Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie tegoż organu z [...] nr [...] odmawiające uchylenia postanowienia własnego z 31 marca 2006 r. nr [...] uchylającego postanowienie Burmistrza [...] z 24 stycznia 2006 r., nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez K. G., J. G. i M. G. o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych położonych w P. na I i II piętrze budynku przy ulicy [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Pismem z 20 czerwca 2006 r. A. S. domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 31 marca 2006 r., które uchylało wymienione wyżej postanowienie z 24 stycznia 2006 r. Podanie o wznowienie postępowania uzupełnione zostało kolejnymi pismami strony z 29 czerwca 2006 r. i 23 września 2006 r. A. S. wnosząc o wznowienie postępowania podnosił, że odmówiono mu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez K. G., J. G. i M. G. Nawiązał do czasu trwania postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Podniósł, że żądanie wydania zaświadczenia jest kontynuacją starań braci G. o legalizację samowolnego przekształcenia użytkowania lokalu mieszkalnego na piekarnię pieczywa słodkiego, w którym to postępowaniu w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane przyznano mu status strony. W konsekwencji skarżący domagał się nadania mu przymiotu strony i wznowienia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia.
Postanowieniem z dnia 5 lutego 2007 r. SKO w O. wznowiło postępowanie w sprawie w trybie art. 149 § 1 K.p.a., 150 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania postanowieniem z [...] SKO w O. odmówiło uchylenia postanowienia własnego z 31 marca 2006 r., z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., 147 K.p.a., 148 K.p.a., 149 K.p.a. i 151 § 1 i 2 K.p.a. Kolegium uznało, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w ustawowym terminie a ponadto nie ma w przedmiotowej sprawie żadnej innej okoliczności, która uzasadniałaby odmowę wznowienia postępowania.
Dalej organ podniósł, że A. S. we wniosku o wznowienie postępowania powołał się na przesłankę 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dosłownie zarzucając, że nie zapewniono mu przymiotu strony, czym naruszono jego interes prawny i rzeczywisty. Rozważając tą podstawę wznowienia organ odwoławczy podniósł, że rozstrzygniecie SKO z 31 marca 2006 r. uchylające postanowienie Burmistrza [...] o odmowie wydania zaświadczenia zapadło w uproszczonym i odformalizowanym postępowaniu administracyjnym, które jest wszczynane na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. W tamtej sprawie administracyjnej z żądaniem wydania zaświadczenia wystąpili K. G., J. G. i M. G. Dlatego zdaniem organu wyłącznie te osoby posiadają przymiot strony w tym uproszczonym postępowaniu. Tylko im służy zatem legitymacja do składania podania o wznowienie postępowania. Skoro A. S. nie występował z wnioskiem o wydanie zaświadczenia żądanej treści w trybie art. 217 K.p.a. to – zdaniem organu - nie przysługuje mu status strony w jakimkolwiek postępowaniu, czy to prowadzonym w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym w zakresie w jakim wydanie zaświadczenia było związane z żądaniem K. G., J. G. i M. G. Końcowo organ odwołał się do poglądu wyrażonego przez WSA w Opolu w postanowieniu z 25 września 2006 r. sygn. II SA/Op 492/06 ze skargi A. S., którego przedmiotem było zaskarżenie postanowienia SKO z 31 marca 2006 r.
A. S. pismem z 2 kwietnia 2007 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. W piśmie tym sprecyzowanym kolejno 17 kwietnia 2007 r. i 7 maja 2007 r. odwołujący się wnosił o uchylenie postanowienia SKO z [...]. Szeroko odniósł się do postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej przez właścicieli zakładu cukierniczego, akcentując, że dotychczas przyznawano mu status strony na każdym etapie postępowania i nie kwestionowano jego interesu prawnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy cytowanym na wstępie postanowieniem z [...] utrzymało w mocy postanowienie SKO w O. z [...], a w motywach rozstrzygnięcia, po przedstawieniu przebiegu postępowania zainicjowanego wnioskiem o wznowienie postępowania podniosło, że orzeczenie Kolegium z 31 marca 2006 r., uchylające postanowienie Burmistrza [...] z [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, było orzeczeniem wydanym w wyniku postępowania administracyjnego, uregulowanego przez przepisy działu VII K.p.a.
Postępowanie to jest w znacznym stopniu uproszczone i odformalizowane. Procedurę tą organy administracji publicznej stosują przy podejmowaniu czynności materialno - technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Skoro więc, w myśl art. 217 K.p.a., zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o nie, to w konsekwencji, stosownie do art. 219 K.p.a., postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści kierowane jest do tego samego podmiotu, który zażądał wystawienia zaświadczenia. Inna osoba zainteresowana wydaniem takiego zaświadczenia, zdaniem organu, nie może szukać ochrony w art. 219 K.p.a. Może natomiast taka osoba, wykazując swój własny interes, złożyć odrębny wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 K.p.a.
Reasumując organ podniósł, że wnioskującymi o wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego byli K. G., J. G. i M. G. Tylko te osoby są zatem stronami uproszczonego postępowania administracyjnego i tylko tym osobom służy legitymacja do występowania z żądaniem wznowienia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia.
Organ w końcu podkreślił, że A. S. nie występował w wnioskiem o wydanie zaświadczenia żądanej treści, a to oznacza, że nie przysługuje mu status strony w postępowaniu w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym, związanym z wydaniem przedmiotowego zaświadczenia.
Wreszcie zważył, że nie stwierdzając podstaw do wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 K.p.a. należało w myśl art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówić uchylenia postanowienia SKO w O. z 31 marca 2006 r.
Rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zostały zaskarżone przez A. S. skargą sądowoadministracyjną z 24 sierpnia 2007 r. Skarżący uzupełnił swoje stanowisko procesowe pismami z 12 grudnia 2007 r., 17 grudnia 2007 r., 18 grudnia 2007 r. i 27 grudnia 2007 r.
Żądanie uchylenia postanowień SKO w O. z [...] i [...] skarżący połączył z żądaniem stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w O. z 31 marca 2006 r. Powołując się na poglądy doktryny skarżący wywodził, że oczywiście ma interes prawny w każdym postępowaniu toczącym się w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na piekarnię, w tym w postępowaniu o wydanie zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentów zawartych w zaskarżonym postanowieniu. Zwrócił też uwagę, że zarzuty skargi i kolejnych pism procesowych w ich istotnej treści dotyczą postanowienia SKO z 31 marca 2006 r., które było już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem z 25 września 2006 r., sygn. II SA/Op 492/06.
Na rozprawie skarżący podtrzymując skargę i złożone w jej uzupełnieniu pisma procesowe, oświadczył, że zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu w sprawie II SA/Op 492/06 i akceptuje je. W konsekwencji "ma świadomość braku przymiotu strony w obecnym postępowaniu". Kwestionuje natomiast zakres przedmiotowy nakreślony przez SKO w postanowieniu. Jego zdaniem organ mylnie zajmuje się "tylko usługami a inwestorzy wnioskują o zakład produkcyjny". Skarżący domagał się także zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego oraz prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.
Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
Na wstępie koniecznym jest poczynienie kilku uwag ogólnych o charakterze instytucji procesowej jaką jest wznowienie postępowania administracyjnego. Stwarza ona możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej orzeczeniem ostatecznym (decyzją, postanowieniem), jeżeli postępowanie, w którym orzeczenie to zapadło, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach K.p.a. Dopuszczalność wznowienia postępowania tylko w sytuacji ostateczności decyzji (postanowienia) jest uzasadniona, gdyż inaczej prowadziłaby do konkurencyjności środków zaskarżenia. Przy odmiennej konstrukcji prawnej instytucji odwołania i wznowienia postępowania dopuszczenie możliwości wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną byłoby sprzeczne z zasadą administracyjności (art. 15 K.p.a.).
Zakres kompetencji organu odwoławczego jest szerszy aniżeli organów prowadzących weryfikację aktu administracyjnego w trybie wznowienia postępowania. Wniesienie odwołania oznacza uruchomienie procedury ponownego rozpoznawania sprawy i jej rozstrzygnięcia.
Tymczasem w postępowaniu w sprawie wznowienia organ rozstrzyga istotę sprawy administracyjnej, ale tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadło orzeczenie ostateczne, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. Takiego ograniczenia w "zwykłym" postępowaniu odwoławczym nie ma (por. wyrok NSA z 4 listopada 1981, II SA 52/81 opubl. ONSA 1981/2/83).
W przepisach K.p.a. przyjęto rozwiązanie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania. Artykuł 16 K.p.a. ustanawia zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej. W konsekwencji niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w oparciu o wadliwość nie wyliczoną w art. 145 § 1 K.p.a., jak też rozszerzająca wykładnia podstaw wyliczonych w tym przepisie. Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
- 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
- 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
- 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
- 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
- 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
- 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
- 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),
- 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Trzeba także dodać, że w myśl art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, lecz wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 a K.p.a. następuje tylko na żądanie strony.
Wymieniona przez stronę podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu") opiera się na dwóch ustawowych przesłankach. Po pierwsze fakcie nie brania udziału przez stronę w postępowaniu a po drugie – braku winy strony.
Przez udział strony w postępowaniu należy rozumieć udział zagwarantowany zasadą wyrażoną w art. 10 K.p.a. Druga przesłanka, brak winy strony, wystąpi przy niedopuszczeniu strony do uczestnictwa w sprawie, co w przypadku skarżącego oznaczało sytuację, że po wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek K. G. i innych organ nie zawiadomił jako strony A. S. Dla skarżącego bowiem – co wyrażał wielokrotnie, w tym we wniosku z 20 czerwca 2006 r. o wznowienie i pismach z 29 czerwca 2006 r. czy 23 września 2006 r. - wszystkie sprawy administracyjne wdrożone po samowolnej zmianie sposobu użytkowania mieszkania na zakład (pracownię cukierniczą) "należy czytać łącznie", a rozpatrując je uwzględniać w każdym następnym postępowaniu jego interes prawny, w szczególności, że status prawny A. S. jako strony, każdego kolejnego postępowania administracyjnego, jest pochodną przyznania mu poprzednio praw strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie prowadzonej na podstawie art. 71 Prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego.
Takiego automatyzmu w określaniu stron postępowania administracyjnego jednak nie ma. Każda sprawa stanowi odrębną całość. W każdej sprawie, przy uwzględnieniu jej przedmiotu, pojęcie zainteresowanego i status strony postępowania wymaga ustalenia istnienia interesu prawnego danego podmiotu prawa.
Dlatego należy zaaprobować stanowisko zajęte przez organ w zaskarżonych postanowieniach. Zasadne jest zapatrywanie, że legitymację procesową do występowania z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego posiada tylko strona, a zatem osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym postanowieniem SKO z 31 marca 2006 r., lub która wprawdzie w nim nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., uzasadniającego jej udział w sprawie. Takie zapatrywanie oparte także na poglądzie wyrażonym przez WSA w Opolu w powołanym wyżej postanowieniu z 25 września 2006 r. w sprawie sygn. II SA/Op 492/06 znalazło akceptację w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2007 r., sygn. II OSK 2023/06, które oddalając skargę kasacyjną A. S. zaznaczyło, że zaświadczenie będące przedmiotem postępowania administracyjnego wydano w trybie art. 71 ust 2 pkt 4 Prawa budowlanego.
Instytucja materialnoprawna uregulowana w art. 71 Prawa budowlanego określana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu przewiduje co do zasady, że uprawnioną w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu jest wyłącznie osoba dokonująca tej czynności, zaś inne podmioty nie mają legitymacji uprawniającej do domagania się zapewnienia im udziału w takiej sprawie, co obejmuje również fazę wydawania stosownego zaświadczenia przez organ gminy w kwestii zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący jako strona ma prawo uczestniczyć w postępowaniach prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego zmierzających do likwidacji nieprawidłowości procesu inwestycyjnego i z tego korzysta. Ponadto przysługuje mu droga kierowania skarg do właściwych organów w trybie działu VIII K.p.a. lub też wystąpienie z powództwem na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W konsekwencji należy zważyć, że osobami, które wnioskiem z dnia 20 stycznia 2006 r., powołując się na przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwróciły się do Burmistrza [...] o wydanie zaświadczenia w sprawie zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych, położonych na pierwszym i drugim piętrze budynku przy ulicy [...] w P., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], byli: J. G., K. G. oraz M. G. Jedynie wymienione osoby posiadają przymiot strony uproszczonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zaświadczenia i oni też tylko mogą domagać się wznowienia postępowania.
Do osób tych nie należy A. S. Konsekwencją braku możliwości wystąpienia przez skarżącego o zaświadczenie w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego jest niemożność przypisania mu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie o wznowienie postępowania.
Wobec powyższego brak było podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało ją oddalić.