Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. Z. C. i S. C. wystąpili do Burmistrza Otmuchowa o podjęcie "interwencji w zakresie informowania stron o czynnościach administracyjnych podejmowanych w sprawach bezpośrednio ich dotyczących", a które związane są ze zmianą przeznaczenia budynku posadowionego na sąsiedniej działce.
W odpowiedzi z dnia 7 marca 2013 r. Burmistrz Otmuchowa poinformował, że Z. C. i S. C. nie uczestniczyli w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku należącego do E. i J. S., ponieważ ich działka nie przylega bezpośrednio do działki inwestorów, zatem nie zostali uznani za stronę postępowania.
W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa pełnomocnik Z. C. i S. C. nie zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza i domagał się przyznania państwu C. statusu strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku państwa S. Odpowiadając na to wezwanie, Burmistrz Otmuchowa w piśmie z dnia 17 maja 2013 r., nr [...], podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Z. C. i S. C., działając nadal przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na pismo Burmistrza Otmuchowa z dnia 17 maja 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania im statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Burmistrza Otmuchowa z dnia 12 września 2012 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego na cele mieszkalno-usługowe z częścią gospodarczą, przewidzianej do realizacji w [...] na działce nr [...]. Skarżący wskazali na naruszenie art. 8-11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., i wnieśli o stwierdzenie, że "postanowienie" organu administracji zostało wydane z naruszeniem prawa oraz domagali się zasądzenia od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że są właścicielami działki nr [...], położonej w [...], przy ul. [...], przylegającej bezpośrednio do działki nr [...], stanowiącej własność E. i J. S. Do działki nr [...] przylega działka nr [...], która także stanowi własność państwa S. Na tej ostatnio wskazanej działce posadowiony jest budynek mieszkalno-użytkowy, co do którego właściciele wszczęli postępowanie administracyjne zmierzające do uzyskania zgody na zmianę sposobu jego użytkowania.
Skarżący nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu, mimo że dokonywana rozbudowa dotyczy bezpośrednio ich interesów. Dlatego zwracali się ustnie oraz pisemnie do Urzędu Miejskiego w Otmuchowie o wyjaśnienie tej kwestii, ale otrzymywali odpowiedzi, że nie mają interesu prawnego w wyżej opisanym postępowaniu. Organ zajął stanowisko w formie zwykłego pisma, zatem skarżący nie mogli wszcząć postępowania w trybie odwoławczym.
Burmistrz Otmuchowa wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Wskazał jednocześnie, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli strona uważa, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, mogła zwrócić się z wnioskiem o wznowienie postępowania i ewentualnie - po odmownej decyzji organu - skorzystać z możliwości odwołania się do organu drugiej instancji, czyli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pismo organu z dnia 17 maja 2013 r. odmawiające uznania skarżących za stronę w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi, Sąd ma obowiązek zbadać dopuszczalność skargi, w tym m.in. powinien ocenić, czy sprawa należy do jego właściwości. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej w zakresie określonym w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 P.p.s.a.
Według treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W myśl art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W oparciu o art. 4 P.p.s.a sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Zaskarżone pismo organu z dnia 17 maja 2013 r. nie stanowi żadnego z wymienionych aktów lub czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, zawartym w art. 3 P.p.s.a., ani nie dotyczy sporu określonego w art. 4 P.p.s.a. Nie jest ono postanowieniem, ani decyzją administracyjną, nie jest również czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W tym miejscu przyjdzie wyjaśnić, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, a mianowicie: 1) nie mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) powinny być skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) mieć charakter publicznoprawny, 4) muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa.
Mając na uwadze powyższe wymogi uznać należy, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Pogląd ten jest zbieżny z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, podobnie bowiem wypowiedział się w rozważanej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1990/13, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 887/13 (oba dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w sytuacji gdy przepisy K.p.a. nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną, to skarga wniesiona na pisemną informację w tym przedmiocie podlega odrzuceniu. Podkreślenia wymaga, że ustalenia w tej kwestii mogą mieć miejsce dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę. Ponieważ status strony wynika z przepisów prawa materialnego, to w wydanej na podstawie art. 104 K.p.a. decyzji organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym.
Natomiast inny podmiot, który domaga się uznania go za stronę może wnieść odwołanie od decyzji i wówczas organ odwoławczy bada jego legitymację w sprawie, a w przypadku odmowy uznania za stronę postępowania wydaje postanowienie w trybie art. 134 K.p.a. lub decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Z kolei, jeżeli w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną strona nie brała udziału bez własnej winy, to służy jej prawo żądania wznowienia postępowania, na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę.
W niniejszej sprawie nie powstał zatem obowiązek wydania przez Burmistrza Otmuchowa rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania skarżących za stronę postępowania, a więc pismo z dnia 17 maja 2013 r. informujące o stanowisku Burmistrza w tej kwestii, nie mieszcząc się w katalogu aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie może stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego.
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Wobec stwierdzonej niedopuszczalności drogi sądowej bez znaczenia prawnego pozostaje podnoszona przez organ kwestia niewyczerpania przez skarżących środków zaskarżenia.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.