszcza przypłaszczka. W piśmie z 25 czerwca 2020 r. strony uzupełniająco wyjaśniły, iż chcą prowadzić ekologiczne gospodarstwo, a zacieniony, porośnięty samosiejkami pas gruntu nie nadaje się do realizacji ww. celu. W kolejnym piśmie - z 23 lipca 2020 r. podały, że mają zamiar uprawiać na ww. terenie warzywa, owoce, hodować drób i prowadzić pasiekę.
W ocenie Kolegium wskazane przez strony powody, mające uzasadnić wnioskowaną zmianę lasu na grunt rolny, nie mieszczą się w dyspozycji art. 13 ust. 2 ustawy. Nie można ich uznać za "szczególnie uzasadnione potrzeby", gdyż nie mają charakteru nadzwyczajnego i obiektywnego. Wskazane przez strony potrzeby – jak zaznaczyło – sprowadzają się do dwóch kwestii:
po pierwsze – mają umożliwić prowadzenie stronom na wnioskowanym terenie (LMNO) ekologicznego gospodarstwa rolnego, którego nie mogą prowadzić na roli (FGIJ) z uwagi na jej zacienienie;
po drugie – złego stanu lasu.
Odnosząc się to nich Kolegium wyjaśniło, że rozważając potrzebę prowadzenia gospodarstwa ekologicznego w aspekcie przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy trudno nie zauważyć, że dla - planowanej przez odwołujących się - hodowli drobiu czy prowadzenia pasieki nie ma istotnego znaczenia, czy działka jest zacieniona, czy nie. Jeśli chodzi o uprawę warzyw, to wskazało, iż nie wszystkie gatunki wymagają ciągłego nasłonecznienia (np.: sałata, roszponka, seler naciowy, pietruszka naciowa, botwinka, lubczyk, jarmuż). Podniosło, że należy dostosować rodzaj uprawy do istniejących warunków. Równocześnie stwierdziło, że "drzewa owocowe potrzebują wprawdzie nasłonecznienia, ale zamiar wycięcia części lasu po to, by posadzić tam drzewa owocowe pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązkami ciążącymi na właścicielach lasu, o których mowa w art. 8, art. 9 i art. 13 ust. 1 ustawy".
Następnie wyjaśniło, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz ranem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej (lit. a) lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego (lit. b) albo wpisany do rejestru zabytków (lit. c). Teren przejściowo pozbawiony drzewostanu, przeznaczonego do odnowienia określany jest jako halizna.
Zaakcentowało, że w aktach sprawy jest wypis z Uproszczonego Planu Urządzania Lasów (dalej: UPUP), obręb [...], na okres: 2019-2028 dla dz. nr a o pow. 3,2600 ha, obejmującej: drogi (0,0700 ha), lasy kl. V (1,9300 ha), łąki trwałe kl. V (0,2600 ha), łąki trwałe kl. VI (0,3400 ha), pastwiska trwałe kl. IV (0,0200 ha), grunty orne kl. V (0,0300 ha) i grunty orne kl. VI (0,6100 ha). Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy, plan urządzenia lasu sporządza się, z zastrzeżeniem ust. 2, na 10 lat, z uwzględnieniem przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leśnej oraz celów i zasad gospodarki leśnej oraz sposobów ich realizacji, określonych dla każdego drzewostanu i urządzanego obiektu, z uwzględnieniem lasów ochronnych. Po myśli art. 18 ust. 4 pkt 1-3 ustawy plan urządzenia lasu powinien zawierać w szczególności: opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, w tym: zestawienie powierzchni lasów, gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz lasów ochronnych, zestawienie powierzchni lasów z roślinnością leśną (uprawami leśnymi) według gatunków drzew w drzewostanie, klas wieku, klas bonitacji drzewostanów oraz funkcji lasów (pkt 1 lit. a, b), analizę gospodarki leśnej w minionym okresie (pkt 2), program ochrony przyrody (pkt 2a), określenie zadań, w tym w szczególności dotyczących: ilości przewidzianego do pozyskania drewna, określonego oddzielnie jako etat miąższościowy użytków rębnych oraz etat powierzchniowy użytków przedrębnych, zalesień i odnowień, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, gospodarki łowieckiej, potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej (pkt 3 lit. a-e).
Przenosząc te regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że z wyrysu UPUL dla dz. nr a, określającego sposób wykonywania prawa własności przez strony wynika, że z całej powierzchni, stanowiącej las, tj. 1,9293 ha (w rejestrze gruntów - 1,9300 ha) halizna obejmuje powierzchnię 0,1123 ha. Dla właścicieli tego terenu przewidziano obowiązki polegające na odnowieniu halizny oraz wykonywaniu zabiegów pielęgnacyjnych i agrotechnicznych. Zaznaczył, że z akt sprawy nie wynika, by strony skorzystały z uprawnienia, o którym mowa w art. 21 ust. 5 ustawy, tj. by w terminie 30 dni od daty wyłożenia przez Starostę Opolskiego projektu uproszczonego planu urządzenia lasu złożyły zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Zaakceptowały tym samym, a co najmniej - nie kwestionowały one obowiązków nałożonych na nie w ww. dokumencie zawierającym nie tylko opis i ocenę stanu lasu, ale także zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej na dz. nr a.
Następnie wyjaśnił, że odwołujący się w dacie złożenia wniosku o zmianę lasu na użytek rolny mieli wiedzę o konieczności wykonania prac opisanych w UPUL, potwierdzeniem czego jest załączone przez nich do podania z 20 sierpnia 2019 r. pismo Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z 13 czerwca 2019 r., nr [...], z treści którego jednoznacznie wynika, że zaleca się usunięcie posuszu sosny, drzew liściastych o uszkodzonych koronach i uszkodzone drzewa, a "powstałe po wycince luki odnowić".
W tym stanie faktycznym, zdaniem Kolegium, nie ma również podstaw do powoływania się, jako na szczególnie uzasadnioną potrzebę w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy, na zły stan lasu na terenie objętym wnioskiem (FGIJ).
Tym samym – w jego ocenie – uznało należy, że organ pierwszoinstancyjny zasadnie odmówił, w pkt I zaskarżonej decyzji, wnioskowanej zmiany lasu na użytek rolny.
Z kolei uzasadniając umorzenie postępowania podało, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjno-prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (tak NSA w wyroku z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 507/20).
Przypomniało, że we własnej decyzji z 13 marca 2020 r., nr [...] szczegółowo wyjaśniło stronom, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma możliwości orzeczenia o zmianie użytku rolnego na las w formie procesowej (decyzji administracyjnej). Zmiana w tym zakresie jest czynnością materialno-techniczną, dokonywaną w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393).
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu odnośnie do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP statuującego zasadę wolności, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób i że ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, stwierdziło, iż kwestionowana przez odwołujących się decyzja z 30 lipca 2020 r. jest zgodna z prawem - ustawą o lasach i wydana w trosce o szeroko rozumianą ochronę środowiska i w żaden sposób nie narusza ani praw, ani wolności stron. Okoliczność, że strony nie zgadzają się z podjętym rozstrzygnięciem, nie oznacza, że narusza ono prawo.
Zdaniem organu drugoinstancyjnego postępowanie przed organem I instancji prowadzone było zgodnie z zasadami k.p.a., dlatego zarzut uchybienia art. art. 7, 70 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. uznał za chybiony. Zaznaczył, że o każdej czynności procesowej (oględzinach, przedłużeniu terminu załatwiania sprawy, o zakończeniu postępowania dowodowego) strony były informowane na bieżąco. Organ udzielał także wyczerpujących wyjaśnień na każde pismo wnioskodawców wniesione w toku postępowania. Prawidłowo odmówił, z uwagi na ochronę danych osobowych, udzielenia informacji o wydanych decyzjach załatwiających pozytywnie podania o zmianę lasu na użytek rolny.
Wyjaśnił także, iż zgodnie z § 3 pkt 86 lit. a-d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), mającego zastosowanie w mniejszej sprawie, ponieważ wniosek stron wpłynął do organu I instancji przed dniem 11 października 2019 r., tj. przed dniem uchylenia tego rozporządzenia, zmiana lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienia mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu: jeżeli dotyczy lasów łęgowych, olsów lub lasów na siedliskach bagiennych (lit. a), jeżeli dotyczy lasu będącego enklawą pośród użytków rolnych lub nieużytków (lit. b), na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa wart. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy (lit. c), w granicach administracyjnych miast (lit. d).
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekającego w sprawie organu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 140 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 i art. 77 k.p.a., a także art. 1 ustawy o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych.
W jej uzasadnieniu wskazała, że organ administracji I instancji jak i organ II instancji naruszyły zasadę wyrażoną w art. 9 k.p.a., znoszącą – jak określiła – zasadę powszechnej znajomości prawa przez obywateli i nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek informacji prawnej w toku postępowania. Zaakcentowała także, że zasada ta stanowi odwrotność zasady ignorantia iuris nocet, a celem jej wprowadzenia było to, aby z uwagi na nieznajomość prawa strona nie poniosła szkody.
Przenosząc cytowane w tym przedmiocie obszernie na stronach 1-5 skargi fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych jej autor podniósł, że organ administracyjny I jak i II instancji na żadnym etapie postępowania nie wyjaśnił, a co więcej nawet nie starał się wyjaśnić co oznacza pojęcie użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach tj. "szczególnie uzasadnionych potrzeb".
Zwrócił przy tym uwagę, że strona skarżąca powołując się na art. 9 i 11 k.p.a. poprosiła w swoim piśmie z 25 czerwca 2020 r. o wyjaśnienie, czy organowi pierwszej instancji chodzi o szczególny w znaczeniu wyjątkowy przypadek potrzeby, czy może o szczegółowe uzasadnienie potrzeby. Od tego bowiem, jak zaznaczył, zależy jakiej odpowiedzi wnioskodawca udzieli. Równocześnie wskazał, że ponieważ ani w ustawie, ani w orzecznictwie nie ma wykazu, ani nawet pojedynczego przykładu szczególnie uzasadnionych potrzeb, w rozumieniu wyjątkowego rodzaju potrzeby, to "z ostrożności w tym samym piśmie poprosił i uzasadnił dlaczego prosi o podanie listy wykazu szczególnie uzasadnionych rodzajów potrzeb właścicieli wraz z podaniem źródła". Podsumowując tę kwestie stwierdził, że "adresat decyzji po lekturze uzasadnienia decyzji w pierwszej jak i drugiej instancji dalej nie wie co oznacza, to pojęcie".
W dalszych motywach autor skargi wskazał, że w sprawie występują zasadnicze wątpliwości czy organy I jak II instancji właściwie dokonały oceny zgodności z prawem sporządzenia Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu. Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy o lasach projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. W uzasadnieniu organu II instancji wskazano, że z akt sprawy nie wynika, aby strony skorzystały z możliwości wniesienia zastrzeżeń lub wniosków w terminie 30 dni od wyłożenia planu zgodnie z treścią art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. W jego ocenie w sprawie brakuje wyjaśnienia, czy strona została poinformowana pisemnie przez właściwy organ o wyłożeniu takiego planu. Zatem pozostaje wątpliwe, czy plan urządzenia lasu został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Następnie zauważył, że na wnioskowanym obszarze w toku postępowania organ administracyjny stwierdził występowanie tzw. halizny, co wg Lasów Państwowych oznacza nie odnowiony lub źle odnowiony zrąb zupełny, powierzchnię leśną pozbawioną drzewostanu nadmiernie długo, przez ponad 5 lat.
Kontynuując podkreślił, że na wnioskowanym terenie występuje brak zalesienia określony jako "nadmiernie długi". Podniósł także, że skoro z przedłożonej decyzji [...] wynika, iż halizna jest podstawą do zmiany lasu na użytek rolny, to w podobnym przypadku nieuzasadniona jest odmowa takiej zmiany w przedmiotowej sprawie. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 8 § 2. K.p.a. organy nie mogą bez uzasadnionej przyczyny odstąpić od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Autor skargi przypomniał nadto, że w toku postępowania strona zwracała się do organu I instancji o przedstawienie decyzji administracyjnych, które dotyczą zmiany lasu na użytek rolny, jakie wydał, co pozwoliłoby wykazać przesłanki jakimi kieruje się przy wydawaniu takich decyzji. Oświadczył także, że organ odmówił wydania takich decyzji tłumacząc się ochroną danych osobowych, co – w jego ocenie – nie jest prawdą, gdyż zgodnie z zasadą anonimizacji obowiązującą w prawie ochrony danych osobowych ma prawo do tzw. pozbawienia dokumentu danych osobowych bez zniekształcania treści tych decyzji. W jego opinii "odmowa wydania takich decyzji stanowiła w istocie (bezzasadną) odmowę dostępu do informacji publicznej. Strona zaś potrzebuje zapoznać się z treścią tych decyzji aby poznać interpretację w/w przepisów przez organ administracyjny".
W dalszych motywach stwierdził, że z przepisów określających szczegółowo rodzaje lasów podlegających ochronie środowiskowej i przyrodniczej z zasady powszechnej ochrony lasów z art. 7 i 8 ustawy o lasach nie można wnioskować, że konstytucyjne prawa dotyczące własności lasów mogą być ograniczane z powodu "koniecznej" ochrony środowiska. W szczególności dotyczy to przypadku skarżących, którzy przedłożyli niepodważalne dowody i ustalenia kompetentnego organu jakim jest Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, że dany las jako całość, jego fauna oraz flora nie podlegają ustawowej ochronie przyrody.
Zdaniem autora skargi należy ocenić "po co organ pierwszej instancji zażądał od skarżących stanowiska Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w sprawie, czy las jako całość ale też fauna i flora tego terenu podlegają ochronie środowiskowej i dlaczego mimo uzyskania odpowiedzi o braku ochrony rozpatrzył wniosek skarżących negatywnie".
Zaakcentował, że Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska wypowiedziała się w piśmie [...] z dnia 22 czerwca 2020 r., że "działka ewidencyjna nr a obręb [...] położona jest poza ustawowymi formami ochrony przyrody w tym poza stanowiskami gatunków chronionych i ich siedliskami a także nie zostały wyznaczone na niej strefy ochronne ostoi miejsc rozrodu lub regularnego przebywania gatunków dziko występujących zwierząt oraz gatunków roślin wymagających ochrony strefowej". Dodatkowo zauważył, iż o obojętności dla koniecznej ochrony środowiska przesądza § 2 ust. 2 pkt 87 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o cechach oddziaływania na środowisko, która wymagała analizy oddziaływania na środowisko tylko w przypadku zamiany lasu na użytek rolny o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha.
Nowelizacją z dnia 11 października 2019 r., rozporządzenie to zostało zmienione a wymóg decyzji środowiskowej ograniczony tylko do lasów łęgowych, olsów lub lasów na siedliskach bagiennych oraz innych szczególnych, do których przedmiotowy las się nie kwalifikuje.
Tym samym jego zdaniem z cytowanych regulacji wynika, że przedmiotowa zamiana lasu na rolę nie może oddziaływać istotnie na środowisko i w związku z tym nie ma w tym przypadku wymogu sporządzenia i przedłożenia organowi decyzji środowiskowej, nie może więc być mowy o ograniczaniu konstytucyjnych praw z powodu koniecznej ochrony środowiska.
Równocześnie uznał, że zarówno w Konstytucji jak i w żadnej ustawie nie można znaleźć przepisów, z których można wnioskować, że zamiana 13 arów lasu niepodlegającego ochronie przyrodniczej zagraża środowisku, co wyczerpywałoby konstytucyjny wyjątek ograniczenia wolności ze względu na konieczną ochronę środowiska. To z kolei przemawia za uznaniem, że przedmiotowy las ze względu na brak przesłanek dla jego środowiskowej czy przyrodniczej ochrony nie podlega ustawom ograniczającym konstytucyjne prawa wolności.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 159, ze zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, a także z urzędu dostrzeżonych wadliwości, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, sporna pozostaje kwestia czy przy tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji i wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa.
Tym samym już na wstępie rozważań jawi się istotna dla sprawy kwestia dotycząca sposobu procedowania organu pierwszoinstancyjnego, co zostało wadliwie zaakceptowane, jako prawidłowe, przez organ odwoławczy. Otóż organ pierwszoinstancyjny uczynił z dwóch spraw administracyjnych jedno postępowanie, które zwieńczył jedną decyzją oznaczoną jednym numerem, działając na różnych podstawach, czego nie można zaaprobować. Przypomnienia wymaga, że strona wnioskiem z 20 sierpnia 2019 r. zwróciła się do organu o: po pierwsze – zmianę przeznaczenia części działki nr a ark mapy [...] położonej w [...], gmina [...], tj. gruntów leśnych, o obszarze 0,13 ha oznaczonych na załączonej do wniosku mapce punktami LMNO, na grunty rolne oraz po drugie – zmianę przeznaczenia części działki nr a ark mapy [...] położonej w [...], gmina [...], tj. gruntów rolnych, o tożsamym obszarze, czyli 0,13 ha zlokalizowanych w innym miejscu na tej samej działce, oznaczonych na załączonej do wniosku mapce punktami GGIJ, na grunty leśne, zatem – przy tak skonstruowanym przedmiocie w tej części – de facto wniosła o zgodę na zalesianie tej części działki, jednakże wobec przyjętego przez organ procedowania kwestii tej nie ustalono należycie. Kwestię wątpliwości co do intencji strony dostrzegł także organ odwoławczy odczytując żądanie zawarte we wniosku strony, podając, że "wnioskowane zmiany ()" (strona 1 decyzji).
Jak wskazano powyżej, organ zainicjowane jednym wnioskiem strony dwie sprawy administracyjne, o różnym przedmiocie, a tym samym różnej podstawie działania, objął jednym postępowaniem i rozstrzygnął w jednej decyzji. I tak:
po pierwsze – w pkt I odmówił zmiany lasu na użytek rolny fragmentu działki nr a z k.m. [...], obręb [...] o pow. 0.1300 ha, oznaczonego we wniosku jako obszar LMNO zaś po drugie – w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany roli na las fragmentu działki nr a z k.m. [...], obręb [...], oznaczonego we wniosku jako obszar FGIJ. Uznając odnośnie tego punktu, że "w obowiązującym porządku prawnym nie ma możliwości orzeczenia o zmianie użytku rolnego na las w formie procesowej (decyzji administracyjnej)".
Zaznaczył przy tym, że "Starosta Opolski w orzeczeniu z 20 lipca 2020 r. także wskazał, iż zmiana w tym zakresie jest czynnością materialno-techniczną, dokonywaną w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393)".
Tym samym wskazania wymaga, że organ pierwszej instancji, co wadliwie zaaprobował organ odwoławczy, pominął istotne z punktu widzenia proceduralnego kwestie, że postępowanie administracyjne, jako ciąg czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej, zmierza do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Może ono zakończyć się trzema różnymi rozstrzygnięciami sprawy, a mianowicie: wspomnianą wyżej decyzją administracyjną, postanowieniem albo ugodą administracyjną.
Zwłaszcza pominął organ w toku procedowania – kreując stosunek administracyjnoprawny – że sprawa administracyjna jest to zespół okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielania żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem. Przedmiotem procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych, organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, albo orzekając w niej o uprawnieniach lub o obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając o niedopuszczalności orzekania. W ujęciu kodeksowym przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej.
Postępowanie administracyjne jest łańcuchem czynności formalnych, podejmowanych przez władzę administracyjną i osoby zainteresowane przy wykonywaniu przepisów prawa administracyjnego. Na ten ciąg czynności formalnych składają się działania prawne i faktyczne.
Tym samym zauważenia wymaga, czego nie uwzględnił organ pierwszej instancji rozstrzygając o prawach i obowiązkach strony, a zaaprobował to organ odwoławczy, że zmiana gruntu leśnego na użytek rolny wymaga co do zasady dochowania szczegółowej, czasochłonnej procedury, której pierwszym krokiem jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, drugim zaś wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Pewnym ułatwieniem w tym zakresie jest art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1463 ze zm.), dalej: ustawa o lasach, dopuszczający zmianę przeznaczenia gruntu leśnego w grunt rolny na wniosek właściciela lasu, przy zaistnieniu jego szczególnie uzasadnionych potrzeb, a także art. 14 tej ustawy dopuszczający powiększanie zasobów leśnych w wyniku zalesienia gruntów oraz podwyższania produkcyjności lasu w sposób określony w planie urządzenia lasu.
Prawodawca do zalesienia zaliczył: nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a wymienione jedynie przykładowo w pkt 1-4 tego przepisu. Żadnej z podanych grup gruntów w art. 14 ust. 2 tej ustawy, ustawodawca nie nadał charakteru pierwszeństwa do zalesienia. W przypadku, gdy grunty rolne, które nie są nieużytkami i nadają się do produkcji rolnej, ale które nie są użytkowane rolniczo, na zasadzie art. 14 ust. 2 ustawy o lasach mogą być przeznaczone do zalesiania.
W tym miejscu zauważyć trzeba, że art. 14 ust. 2 ustawy o lasach nie nakłada obowiązku przestrzegania odpowiedniej kolejności zawartego w jego treści wyliczenia, w postaci określenia gruntu. Przepis ten nie stanowi także warunku co do wymaganego okresu nieużytkowania gruntów rolnych, aby grunty takie można było zalesić. Dodać także trzeba, że w świetle przedstawionej regulacji z art. 14 ust. 2 o lasach nie należy wywodzić wniosku, że w sytuacji gdy spełniony jest wymóg z tego przepisu, zachodzi wystarczająca podstawa do dokonania zalesienia. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (obecne nazewnictwo - decyzji o warunkach zabudowy). Nie rozwijając kwestii związanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dostrzec trzeba, że dla terenu, dla którego nie został sporządzony plan, grunty (teren/działki) przeznaczone do zalesienia określa decyzja, o której mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o lasach (zob. W. Radecki, Ustawa o lasach.
Komentarz., Warszawa 2010, s. 104; wyrok WSA z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 536/04, przytoczone w wyroku WSA w Opolu z 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Op 77/11). Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że decyzja o warunkach zabudowy, aby mogła określać grunty rolne przeznaczone do zalesiania, musi być wydana w tym konkretnym celu, tj. określenia przeznaczenia gruntu do zalesienia. Postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek właściciela, który zamierza dokonać zalesienia swojej działki położonej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, polegać będzie na ocenie - w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - czy zaistniały przesłanki niezbędne do dokonania zalesienia.
Stąd też warunkiem koniecznym do prawidłowego rozpoznania wniosku strony z 20 sierpnia 2019 r. jest pozyskanie jej skonkretyzowanego stanowiska czy jej zamiarem sformułowanym w nim w części przeznaczenia gruntów rolnych na leśne jest zmiana zagospodarowania działki stanowiącej grunt rolny polegająca na zalesieniu. W tej kwestii odnotować należy, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o lasach staje się konieczne w sytuacji braku miejscowego planu, ale pomimo, że zamierzona zmiana zagospodarowania polegająca na zalesieniu gruntu rolnego nie wymaga pozwolenia na budowę, to jednak o niezbędności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającego na zalesieniu gruntów rolnych przesądza art. 59 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 11, ze zm.), dalej: u.p.z.p. Postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania tej decyzji wszczynane jest na wniosek strony.
Przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p. określa właściwość rzeczową organów w sprawie, wskazuje na konieczność uzgodnienia rozstrzygnięcia z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy, a także wymaga sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów - art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W świetle przedstawionej powyżej regulacji prawnej stwierdzić należy, że wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy wymaga spełnienia warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie można przywołać w tej materii stanowisko doktryny, że "(...)Nie wydaje się, aby wszystkie te wymogi dotyczyły każdej zmiany zagospodarowania terenu. Należałoby przyjąć, iż dotyczą one w całości zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, w związku z jego zabudową, zwłaszcza polegającą na nowej zabudowie.
Nie wszystkie z nich będą się więc odnosić do zmiany zagospodarowania terenu wymagającej decyzji, a polegającej na przykład na zalesieniu - art. 14 ust. 3 ustawy o lasach" (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004., Komentarz do art. 61 – System Informacji Prawnej LEX).
Postępowanie wszczynane we wskazanym trybie zdaje się znacząco ułatwiać oraz przyspieszać procedurę przekwalifikowania gruntu, który po uzyskaniu pozytywnej decyzji przekształceniowej nie wymaga uzyskiwania żadnych dodatkowych decyzji. Może także prowadzić do późniejszego inwestycyjnego wykorzystania gruntów.
Jednocześnie wskazania wymaga, że podstawowymi założeniami wynikającymi z ustawy o lasach są zasada powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymywania, a także konieczność ochrony środowiska naturalnego przed nieuzasadnioną degradacją. Jak wynika z art. 1 tej ustawy, określa ona przede wszystkim zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a jej przepisy znajdują zastosowanie do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2). Ustawa ta nakłada na właścicieli obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, precyzując jednocześnie najważniejsze związane z tym obowiązki. Wśród nich wymienić należy obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej, ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, przebudowy drzewostanu oraz racjonalnego użytkowania lasu.
Trwałe utrzymywanie lasów wiąże się m.in. z ograniczaniem dopuszczalności zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na użytek rolny. Zmiana ta prowadzi do pozbawienia lasu jego konstytutywnych cech. Z tego również względu może nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych przez ustawodawcę, które powinny być interpretowane ściśle oraz mieć na względzie wynikające z ustawy ogólne założenia ochrony lasu. Ograniczenia dopuszczalności zmiany lasu w rolę stanowią bez wątpienia przykład ograniczenia wykonywania prawa własności. Ich wprowadzenie do systemu prawnego znajduje jednak uzasadnienie w potrzebie ochrony interesu społecznego.
Nadto, jak wskazano powyżej, powiększenie zasobów leśnych następuje w wyniku zalesienia gruntów oraz podwyższenia produkcyjności w sposób określony w planie urządzenia lasu (art. 14 ust. 1 ustawy o lasach). Do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności grunty położone przy źródliskach rzek lub potoków, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek oraz na obrzeżach jezior i zbiorników wodnych; lotne piaski i wydmy piaszczyste; strome stoki, zbocza, hałdy, urwiska i zapadliska; hałdy i tereny po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie i glinie (art. 14 ust. 2 ustawy o lasach).
W ocenie Sądu, z przywołanych przepisów wynika, że powiększenie zasobów leśnych może być dokonane w dwóch formach, to jest zalesienia albo podwyższenia produkcyjności lasu w sposób określony w planie urządzenia lasu.
Równocześnie wskazania wymaga, że rozpatrzenie wniosku strony w tej części jej żądania wymagało rozważań organu czynionych na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1867 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. zmieniając tym samym uchyloną ustawę z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764, z późn. zm.). Dla sprawy istotnym jest, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. wprowadziła zmiany do ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Przepisem, który aktualnie jest podstawą do kwalifikowania gruntu objętego zalesieniem ze względu na rodzaj użytku w ewidencji gruntów jest ust. 7 art. 14 ustawy o lasach, gdyż ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych przepisów intertemporalnych.
Zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, starosta właściwy ze względu na położenie gruntu objętego zalesieniem dokonuje oceny udatności upraw w czwartym i piątym roku od zalesienia gruntu rolnego oraz przekwalifikowuje z urzędu grunt rolny na leśny, jeżeli zalesienia gruntu dokonano na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (SGEFOiGR) lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na Rozwój Obszarów Wiejskich (EFR). Przepis ten określa organ właściwy do przeprowadzenia postępowania oraz określa zasady prowadzenia postępowania, a mianowicie:
- 1) gdy postępowanie jest prowadzone z urzędu;
- 2) wyznacza termin, w jakim ma być przeprowadzone badanie udatności upraw leśnych;
- 3) badanie udatności dotyczy gruntu rolnego objętego zalesieniem dokonanym na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków SGEFOiGR lub z udziałem EFR.
Sąd zatem nie podzielił poglądu organu, że postępowanie prowadzone w tej części wniosku jest – na tym etapie i przy tak nieskonkretyzowanych ustaleniach – bezprzedmiotowe, albowiem ocena ta bez właściwego określenia żądania strony jest zdecydowanie przedwczesna. Prawidłowo ukształtowane postępowanie i jego zakończenie wymaga uzyskania stanowiska strony czy jej wolą jest w rzeczywistości uzyskanie zgody na zalesienie tej części działki, która stała jest przedmiotem rozstrzygnięcia w pkt 2 decyzji pierwszoinstancyjnej, czyli umorzenia postępowania, czy wyłączenie "zmiana jej przeznaczenia".
Tym samym organ, w ponownie prowadzonym postępowaniu, ustali rzeczywisty zamiar strony, a następnie określi obszar gruntu objętego postępowaniem w sprawie oceny udatności upraw leśnych, o których mowa w art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, posiłkując się w tym zakresie między innymi planem zalesienia, uproszczonym planem urządzenia lasu lub innymi dowodami które zostały sporządzone dla określenia powierzchni gruntu wyłączonego z produkcji rolnej, a przeznaczonego do zalesienia; następnie wyda w tym zakresie decyzję. W sytuacji zaś uzyskania od strony stanowiska, iż jej wolą jest wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie zamiany gruntów – jak zostało to szczegółowo opisane powyżej, wówczas uznając bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia w tym zakresie, odmówi wszczęcia postępowania bądź je umorzy, w zależności od fazy dokonanych ustaleń. Po uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej sprawa wraca bowiem do etapu rozpoznania wniosku strony z 20 sierpnia 2019 r.
Podkreślenia wymaga także, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 6 k.p.a., tj. zasadą praworządności (stanowiącą również zasadę konstytucyjną wyrażoną w art. 7 Konstytucji) w ramach procedury administracyjnej, działać mogą tylko na podstawie i w granicach określonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wszelka władcza aktywność organów władzy publicznej mieścić musi się zatem ścisle w granicach ich kompetencji, której źródło stanowią normy powszechnie obowiązującego prawa. Jak podkreśla E. Łętowska w glosie do wyroku NSA z 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/00, OSP 2002, z. 4, poz. 53, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną prawną podstawą i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Pogląd ten odnieść można również do innych niż decyzja władczych form działania administracji, w tym postanowień.
Z powyższego wynika, że organ może podejmować działania władcze jedynie, gdy istnieje wyraźna wynikająca z przepisów powszechnie obowiązującego prawa norma uprawniająca go do tego. W odmiennej sytuacji aktywność taka nie jest możliwa ani uprawniona.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11). Nie ulega wątpliwości, że wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas gdy:
po pierwsze – zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, po drugie – wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., po trzecie – wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym, organ do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie.
Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. To strona we wniosku określa zakres swojego żądania. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 k.p.a.).
Przy czym, co ważne, wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej lub postanowienia ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny. Stanowisko takie, które w pełni uznaje skład orzekający, wyraził NSA w wyroku z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1812/11. Obowiązkiem organu administracji jest natomiast dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, któremu nie sprostały organy w niniejszym postępowaniu. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14).
Wskazania nadto wymaga, że w razie gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1004/05). Należy zwrócić uwagę, że organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. W przypadku, jeżeli organ działa na wniosek strony jest związany tym wnioskiem, w szczególności co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona. Z drugiej zaś strony - wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie wobec braku uzupełnienia wniosku może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Przy precyzowaniu żądania organ jest jednak zobowiązany udzielić wnioskodawcy wyczerpującej informacji odnośnie do istniejących procedur (art. 9 k.p.a.).
Powyższy pogląd Sądu ma swoje odbicie także w doktrynie. W szczególności należy wskazać na pogląd B. Adamiak wyrażony w "Systemie prawa administracyjnego" pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla (tom 9 "Prawo procesowe administracyjne" Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, str. 136), że "organ administracji publicznej nie może zmienić przedmiotu żądania, a jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie do treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania".
Jednocześnie tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. Wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a. Na gruncie przepisów k.p.a. usuwanie braków formalnych podania następuje w trybie art. 64 k.p.a., który statuuje, że w przypadku nieuzupełnienia na wezwanie organu tych braków przez wnoszącego, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Wskazać przy tym należy, że istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie zostało skonkretyzowane w przepisach k.p.a., dlatego przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się następujące okoliczności stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania: sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, złożony wniosek jest bezprzedmiotowy, toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, strona żąda wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję mającą stanowić przedmiot postępowania nadzwyczajnego, strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11, z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14).
Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13).
Ponadto podkreślenia wymaga, czego nie dostrzegł, albowiem w ogóle nie wyjaśnił tego organ odwoławczy, pismem z 14 października 2019 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawców (wskazanych imiennie) do stawienia się w dniu 22 października 2019 r. o godzinie 10.00 na działce nr a a.m. [...] obrębu [...], celem wskazania fragmentów działki (k. 2 akt administracyjnych). Przy czym brak jest w aktach informacji o jakiejkolwiek czynności z tego dnia, bądź zmianie terminu dokonania czynności opisanej w wezwaniu z 14 października 2019 r. Znajduje się natomiast protokół z 31 października 2019 r. z przeprowadzonych "oględzin drzew/a i krzewów", w którym nie odnotowano obecności jednej ze stron (E. W.) czy przyczyn jej nieobecności (k. 5 akt administracyjnych). Nie wiadomo także czy o tej czynności strony były prawidłowo zawiadomione, albowiem brak jest także zawiadomienia o niej. W protokole tym odnotowano natomiast udział osoby trzeciej (A. W.), bez określenia charakteru jego udziału.
Z kolei zawiadomieniem z 18 czerwca 2020 r. skierowanym do stron: E. i E. W. poinformowano ich o ponownych oględzinach terenu w dniu 29 czerwca 2020 r., godz. 10 (k. 38 akt administracyjnych). Przy czym w protokole z tego dnia, czyli 29 czerwca 2020 r. (k. 32 akt administracyjnych) brak jest jakiejkolwiek wzmianki o nieobecności jednej ze stron (E. W.). Tym razem również odnotowano udział osoby trzeciej (A. W.) z określeniem "spadkobierca". Tym samym wymyka się kontroli sądowej ocena czy udział jednej ze stron w czynnościach został prawidłowo zapewniony. Analiza akt sprawy uzasadnia zatem twierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia istotnych przepisów proceduralnych regulujących zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz zasady prowadzenia postępowania dowodowego.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczony wyżej przepis ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą, organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną.
W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. Pominięcie zatem, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, czy jego oceny skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji.
Pominięcie w toku postępowania istotnego dla sprawy dowodu, czy brak zapewnienia stronie udziału w nim, brak prawidłowego pouczenia o przysługujących jej prawach i obowiązkach skutkuje uchybieniem wyżej wymienionym przepisom i stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania sprowadzają się do konieczności rozpoznania wniosku skarżącego z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa dokonanej przez Sąd w powyższym uzasadnieniu.