Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga wniesiona przez E. S. (dalej: "skarżąca"), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Wojewody Opolskiego (dalej również: "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji") z dnia 9 sierpnia 2019 r., nr [...], uchylającą w całości decyzję Starosty Oleskiego (dalej również: "organ pierwszej instancji") z dnia 14 lutego 2018 r., nr [...], o odmowie zobowiązania skarżącej, jako właścicielki działki nr a, obręb [...], gmina [...], do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania przez A S.A. (dalej: "Spółka" lub "inwestor") czynności remontowych linii elektroenergetycznej 15 kV, i orzekającą o zobowiązaniu skarżącej do udostępnienia wyżej wymienionej nieruchomości, w celu wykonania przez Spółkę czynności remontowych linii elektroenergetycznej 15 kV, polegających na wymianie słupów oraz elektroenergetycznej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV, przebiegającej przez nieruchomość, na okres 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia prac, potwierdzonego protokołem przekazania terenu dla potrzeb ich przeprowadzenia (pkt 1 decyzji), oraz zobowiązującą inwestora do pisemnego poinformowania właściciela nieruchomości o terminie rozpoczęcia prac, z co najmniej 7-dniowym wyprzedzeniem (pkt 2 decyzji).
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia 19 września 2016 r. inwestor wstąpił do Starosty Oleskiego o wydanie decyzji zobowiązującej E. S. do udostępnienia stanowiącej jej własność działki nr a, położonej w [...], Gmina [...], w celu wykonania czynności remontowych na linii elektroenergetycznej 15 kV, przebiegającej m.in. przez nieruchomość strony, polegających na wymianie słupów oraz elektroenergetycznej linii napowietrznej średniego napięcia, w ramach realizacji zadania pn. "Remont części napowietrznej linii LPN 15 kV na odcinku od podstacji trakcyjnej [...] do podstacji trakcyjnej [...] wraz z wymianą izolacji i słupów".
Jednocześnie Spółka podała, że przedmiotowa linia została wybudowana w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku i jej stan techniczny jest niezadawalający, co stwarza ryzyko awarii oraz niezachowania ciągłości zasilania odbiorników służących do sterowania siecią trakcyjną i utrudnień w obsłudze podróżnych. Wyjaśniła, że podjęte próby negocjacji z właścicielką nieruchomości nie przyniosły efektu, czego dowodem jest dołączona do wniosku korespondencja prowadzona w tej sprawie.
Po wszczęciu postępowania i po rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r. odmówił zobowiązania E. S. do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania przez Spółkę planowanych robót budowlanych. Uznał bowiem, że roboty te wykraczają poza pojęcie remontu istniejącej linii elektroenergetycznej.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 9 czerwca 2017 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Kolejną decyzją - z dnia 14 lutego 2018 r. - Starosta Oleski po raz drugi odmówił zobowiązania E. S. do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania przez Spółkę czynności remontowych linii elektroenergetycznej 15 kV. Podobnie jak w decyzji z dnia 2 grudnia 2016 r. stwierdził, że zakres prac objętych wnioskiem nie stanowi remontu istniejącej linii elektroenergetycznej, w związku z czym nie jest spełniona przesłanka konieczna do wydania decyzji na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.; na dzień wydania obecnie zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Przypomniał, że już poprzednio uznał, iż remont może dotyczyć wyłącznie istniejących obiektów budowlanych i polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów oraz zastąpieniu ich nowymi. Tymczasem planowane do wykonania roboty obejmują "wymianę wszystkich obecnych stanowisk słupowych linii zlokalizowanej na działce nr a, izolacji linii (izolatorów) zabudowanych na tych słupach oraz przewodów linii na nowe", różniące się wszystkimi parametrami charakteryzującymi urządzenie.
Nadto podczas wizji terenowej ustalono, że stan techniczny znajdującej się na przedmiotowej działce linii elektroenergetycznej nie wymaga podjęcia natychmiastowych działań. W konsekwencji organ przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową sieci, a nie z jej remontem, co dodatkowo potwierdza przedstawiona przez Spółkę kopia zgłoszenia, obejmującego nie remont, tylko przebudowę przedmiotowej linii napowietrznej 15 kV wraz ze stosownym projektem budowlanym. Argumentował dalej Starosta, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu. Remont polega jedynie na wymianie poszczególnych elementów obiektu budowlanego i zastąpieniu ich nowymi w istniejącym obiekcie budowlanym, nie zaś na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającemu gabarytami pierwotnemu.
Takie działanie stanowi natomiast odbudowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na dzień wydania obecnie zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), zwanej dalej P.b.
W odwołaniu od decyzji z dnia 14 lutego 2018 r. Spółka domagała się uchylenia tej decyzji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Spółka dowodziła, że planowane do wykonania prace nie stanowią odbudowy, jak błędnie przyjął organ, lecz stanowią remont linii elektroenergetycznej, w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b. Nie dochodzi bowiem do rozbiórki obiektu budowlanego, jakim jest cała linia. Ponadto zawarta w Prawie budowlanym definicja remontu dopuszcza stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, tzn. o innych cechach i parametrach, o ile nie są to parametry istotne. Spółka nadmieniła, że terminologia, jaką posłużył się projektant robót, nazywając inwestycję przebudową, nie zawsze jest właściwa i zgodna z rzeczywiście wykonywanym zakresem robót.
Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Opolski uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zaś rozpatrując sprzeciw od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 288/18, uchylił tę decyzję, nie dopatrując się przesłanek do wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, Starosta przeprowadził dostateczne postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy w wyniku przeprowadzonych prac nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości, czy tylko poszczególnych jego elementów. Na podstawie tych ustaleń Starosta Oleski wyraził jednoznaczne stanowisko, że zakres zamierzonego i realizowanego przez wnioskodawcę zadania stanowi przebudowę, a nie remont istniejącej linii elektroenergetycznej. Sąd przyjął, że prawidłowość przyjętej przez Starostę kwalifikacji prawnej planowanych przez inwestora prac powinna stać się przedmiotem samodzielnej weryfikacji ze strony organu odwoławczego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i podzielił - co do zasady - zajęte w tej decyzji stanowisko prawne. Zdaniem organu odwoławczego, wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długość linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej odnoszącej się do przewidzianych w ramach remontu elementów linii podlegających wymianie. Przy linii energetycznej zmiana parametrów musi polegać chociażby na zwiększeniu mocy, czy też zwiększeniu wytwarzania pola elektromagnetycznego.
Dalej organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że Spółka przedłożyła do akt zgłoszenie robót, uwzględniające zamiar wykonania "przebudowy", a załączony projekt budowlany opracowany dla tej inwestycji w pkt 1.3 mówi o tym, że "projektuje się przebudowę istniejącej linii napowietrznej", co oznacza, że intencją inwestora jest przebudowa sieci, a nie jej remont. Nie została wobec tego spełniona ustawowa przesłanka celu, na który ma być udostępniona nieruchomość, wynikająca z art. 124b u.g.n. Zebrany materiał dowodowy wskazuje na taki zakres zaplanowanych przez inwestora prac, który przekracza czynności związane z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii i pozwala zakwalifikować inwestycję jako przebudowę linii napowietrznej.
W wyniku wniesionej przez Spółkę skargi, WSA w Opolu - wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 41/19 - uchylił rozstrzygnięcie drugoinstancyjne. W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się do kwestii spornej dotyczącej sposobu kwalifikacji robót, które mają mieć miejsce na udostępnionym gruncie E. S., a w szczególności, czy są to roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącej linii, tak jak przyjmuje to organ, czy są to roboty remontowe, jak twierdzi pełnomocnik skarżącej Spółki. Wedle Sądu, od rozstrzygnięcia tej kwestii zależeć będzie możliwość pozytywnego lub negatywnego rozpoznania wniosku inwestora.
Sąd za przedwczesne i oparte na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego uznał przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie ze względu na zakres planowanych prac należy zakwalifikować jako rozbiórkę istniejącej sieci i budowę całkowicie nowego obiektu, czyli przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Zaznaczył przy tym, że Spółka planuje na części istniejącej napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej demontaż stanowisk słupowych i posadowienie nowych słupów, na których zostaną podwieszone nowe przewody. Z dokumentacji technicznej wynika również, że trasa i długość linii elektroenergetycznej nie ulegnie zmianie, a inwestycja dotyczy tylko fragmentu istniejącej linii energetycznej i w wyniku zamierzonych prac nie nastąpi, zdaniem Spółki, jakakolwiek zmiana jej parametrów. Inwestor już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji twierdził, że nie zostanie zmieniony przebieg trakcji elektrycznej, wymienione zostaną jedynie istniejące wsporniki (słupy trakcyjne) na żerdzie wirowane oraz zmieni się rodzaj przewodów (z 50 mm² na 70 mm²).
Sąd wywodził, że zastąpienie słupów czy przewodów nowymi, cechującymi się lepszymi parametrami technicznymi, nie oznacza, że tego rodzaju roboty budowlane nie są remontem, a zasadniczą kwestią, na którą należało zwrócić uwagę w procesie wykładni pojęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii", użytego w art. 124b ust. 1 u.g.n., jest to, że przepisy u.g.n. nie zawierają w art. 4 własnej definicji legalnej użytych w tym przepisie pojęć, ani jakiegokolwiek bezpośredniego lub nawet pośredniego odesłania do przepisów Prawa budowlanego.
Dalej Sąd wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjęto, że zakres obowiązywania definicji legalnej wyznacza przedmiot unormowania ustawy, w której została zawarta. Stąd, o ile przepisy u.g.n. nie zawierają stosownego odesłania do Prawa budowlanego, odwoływanie się do tej ustawy jest niezasadne. Wolno stosować definicje z innych ustaw lub gałęzi prawa, jeśli ustawy te dotyczą tej samej dziedziny. Przepisy Prawa budowlanego oraz definicje wynikające z tych przepisów służą wyłącznie regulacji zachowań uczestników procesu budowlanego, natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ma bezpośredniego funkcjonalnego czy celowościowego powiązania nawet z szeroko rozumianym Prawem budowlanym. Można tu mówić jedynie o powiązaniu tych regulacji ze względu na to, że zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w Prawie budowlanym chodzi o wykonywanie robot budowlanych.
Sąd podkreślił, że przy wykładni znaczenia sformułowania "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii", użytego w przepisach u.g.n., w pierwszej kolejności należy odwoływać się do reguł znaczeniowych języka polskiego, gdyż interpretowanym zwrotom nie należy nadawać znaczenia odmiennego od przyjętego w języku potocznym, chyba że istnieją racje przemawiające za przypisaniem im znaczenia innego od literalnego, jeśli znaczenie to miałoby prowadzić do niepożądanych ze względu na cel regulacji rezultatów wykładni prawa. Podniósł też, że uwzględniając systematykę przepisu art. 124 u.g.n., zwrócić trzeba uwagę na to, iż ust. 1 reguluje zagadnienie zajęcia nieruchomości na cel wskazany w tym przepisie (w sposób trwały lub czasowy), ust. 4 reguluje obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, ust. 6 reguluje obowiązek udostępnienia nieruchomości przez jej właściciela do celów wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust.
1. Z kolei art. 124b u.g.n. konkretyzuje obowiązek wynikający z art. 124 ust. 6 u.g.n. przez wskazanie właściwego w tych sprawach organu oraz zakresu, w jakim organ może wydać decyzję nakazową. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. dotyczy wyłącznie zakładania i przeprowadzania przez teren nieruchomości wymienionych w nim ciągów, przewodów i urządzeń, a nie odnosi się do ich konserwacji czy usuwania awarii, czego dotyczy art. 124b u.g.n. Co do zasady, celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo którędy konkretnie będzie przebiegać. Zagadnienia te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości oraz daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, w sytuacji gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód. W ocenie Sądu, regulacje art. 124 ust. 6 i art. 124b ust. 1 u.g.n. nie mogą być odczytywane wąsko, jako dopuszczające konserwację, remont tylko w znaczeniu Prawa budowlanego i usuwanie awarii w stosunku do urządzeń wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż poza zakresem regulacji znalazłyby się różnego rodzaju prace modernizacyjne odnoszące się do legalnie działającej sieci (inwestycji liniowej), niezbędne w związku z rozwojem techniki i stosowanych technologii, które nie wymagają zajęcia na nowo danej nieruchomości do takiego celu (nieruchomość jest już zajęta zgodnie z prawem) ani nie zmieniają zasadniczego parametru inwestycji liniowej, jakim jest jej długość i linia przebiegu. W przekonaniu Sądu, przepisu art. 124b u.g.n. i użytych w nim określeń "konserwacja" oraz "remont" nie można odczytywać wąsko (słownikowo), jako zezwolenia na prace dotyczące utrzymywania inwestycji w dobrym stanie, zabezpieczania jej przed szybkim zużyciem i zniszczeniem, czy też jako przywrócenia wartości użytkowej danej inwestycji. Z uwagi na konieczność posłużenia się głównie wykładnią funkcjonalną i przede wszystkim systemową, należało uznać, że prace polegające na wymianie wymagających modernizacji elementów sieci (słupów, przewodów, izolatorów itp.), nawet gdyby obejmowały cały odcinek znajdujący się na nieruchomości osoby trzeciej, mogą wchodzić w zakres decyzji wydawanej na podstawie art. 124b u.g.n. O ile dochodzi do zmiany parametrów sieci, zmiana ta, aby mogła być uznana za istotną z punktu widzenia możliwości kwalifikacji zamierzonych robót do hipotezy przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., zamiast do hipotezy art. 124b ust. 1 u.g.n., musi prowadzić do zmiany możliwości dotychczasowego zagospodarowania działki obciążonej, czyli powodować nowe, nieistniejące przed wykonaniem tych robót uciążliwości dla jej właściciela lub użytkownika. W tym kontekście Sąd przykładowo wskazał na zmianę trasy przebiegu linii, zmianę miejsc posadowienia słupów energetycznych, obniżenie wysokości, na której przebiega linia, zmianę obszaru oddziaływania pola elektromagnetycznego itp. W świetle tych wywodów Sąd akcentował, że wykładnia przepisu art. 124b u.g.n. dokonana przez organ odwoławczy, opierająca się wyłącznie na nazewnictwie użytym w dokumentacji załączonej do wniosku przez Spółkę, nie może być uznana za prawidłową, uwzględniającą wszystkie aspekty sprawy. Przede wszystkim nie uwzględniono wskazanych wyżej cech i parametrów inwestycji liniowych, które wyróżniają je od innych typowych inwestycji budowlanych oraz nie wzięto pod uwagę celu przepisu art. 124b u.g.n. Sąd uznał, że Wojewoda Opolski nie zbadał samodzielnie, czy planowane prace spełniają definicję remontu bądź konserwacji w wyżej wskazanym rozumieniu oraz czy chodzi o podjęcie czynności zmierzających do przywrócenia lub utrzymania wartości użytkowej i funkcjonalnej spornej części sieci energetycznej. Końcowo Sąd zauważył, że w zakwestionowanej decyzji powielono wyłącznie argumentację wskazaną przez Starostę Oleskiego.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy zwrócił się do inwestora o udzielenie informacji na temat powierzchni gruntu, który jest obecnie zajęty pod stanowiska słupowe przedmiotowej linii, jak i o określenie czasu, na jaki miałby zostać ustanowiony obowiązek udostępnienia przez E. S. nieruchomości stanowiącej działkę nr a, w celu wykonania planowanych robót (niezbędny termin na wykonanie czynności).
Następnie, decyzją z dnia 9 sierpnia 2019 r. Wojewoda Opolski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Oleskiego i orzekł o udostępnieniu nieruchomości E. S. na rzecz A S.A. oraz o zobowiązaniu inwestora do pisemnego poinformowania właściciela nieruchomości o terminie rozpoczęcia prac. W uzasadnieniu decyzji odnotował, że zakres inwestycji opisany został w dokumencie zatytułowanym "Projekt budowlany przebudowy po istniejącej trasie części napowietrznej LPN 15kV na odcinku od [...] – [...], linia kolejowa [...], część [...] - pow. [...], woj. [...]", gdzie w pkt 1.3 wskazano: "Projektuje się przebudowę istniejącej linii napowietrznej polegającej na wymianie istniejących słupów na słupy żelbetowe wirowane oraz montaż nowej linii napowietrznej. Przebudowa odbywać się będzie po istniejącej trasie linii to znaczy w miejscu istniejących słupów które zostaną zdemontowane zostaną posadowione nowe żerdzie strunobetonowe typu E o wysokości 13,5 i 15 m o wytrzymałości dostosowanej do zastosowanego przekroju linii, długości przęseł i ukształtowaniu terenu.
Projektuje się linie typu 3xAFL 70 mm2". Organ odwoławczy przytoczył też treść pisma z dnia 4 listopada 2016 r. (data wpływu), w którym inwestor doprecyzował zakres inwestycji przez wskazanie parametrów linii, które ulegną zmianie. Z dokumentu tego wynika, że wymienione zostaną istniejące wsporniki (słupy trakcyjne) na żerdzie wirowane oraz zmieni się rodzaj przewodów (z 50 mm2 na 70 mm2). Dalej, po przytoczeniu zawartych w Prawie budowlanym definicji remontu, robót budowlanych i przebudowy obiektu budowlanego, Wojewoda Opolski przypomniał, że przedmiotem inwestycji jest obiekt liniowy - napowietrzna linia elektroenergetyczna oraz wskazał, że dla ustalenia, czy dane prace mieszczą się w pojęciu remontu, wymagana jest ocena, czy nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości, nie tylko poszczególnych jego elementów. Organ odwoławczy przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie kwalifikowania robót budowlanych dotyczących wymiany słupów linii elektroenergetycznych, a następnie odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, że inwestor zamierza na części istniejącej napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej wykonać demontaż stanowisk słupowych i posadowić w ich miejsce słupy nowe - żelbetowe wirowane oraz powiesić na nich nowe przewody.
Z dokumentacji technicznej wynika ponadto, że trasa i długość linii nie zmienią się. Jednocześnie zauważył, że w trakcie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania Spółka wykazała, że przedmiotowa linia, po zakończeniu inwestycji, nadal będzie stanowiła linię napowietrzną średniego napięcia. Wprawdzie zastosowane zostaną przewody o innej, większej niż dotychczas średnicy, jednak nie zmieni się wartość napięcia znamionowego (15 kV). Nie spowoduje to zatem zmiany parametrów technicznych linii, lecz da wyłącznie potencjalną możliwość przesyłu energii o większej mocy. Poza tym, po przeprowadzeniu prac, nowe konstrukcje wsporcze będą zajmować mniejszą powierzchnię.
Następnie, odnosząc się do stanowiska WSA w Opolu wyrażonego w wyroku z dnia 5 marca 2019 r. oraz poglądów prezentowanych w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, Wojewoda Opolski uznał, że przedmiotowa inwestycja będzie stanowić odtworzenie stanu pierwotnego przy użyciu wyrobów innych (nowocześniejszych) niż zastępowane i czynności te nie spowodują zmiany parametrów technicznych linii, a planowany zakres prac - co do zasady - spełnia definicję remontu. Celem omawianych czynności jest natomiast zapewnienie niezawodności systemu elektroenergetycznego. Z tych przyczyn, w ocenie organu odwoławczego, należało uchylić zaskarżoną decyzję Starosty Oleskiego i orzec o wnioskowanym zobowiązaniu E. S. do udostępnienia nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję wniosła E. S., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając tej decyzji naruszenie:
- 1) art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności, na które powołuje się Wojewoda Opolski w swojej decyzji, wskazując, iż A S.A. Oddział w [...] – [...] w [...] będzie wykonywała remont linii, co pozostaje w oczywistej sprzeczności ze złożonym przez Spółkę wnioskiem o wyrażenie zgody na przeprowadzenie przebudowy linii,
- 2) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez wydanie w oparciu o identyczny stan faktyczny sprawy dwóch różnych rozstrzygnięć,
- 3) naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego i kompletnego dowodu (a w zasadzie nieprzeprowadzenie żadnego dowodu) na okoliczność zamierzonych przez wnioskodawcę prac związanych z przebudową linii napowietrznej na całym jej przebiegu, podczas gdy z uwagi na wskazanie WSA organ miał zbadać samodzielnie, czy planowane prace spełniają definicję remontu bądź konserwacji, w związku z tym, iż mamy do czynienia z inwestycją liniową, którą należy oceniać odnośnie do całości zamierzonej inwestycji, poczynić i odnieść ustalenia w kontekście charakteru zamierzonych prac do całej linii napowietrznej,
- 4) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia, czy planowane przez wnioskodawcę prace stanowią przebudowę linii napowietrznej oraz czy w związku z przebudową linii napowietrznej dochodzi do zmiany parametrów technicznych przebudowywanej linii napowietrznej,
- 5) art. 124b u.g.n. polegające na przyjęciu, że prace zaplanowane przez wnioskodawcę mieszczą się w pojęciu konserwacji, remontu lub usuwania awarii, podczas gdy wnioskodawca nie planuje przeprowadzenia żadnych z tych prac, usiłując dokonać przebudowy linii przesyłowej,
- 6) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wnioskodawca zamierza przeprowadzić remont linii elektroenergetycznej, podczas gdy z dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika - w sposób oczywisty - wola przebudowy linii przez wnioskodawcę.
W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego i utrzymanie w mocy decyzji Starosty Oleskiego z dnia 14 lutego 2018 r., względnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Domagała się również wstrzymania wykonania decyzji organu odwoławczego oraz wniosła o zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi E. S. zarzuciła, że argumentacja organu odwoławczego dotycząca kwalifikacji robót budowlanych jest nielogiczna, ponieważ sam inwestor swoje działania zdefiniował i nazwał przebudową, a nie remontem. Natomiast Wojewoda na potrzeby sprawy rozróżnia różne postacie zmian parametrów sieci, tj. takie, które są przebudową oraz takie, które są remontem. Tymczasem, rozróżnienia takiego nie ma w przepisach prawa, a zastosowanie nowych, lepszych materiałów i technologii przy okazji remontu nie zawsze mieści się w definicji tego typu robót. Podkreśliła skarżąca, że wszystkie parametry inwestycji znajdującej się na jej nieruchomości ulegają zmianie, poza samym przebiegiem, zatem nie może być mowy o remoncie.
Dalej w skardze zarzucono, że Wojewoda - wbrew zaleceniom Sądu - nie zweryfikował opisanych w wyroku cech i parametrów inwestycji liniowych, które wyróżniają je od typowych inwestycji budowlanych, a także nie wziął pod uwagę celu przepisu art. 124b u.g.n. W tym zakresie nie przeprowadził żadnych dowodów, lecz zdecydował się orzec na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego, przyjmując za dowód rozważania Sądu, a w uzasadnieniu decyzji wprost powtórzył część argumentacji zawartej w wyroku, co w założeniu organu odwoławczego ma zastąpić własne ustalenia i przeprowadzenie koniecznych dowodów. Nie wyjaśnił również, jakie parametry spowodują nowe, nieistniejące dotychczas uciążliwości. W przekonaniu skarżącej, nie może budzić zaufania uczestników postępowania sytuacja, w której Wojewoda wydaje diametralnie odmienną decyzję od decyzji organu pierwszej instancji na podstawie identycznego stanu faktycznego i takich samych dowodów zgromadzonych w sprawie.
Wojewodzie można zarzucić także brak bezstronności i faworyzowanie inwestora. Jeżeli inwestor w dokumentacji potrzebnej do wydania pozwolenia na przeprowadzenie prac potwierdza chęć dokonania przebudowy linii elektroenergetycznej i nie wyjaśnia rozbieżności z tym co deklaruje obecnie, to "wyjaśnianie" niejako za inwestora charakteru robót świadczy o nierównym traktowaniu stron postępowania. Zauważyła skarżąca, że przedmiotem postępowania jest bardzo mały fragment linii, która na całej długości może zmieniać wielokrotnie swój przebieg. Nie sposób też przyjąć za dowód w sprawie oświadczenia inwestora, że nie będzie korzystał z możliwości zwiększonego przesyłu energii. W dalszej części uzasadnienia skargi E. S. zarzuciła niewykonanie przez organ zaleceń Sądu w zakresie ustalenia, czy na całej długości inwestycji niezmienny jest przebieg linii, jaka jest zmiana oddziaływania pola elektromagnetycznego na nieruchomość skarżącej w związku z nowym parametrem linii elektroenergetycznej, która ma zastąpić starą linię, oraz jaka jest zmiana oddziaływania pozostałych parametrów nowej linii elektroenergetycznej na przedmiotową nieruchomość w związku ze zmienionymi parametrami.
W ocenie skarżącej, te okoliczności wymagają wiadomości specjalnych, które powinny być przedmiotem opinii biegłego w sprawie, który jednak nie został powołany. Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 124b u.g.n., E. S. dowodziła, że Wojewoda nie wykazał wystąpienia przesłanki w postaci zamiaru wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii, zaś dowody zgromadzone w sprawie wskazują jednoznacznie, że inwestor zamierza przeprowadzić przebudowę linii elektroenergetycznej. Dlatego zasadny jest zarzut dotyczący błędu w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że wnioskodawca zamierza dokonać remontu linii.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 406/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a zażalenie na to postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OZ 125/20).
Na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i dodał, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczą się równolegle dwa postępowania cywilne w przedmiocie nabycia służebności przesyłu przez zasiedzenie. Na pytanie Sądu nie potrafił poprzeć żadnym dowodem twierdzenia o zmianie wysokości linii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, które określono w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a., stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części, pomimo braku w skardze wniosku w tym zakresie.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że w jej punkcie 1 nie narusza ona przepisów prawa w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia, wydana została jednak z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co powodowało konieczność stwierdzenia jego nieważności w tej części, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Przed przystąpieniem do rozważań, które doprowadziły Sąd do wniosku o konieczności częściowego uwzględnienia skargi, w pierwszej kolejności odnotować należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej zapadły dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Ostatnio tut. Sąd wypowiedział się w wyroku z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 41/19. Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne.
Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnienia też wymaga, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dostrzec również trzeba, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie.
Ponadto odstąpienie od wiążącej oceny będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej przede wszystkim w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Op 41/19.
W tym miejscu celowe jest przypomnienie, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nadal zwanej u.g.n. Stosownie do art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.
Przytoczony przepis umożliwia zobowiązanie m.in. właściciela nieruchomości, w drodze decyzji administracyjnej, do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania określonych w tym przepisie czynności, gdy ten nie wyraża na to zgody. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce w sytuacji, gdy wymienione w nim urządzenia infrastruktury technicznej nie stanowią części składowych nieruchomości oraz uzależnione jest od łącznego spełnienia obu wynikających z niego przesłanek - brak zgody i właściwy cel.
Badając wystąpienie tych przesłanek, organ - jak już wskazano wyżej - związany był zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w ww. wyrokach tut. Sądu, w których stwierdzono, że prawidłowość przyjętej przez organ pierwszej instancji kwalifikacji prawnej planowanych przez inwestora prac powinna stać się przedmiotem samodzielnej oceny organu odwoławczego. Ponadto w wyroku z dnia 5 marca 2019 r. Sąd wyraził pogląd, że skarżącej Spółce przysługuje prawo własności spornego odcinka trakcji elektroenergetycznej i spoczywa na niej obowiązek utrzymywania tej trakcji w należytym stanie technicznym, oraz że E. S. jest właścicielką działki nr a w [...] i nie wyraziła zgody na jej udostępnienie dla celów przeprowadzenia określonych robót budowlano-montażowych.
Dalej Sąd uznał, że z dokumentacji technicznej wynika, iż trasa i długość linii elektroenergetycznej nie ulegnie zmianie, a inwestycja dotyczy tylko fragmentu istniejącej linii energetycznej. Natomiast za kontrowersyjną oraz niewyjaśnioną uznał kwestię sposobu kwalifikacji planowanych do realizacji robót i podkreślił, że od tego, czy zaproponowane prace można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też prace te stanowią przebudowę, zależeć będzie możliwość pozytywnego lub negatywnego rozpoznania wniosku.
Odnosząc się do tej spornej kwestii, Sąd zaznaczył, że nazwanie zamierzonych robót budowlanych przez inwestora lub projektanta przebudową, a więc określeniem mającym znaczenie prawne na gruncie ustawy Prawo budowlane, nie może mieć decydującego znaczenia. Zwrócił także uwagę, że obiekt liniowy powinien być traktowany jako całość, a jego charakterystycznym parametrem jest długość. Dlatego w rozważanym przypadku zachodzi potrzeba uwzględnienia specyfiki remontu w stosunku do takich właśnie obiektów. Poza tym wskazał, że wprawdzie pojęcia: remont i przebudowa zostały zdefiniowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (nadal zwanej w skrócie: P.b.), jednak zasadą jest, że zakres obowiązywania definicji legalnej wyznacza przedmiot unormowania ustawy, w której została zawarta.
Zatem, przy wykładni pojęcia remontu, o jakim mowa w art. 124b u.g.n., nie jest wystarczające posłużenie się definicją z P.b., ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie odsyła wprost do ustawy Prawo budowlane, choć można mówić o pewnym powiązaniu tych ustaw z tej racji, że w obu ustawach chodzi o wykonywanie robót budowlanych. Jednocześnie Sąd wskazał na wyrażone w orzecznictwie poglądy w zakresie zaliczania danych robót do remontu czy przebudowy napowietrznej linii energetycznej. Sąd wywodził nadto, że przy wykładni sformułowania "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii", użytego w art. 124b u.g.n., nie można również poprzestać na zastosowaniu reguł znaczeniowych języka polskiego, ale przede wszystkim należy odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz wykładni funkcjonalnej. W przekonaniu Sądu, istotne było w okolicznościach sprawy uwzględnienie systematyki przepisu art. 124 u.g.n. w odniesieniu do art. 124b u.g.n., przy czym argumentował Sąd, że celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo którędy konkretnie będzie przebiegać.
Ma jedynie umożliwić jej realizację w przypadku braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Sąd akcentował także, że regulacje art. 124 ust. 6 i art. 124b ust. 1 u.g.n. nie mogą być odczytywane wąsko, jako dopuszczające konserwację, remont tylko w znaczeniu Prawa budowlanego, tak więc - mając na względzie wykładnię funkcjonalną i przede wszystkim systemową - uznać należy, że prace polegające na wymianie wymagających modernizacji elementów sieci (słupów, przewodów, izolatorów itp.), nawet gdyby obejmowały cały odcinek znajdujący się na nieruchomości osoby trzeciej na warunkach z art. 124 ust. 1 u.g.n., mogą wchodzić w zakres decyzji wydawanej na podstawie art. 124b u.g.n. O ile dochodzi do zmiany parametrów sieci, zmiana ta, aby mogła być uznana za istotną z punktu widzenia regulacji art. 124 ust. 1 lub art. 124b ust. 1 u.g.n., musi prowadzić do zmiany możliwości dotychczasowego zagospodarowania działki obciążonej, czyli powodować nowe ograniczenia (uciążliwości) w zagospodarowaniu nieruchomości, nieistniejące przed wykonaniem tych robót.
Sąd podsumował, że dokonana przez Wojewodę Opolskiego wykładnia art. 124b ust. 1 u.g.n. była niewystarczająca, ponieważ nie wzięto pod uwagę celu tego przepisu oraz cech i parametrów inwestycji liniowych.
Kontrolując obecnie zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy odpowiednio zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań wynikających z przywołanych wyżej wyroków, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Istotnie, tak jak twierdzi skarżąca, w uzasadnieniu Wojewoda przytoczył obszerne fragmenty wydanego w sprawie wyroku, lecz ten zabieg miał służyć pełnemu zobrazowaniu stanowiska i oceny prawnej Sądu, którymi organ był związany. Natomiast analiza uzasadnienia kontrolowanej decyzji jednoznacznie wskazuje, że Wojewoda przedstawił również własne ustalenia i odniósł się do wszystkich istotnych kwestii w sprawie.
Ponadto Wojewoda, wbrew zarzutom skargi, dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na zastosowanie art. 124b ust. 1 u.g.n. Odnotowania wymaga, że już w wyroku z dnia 3 sierpnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Op 288/18 Sąd uznał, iż Starosta Oleski przeprowadził dostateczne postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy w wyniku przeprowadzonych prac nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości, czy tylko poszczególnych jego elementów. Stanowisko to zostało potwierdzone w wyroku z dnia 5 marca 2019 r., przy czym Sąd wskazał na konieczność dodatkowego zbadania przy określaniu zakresu i charakteru planowanych przez inwestora robót, czy będą one prowadzić do zmiany możliwości dotychczasowego zagospodarowania działki obciążonej. Na tę właśnie okoliczność Wojewoda przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające i ustalił na podstawie posiadanych już dokumentów oraz na podstawie kolejnych wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 18 czerwca 2019 r., że po przeprowadzeniu planowanych prac, nowe konstrukcje wsporcze elektroenergetycznej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV będą zajmować mniejszą powierzchnię gruntu.
Z tych względów niezasadnie skarżąca kwestionowała kompletność zgromadzonych w sprawie dowodów, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Podobnie niezasadnie skarżąca twierdzi, że w sprawie naruszono art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia czy planowane przez wnioskodawcę prace stanowią przebudowę linii napowietrznej oraz czy w związku z tą przebudową doszło do zmiany parametrów technicznych przedmiotowej linii. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie ustaleń w powyższym zakresie nie wymagało wiadomości specjalnych. To rzeczą organów wydających decyzje jest dokonanie kwalifikacji planowanych robót, na podstawie zgromadzonych dokumentów. Na potrzebę powołania biegłego nie wskazał też Sąd w przywołanych wyrokach. Wręcz przeciwnie, to organ odwoławczy został wprost zobowiązany do samodzielnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozpoznania wniosku Spółki, a także do wyjaśnienia, czy zakres planowanych prac spełnia - tak jak twierdzi Spółka - definicję remontu bądź konserwacji w podanym przez Sąd rozumieniu tych określeń oraz czy chodzi o podjęcie czynności zmierzających do przywrócenia lub utrzymania wartości użytkowej i funkcjonalnej spornej części sieci energetycznej.
Dostrzec również należy, że stawiając dalsze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych, błędnie zrozumiała skarżąca wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 5 marca 2019 r., uznając, iż nakazano organowi zbadanie charakteru prac na całym przebiegu linii napowietrznej. W wyroku tym Sąd wyraził trafny pogląd, że linia elektroenergetyczna jako całość stanowi obiekt budowlany, ale też wyraźnie zaznaczył, że przedmiot sprawy - zgodnie z wnioskiem inwestora - dotyczy tylko fragmentu (części) tej linii, zatem nie może być wątpliwości, że tylko w tym zakresie organ powinien się wypowiadać.
Badając dalej zaskarżoną decyzję, zauważenia wymaga, że organ odwoławczy przeprowadził szczegółową analizę zgromadzonego materiału dowodowego, jak również uzyskał od Spółki dodatkowe informacje nie tylko co do posadowienia na gruncie stanowisk słupowych (o czym była mowa już wcześniej), ale również co do określenia czasu, na jaki miałby zostać ustanowiony obowiązek udostępnienia nieruchomości przez E. S. Zgodzić należy się z Wojewodą Opolskim, że z uwagi na opisany w projekcie budowlanym i sprecyzowany w piśmie inwestora z dnia 4 listopada 2016 r. (data wpływu) zakres inwestycji, obejmujący wymianę istniejących słupów na słupy żelbetowe wirowane oraz montaż nowej linii napowietrznej o zwiększonej średnicy przewodów, co daje tylko potencjalną możliwość przesyłu energii o większej mocy, przy jednoczesnym zachowaniu trasy i długości linii oraz dotychczasowego napięcia znamionowego - 15 kV i wartości napięcia izolacji - 24 kV, nie dojdzie do żadnej zmiany zasadniczego parametru technicznego linii energetycznej.
Inwestycja będzie bowiem skutkowała jedynie zajęciem mniejszej powierzchni przez konstrukcję wsporczą. Biorąc powyższe pod uwagę, prawidłowo uznał organ odwoławczy, że planowana inwestycja nie stanowi przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., wedle którego mówiąc o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). W ślad za wywodami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 5 marca 2019 r., celnie argumentował Wojewoda, że aby można było mówić o przebudowie, musiałaby nastąpić - w wyniku prac inwestora - zmiana parametrów sieci, skutkujących zmianą możliwości zagospodarowania działki obciążonej, czyli powstaniem nowych uciążliwości dla właściciela nieruchomości, jak: zmiana trasy przebiegu linii; zmiana miejsc posadowienia słupów energetycznych; obniżenie wysokości, na której przebiega linia; zmiana obszaru oddziaływania pola elektroenergetycznego.
Skoro organ nie stwierdził występowania tego rodzaju uciążliwości i jest to pogląd znajdujące oparcie w materiale dokumentacyjnym sprawy, a ponadto sama skarżąca nie wykazała, by takie uciążliwości mogły mieć miejsce, to nie zasługiwało na uwzględnienie stanowisko o konieczności uznania przedmiotowej inwestycji za przebudowę. Oceny tej nie może zmienić okoliczność nazwania przedmiotowej inwestycji przebudową przez projektanta czy przez przedsiębiorców zajmujących się pracami projektowo-budowlanymi na liniach energetycznych. Stanowiska tych osób nie można bowiem uznać za opinię biegłych, stosownie do art. 84 K.p.a., co zostało podniesione we wcześniej wydanym w tej sprawie wyroku i - co ważne - jest to pogląd wiążący organy oraz Sąd. Z tego powodu Sąd nie zaakceptował argumentacji skargi o występujących w sprawie błędach i sprzecznościach pomiędzy ustaleniami organu a treścią dokumentów, z których miała wynikać wola wnioskodawcy co do przebudowy linii elektroenergetycznej.
W konsekwencji powiedzianego dotychczas, prawidłowo - zdaniem Sądu - uznał organ odwoławczy, że efektem inwestycji będzie odtworzenie stanu pierwotnego przy użyciu wyrobów innych niż zastępowane (nowocześniejsze) i czynności te nie spowodują zmiany parametrów technicznych linii, a planowany zakres prac - co do zasady - spełnia definicję remontu, o jakim mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Stosownie do oceny prawnej wyrażonej przez tut. Sąd w wyroku z dnia 5 marca 2019 r., Wojewoda Opolski dokonał wykładni znaczenia - zawartego w tym przepisie - sformułowania: "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń", stosując reguły wykładni systemowej (miejsca interpretowanych przepisów w systemie prawa i aktu normatywnego) oraz wykładni funkcjonalnej (adekwatność definicji w kontekście celów regulacji). Za wskazanym wyrokiem powtórzyć zatem przyjdzie, że interpretacja art. 124b u.g.n. winna uwzględniać brzmienie art. 124 ust. 1 u.g.n., który dotyczy zezwolenia na "zakładanie i przeprowadzenie" na nieruchomości ciągów, przewodów i urządzeń, a zatem odnosi się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych inwestycji przesyłowych (por. także wyrok NSA z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1473/14, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei z ust. 4 i 6 art. 124 u.g.n. wynika obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Natomiast art. 124b u.g.n. umożliwia właściwym podmiotom podejmowanie czynności związanych z utrzymaniem urządzeń przesyłowych w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości odmawia jej udostępnienia w celu wykonania np. remontów tych urządzeń. Nie sposób nie dostrzec, że w przywołanych przepisach ustawodawca uregulował w sposób kompleksowy zagadnienia związane z umiejscowianiem i zarządzaniem ww. urządzeniami technicznymi. Dlatego przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. nie może być odczytywany jako dopuszczający konserwację czy remont tylko w znaczeniu ustawy Prawo budowlane, gdzie za remont uznaje się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8).
Niemniej jednak także na gruncie tej ustawy wypracowane zostało w orzecznictwie zasługujące na akceptację stanowisko (obszernie opisane i cytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że sama wymiana słupów i przewodów na części linii będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, a planowane roboty nie obejmą demontażu całego obiektu budowlanego. Nawet zmiana wysokości słupów, a także - jak w rozważanym przypadku - zwiększenie przekroju przewodów, lecz przy zachowaniu dotychczasowego napięcia prądu, nie wpływa jeszcze na inną kwalifikację robót niż jako remontu. Na brak zmiany napięcia przesyłanego prądu wskazuje inwestor, przedkładając stosowną dokumentację techniczną, a stanowiska w tej mierze skarżąca skutecznie nie podważyła. Wspomniano już wcześniej, że jedyną możliwością zakwestionowania zakresu remontu, a w konsekwencji uniemożliwienia wydania decyzji w trybie art. 124b u.g.n., jest wykazanie, że zmianie ulegną parametry, takie jak: zmiana napięcia, zmiana długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego.
Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, zaś bardziej restrykcyjna interpretacja pojęć wskazanych w art. 124b u.g.n. spowodowałaby uniemożliwienie przedsiębiorstwom przesyłowym prowadzenie szeregu jeszcze innych prac modernizacyjnych legalnie działającej sieci, niezbędnych w związku z rozwojem techniki i stosowanych technologii, a które to prace nie wymagają zajęcia na nowo danej nieruchomości i nie zmieniają zasadniczego parametru inwestycji liniowej (długości). Ponadto, biorąc w dalszym ciągu pod uwagę wykładnię funkcjonalną i systemową art. 124b u.g.n., zasadnie przyjął Wojewoda, że celem inwestycji na działce E. S. jest zapewnienie niezawodności systemu elektroenergetycznego. Argumentacja ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wprost wskazuje się na konieczność powiązania użytych w tym przepisie pojęć z ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 833, z późn. zm.).
Przywołany akt normatywny określa obowiązki operatorów systemów dystrybucyjnych, do jakich należy eksploatacja, konserwacja i remonty sieci, instalacji i urządzeń, wraz z połączeniami z innymi systemami elektroenergetycznymi, w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (art. 9c ust. 2 pkt 3), i wielokrotnie posługuje się pojęciem remontu. Dlatego przyjąć należy, że użyte sformułowanie w art. 124b ust. 1 u.g.n. dotyczące zakresu prac, nie może być interpretować tylko w kontekście definicji określonych w ustawie Prawo budowlane. Przez konserwację i remonty ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących oraz eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w prawie energetycznym, takich jak zagwarantowanie realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 5 ust. 1 P.e.), czy zapewnienie niezawodności systemu elektroenergetycznego (por. przykładowo wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 966/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 80/20, dostępne na ww. stronie internetowej).
Skoro, jak wykazano wyżej, zaplanowana inwestycja dotyczyć będzie wykonania prac modernizacyjnych istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej, obejmujących wymianę słupów i posadowienie słupów nowych oraz wymianę przewodów, bez zmiany charakterystycznego parametru tego obiektu liniowego i bez wprowadzenia dodatkowych ograniczeń dla właściciela nieruchomości, to -w przekonaniu Sądu - prawidłowo uznał organ odwoławczy, że wniosek Spółki powinien być załatwiony pozytywnie, ponieważ spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. W efekcie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., należało uchylić odmowną decyzję Starosty Oleskiego i orzec o zobowiązaniu E. S. do udostępnienia nieruchomości w celu przeprowadzenia prac remontowych, co Wojewoda uczynił w pkt 1 zaskarżonej decyzji.
Wyjaśnić jeszcze trzeba, w związku z argumentacją skargi, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym i w jego kompetencjach leży wydanie decyzji co do istoty sprawy, przy czym - na podstawie zgromadzonego już materiału dowodowego - może wyrazić inne stanowisko niż organ pierwszej instancji. Sąd nie uwzględnił zatem zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. z tej przyczyny, że doszło do wydania dwóch różnych rozstrzygnięć w oparciu o identyczny stan faktyczny sprawy.
Powiedziane dotąd świadczy o tym, że zaskarżona decyzja w części, w jakiej zobowiązuje E. S. do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności remontowych, odpowiada przepisom prawa, a przy jej wydaniu nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 124b u.g.n. Dlatego w tym zakresie Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
Oceniając legalność całości zaskarżonej decyzji, Sąd uznał jednak, że w części, w jakiej orzeka o zobowiązaniu inwestora do pisemnego poinformowania właściciela nieruchomości o terminie rozpoczęcia prac, została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że nałożenie na stronę - w drodze decyzji administracyjnej - dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia dopuszczalne jest tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą takiej decyzji wyraźnie na to zezwala.
Zatem, skoro art. 124b u.g.n. nie przewiduje możliwości nałożenia na inwestora obowiązku w zakresie informowania właściciela nieruchomości o terminie rozpoczęcia prac, to takiego obowiązku nie można nałożyć w treści decyzji. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji w omawianej części.
Z kolei orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 3 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.