Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 listopada 2013 r., nr [...], Wójt Gminy Chrząstowice, działając na podstawie art. 143 ust. 1 i 2, art. 145 ust. 1 art. 146 ust. 1a i art. 148 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie uchwały Rady Gminy Chrząstowice Nr XXXVIII/270/2006 z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa Opolskiego nr 66, poz. 2034), ustalił B. i S. P. opłatę adiacencką w wysokości 1.242 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działka nr a k.m. [...], o pow. 0,1709 ha, położna w [...]), spowodowanej wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej z udziałem środków Gminy Chrząstowice. Organ podał, że decyzją nr [...], z dnia 16 października 2008 r., Starosta Opolski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-ciśnieniowej w miejscowości [...].
W dniu 17 grudnia 2010 r. zawiadomiono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu o zakończeniu przedmiotowej budowy, a protokolarnego odbioru inwestycji dokonano 20 grudnia 2010 r. Na podstawie dokumentacji powykonawczej i wizji w terenie stwierdzono, że zostały stworzone warunki do podłączenia należącej do B. i S. P. działki nr a do wybudowanej kanalizacji. Zgodnie z art. 144 i art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, które może ustalić m.in. wójt gminy, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia. Wysokość opłaty adiacenckiej, stosownie do art. 146 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zależy od wzrostu wartości nieruchomości, który to wzrost w wysokości 6.210 zł ustalił w niniejszej sprawie uprawniony rzeczoznawca, w operacie szacunkowym z października 2013 r. W wyniku analizy operatu organ uznał, że operat ten jest logiczny i kompletny oraz zawiera wszystkie normy wyceny określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Z kolei, z cyt. wyżej uchwały wynika, że stawka służąca naliczeniu opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 20%, co z kwoty 6.210 zł wynosi 1.242 zł.
W odwołaniu z dnia 20 listopada 2013 r. od powyższej decyzji S. P. nie wyraził zgody na obciążenie go opłatą adiacencką. Podniósł, że od początku lat 2000 wielokrotnie zgłaszał problem związany z brakiem sieci wodociągowej, której nie posiada do dziś i od której zależy korzystanie z sieci kanalizacyjnej. Zwrócił również uwagę, że w związku w wykonywaniem sieci kanalizacji sanitarnej powstały szkody w istniejącej drodze i pojazdach, którymi się porusza.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego m.in. o szczegółowy opis działek przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, w tym odnotował, że w piśmie z 30 grudnia 2013 r. małżonkowie P. powtórzyli argument o braku możliwości korzystania z sieci kanalizacji z uwagi na brak przyłącza wodociągowego. Wywiedli, że objęta postępowaniem działka nr a jest działką rolniczą, natomiast wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości powinno dotyczyć działki nr b, a wówczas opłata adiacencka wynosiłaby 364,10 zł. Z kolei, w piśmie z 29 maja 2014 r. odwołujący wyjaśnili, że poziom posadowienia studzienki kanalizacyjnej na działce nr a nie pozwala na wykonanie na niej przyłącza (zbyt płytkie posadowienie - w przypadku wykonania przyłącza nie zostanie zachowana strefa zamarzania gruntu).
Nadmienili, że z winy organu nie doszło na spornej działce do spotkania, którego celem było wyjaśnienie wszystkich spornych kwestii. Domagali się spowodowania przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Dokonując oceny merytorycznej wydanej przez Wójta decyzji, organ odwoławczy w pierwszym rzędzie przedstawił mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.), zwanej dalej również u.g.n., w tym jej art. 144-146, art. 150-154, a także przepisy cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (zwane dalej rozporządzeniem). Na tej podstawie wywodził, że zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.
Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Natomiast przez nieruchomość podobną u.g.n. (art. 4 pkt 16) nakazuje rozumieć nieruchomość porównywalną z nieruchomością wycenianą, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W podejściu porównawczym stosuje się m.in. metodę porównywania parami i metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Kolegium podkreśliło, że operat szacunkowy winien zawierać dokumenty i informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w szczególności określone w § 55 i § 56 rozporządzenia. Operat ten stanowi wprawdzie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, lecz tak jak każdy inny dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie.
Zdaniem Kolegium, sporządzony w sprawie operat jest zgodny z przepisami prawa i stanowi miarodajny dowód wzrostu wartości nieruchomości, tj. przedmiotowej działki o nr a, która wedle uchwały Nr XXVI/180/2009 Rady Gminy Chrząstowice z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chrząstowice obejmującego obszar wsi [...] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 37, poz. 664) leży na obszarze o symbolach ML i KDD, oznaczających odpowiednio tereny zabudowy rekreacji indywidualnej i tereny dróg klasy dojazdowej. Organ odnotował, że rzeczoznawca dokonał wyceny, stosując podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Przyjął do porównania - dla określenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacji - trzy niezabudowane działki o pow. 0,0762 ha, 0,0928 ha i 0,0997 ha, z uzbrojeniem w energię elektryczną, wodociąg i drogę, przeznaczone w planie pod zabudowę jednorodzinną albo zabudowę rekreacji indywidualnej.
Z kolei, dla określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji przyjął trzy niezabudowane działki o pow. 0,1216 ha, 0,1527 ha i 1,595 ha, uzbrojone w energię elektryczną, wodociąg, drogę i kanalizację, przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z uwagi na stwierdzone różnice zastosował odpowiednie współczynniki korygujące. W ocenie Kolegium, ww. działki są podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., a przedstawione w operacie wyliczenia wskazują na wzrost wartości wycenianej nieruchomości, co świadczy o wystąpieniu przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej przewidzianej w art. 146 ust. 1 u.g.n. Prawidłowo również Wójt ustalił wysokość tej opłaty na kwotę 1.242 zł. Dalej, organ odwoławczy argumentował, że w świetle regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 11 i art.
54) stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do wniesienia sprzeciwu związanego ze zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych. W okolicznościach sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim otrzymał zawiadomienie o zakończeniu budowy w dniu 17 grudnia 2010 r. i w wymaganym terminie nie wniósł sprzeciwu, zatem komentowane warunki do podłączenia powstały 8 stycznia 2011 r., zaś trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. upływał 8 stycznia 2014 r. W konsekwencji, wydając decyzję w dniu 13 listopada 2013 r., Wójt nie uchybił ustawowemu terminowi. Odnosząc się do argumentów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że według art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858, z późn. zm.), realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Natomiast, ewentualne dochodzenie roszczeń związanych z uszkodzeniem pojazdów winno odbywać się na drodze postępowania przed sądem powszechnym.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, B. i S. P. zarzucili, że otrzymali rozstrzygnięcie po sześciu miesiącach od wskazanej w nim daty wydania, co świadczy o celowym ich wprowadzeniu w błąd i jest niezgodne z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. Podnieśli, że operat szacunkowy trudno uznać za wiarygodny skoro oględziny odbyły się bez wejścia na teren nieruchomości i bez udziału stron. Nie doszło też do skutku - bez winy skarżących - wcześniej umówione z przedstawicielem Gminy i rzeczoznawcą spotkanie na działce. Zdaniem małżonków P., nie wyjaśniono w sprawie kilku spornych kwestii.
Po pierwsze, nie mogą oni korzystać z sieci kanalizacji sanitarnej, ponieważ nie posiadają przyłącza wodociągowego. Nadto, do przedstawionego w operacie porównania przyjęto nieruchomości, które uzbrojone są w wodociąg. Po drugie, studzienka kanalizacyjna na ich działce nr a może być wykorzystana jedynie dla działki b, bo poziom posadowienia studzienki nie pozwala na wykonanie przyłącza. Dlatego wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości powinno dotyczyć działki nr b, a wówczas opłata adiacencka winna wynosić 364,10 zł. Po trzecie, nie podjęto żadnych działań w celu dokonania naprawy drogi zniszczonej w wyniku realizacji inwestycji związanej z budową kanalizacji sanitarnej. W tej sytuacji trudno mówić o wzroście wartości nieruchomości, skoro została zniszczona przylegająca do niej, istniejąca infrastruktura.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie nieobecności skarżących podczas oględzin w dniu 18 października 2013 r., Kolegium podało, że w toku postępowania strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją. Jeśli zaś chodzi o ewentualne wady w wykonaniu studzienki kanalizacyjnej, które według skarżących uniemożliwiają im wykonanie przyłącza, to - zdaniem organu - zarzut w tym zakresie nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, bo inwestor może żądać usunięcia tych wad od wykonawcy.
Na rozprawie sądowej S. P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, akcentując brak możliwości przyjęcia za podobne tych nieruchomości, które wyposażone są w wodociąg. Ponadto, zakwestionował trafność argumentu Kolegium dotyczącego naprawy studzienki, ponieważ wiązałoby się to z koniecznością ponownego wykonania ok. 150-200 m sieci kanalizacyjnej (przez dwie różne nieruchomości) w celu zachowania odpowiednich poziomów i spadków związanych z tym, że w okolicznościach sprawy chodzi o kanalizację grawitacyjną. Nadmienił, że to Gmina wykonała na jego działce sporną studzienkę.
Skarżący oświadczył również, że nie ma potrzeby korzystania z kanalizacji, gdyż nie posiada wodociągu. Dostęp do wody posiada jedynie na działce b, która jest zabudowana. Wodę, która nie nadaje się do celów spożywczych, czerpie z wykonanej przez siebie studni, a potem odprowadza ją do szamba. W gospodarstwie domowym używa wodę przywiezioną w kanistrach z [...]. Nie potrafi wyjaśnić, dlaczego rzeczoznawca podał w operacie nieprawdziwe informacje odnośnie uzbrojenia działki nr a w wodę i odnośnie uczestniczenia skarżących w oględzinach działki dnia 18 października 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Materialnoprawną podstawę badanej decyzji ustalającej B. i S. P. opłatę adiacencką w wysokości 1.242 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opisana wyżej działka nr a), spowodowanej wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-ciśnieniowej wraz z przyłączami, z udziałem środków Gminy Chrząstowice, stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (nadal zwana w skrócie: u.g.n.).
Stosownie do treści art. 4 pkt 11 u.g.n., opłata adiacencka to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Z kolei, po myśli art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.
Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej wynika z art. 144 ust. 1 u.g.n., wedle którego właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wójt może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust.
2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n.). Wskazany w przytoczonym wyżej przepisie art. 146 u.g.n. stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.
W kontrolowanej sprawie nie jest sporna okoliczność zrealizowania przez Gminę Chrząstowice inwestycji polegającej na wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-ciśnieniowej wraz z przyłączami, z udziałem środków gminnych, która to inwestycja obejmuje także nieruchomość skarżących (działka nr a). Przedstawione dowody (skuteczne zawiadomienie właściwego organu w dniu 17 grudnia 2010 r. o zakończeniu budowy) oraz data wydania przez Wójta Chrząstowic decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej (13.11.2013 r.) potwierdzają, że trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., został dochowany.
W świetle stanowiska uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. w sprawie I OSP 4/09 (ONSAiWSA 2009/5/84), Kolegium zasadnie uznało, że wskazany w ustawie trzyletni termin dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Inaczej mówiąc, istotna dla uznania dochowania omawianego terminu pozostaje więc data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a nie data, od której decyzja stała się ostateczna. Kolegium słusznie również przyjęło, że chwilą, w której stworzono warunki do korzystania z drogi, nie jest data podpisania protokołu (ostatecznego) odbioru robót czy przekazania do użytkowania takiego obiektu budowlanego, lecz data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, a zatem data ustalona z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo budowlane.
Ponadto akta sprawy dowodzą, i niej jest to także kwestia sporna, że Rada Gminy Chrząstowice podjęła w dniu 29 sierpnia 2006 r. uchwałę Nr XXXVIII/270/2006 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, określając ją na poziomie 20% (§ 2 uchwały), a ustalenie tej opłaty nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, z której wynika wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości po wybudowaniu urządzenia.
Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że spowodowane w wyniku realizacji inwestycji uszkodzenia pojazdów i drogi nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ewentualne roszczenia odszkodowawcze z tym związane powinny być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Trafnie też tłumaczył organ, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr a, zatem nie było możliwe uwzględnienie żądania strony i ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej z uwzględnieniem powierzchni działki nr b. Natomiast, nie uznał Sąd za słuszną argumentację Kolegium dotyczącą braku wpływu na wynik sprawy zarzutów związanych z wadliwym wykonaniem studzienki kanalizacyjnej. Zdaniem Sądu, kwestia ta - podnoszona przez skarżącego już w toku postępowania odwoławczego, a następnie w skardze - wymaga wyjaśnienia, ponieważ bezpośrednio przekłada się na ocenę, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości stanowiącej działkę nr a położoną w [...] do urządzenia infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej.
S. P. uważa, że nie może wykonać przyłącza do tej studzienki z uwagi na zbyt płytkie jej posadowienie i brak możliwości zachowania strefy zamarzania gruntu. Kwestionuje zatem prawidłowość wykonania przez inwestora urządzenia, a dodatkowo wyjaśnia, że w sprawie chodzi o kanalizację grawitacyjno-ciśnieniową, zatem zasugerowane w odpowiedzi na skargę usunięcie jej wad wiązałoby się z koniecznością wykonania ok. 150-200 m nowej sieci, w celu zachowania odpowiednich poziomów i spadków. W efekcie, kwestionuje więc stanowisko organów o stworzeniu warunków do podłączenia jego nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.
Z kolei, w ocenie Kolegium, warunki takie zostały stworzone, o czym przesądza zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim o zakończeniu budowy i brak wniesienia przez ten organ sprzeciwu w terminie wynikającym z art. 54 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do tak zarysowanego sporu, wskazać trzeba, że ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod użytym w art. 145 ust. 1 u.g.n. określeniem "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości". Uznanie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.), przy czym chodzi tu nie tylko o przepisy ustawy Prawo budowlane, określające w szczególności warunki prawne, a nie warunki techniczne podłączenia, ale również przepisy branżowe dotyczące poszczególnych urządzeń, a wśród nich przede wszystkim przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Powyższe skutkuje obowiązkiem ustalenia w każdej konkretnej sprawie indywidualnego momentu stworzenia takich warunków oraz wiąże się z koniecznością uwzględnienia konkretnych okoliczności faktycznych i zastosowania odrębnych przepisów prawa.
Trafnie wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 28 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Go 674/09, LEX nr 573728), że "przez stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości należy rozumieć tak wykonane urządzenia infrastruktury technicznej, by umożliwiały one bezpośrednie podłączenie nieruchomości do sieci, a więc wraz z odpowiednimi odgałęzieniami, przyłączami. Odpowiednimi - to znaczy spełniającymi parametry techniczne dostosowane do charakteru nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, przy uwzględnieniu norm wynikających ze stosownych przepisów". W prawidłowym odkodowaniu komentowanej przesłanki "stworzenia warunków" nie chodzi więc tylko o formalne dokonanie odbioru technicznego urządzenia i - tak jak przyjął organ odwoławczy - skuteczne zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu jego budowy, lecz o faktyczne umożliwienie stronie podłączenia nieruchomości do tego urządzenia, które w realiach rozpoznawanej sprawy ma nastąpić do kanalizacji sanitarnej przez usytuowaną na działce studzienkę.
Rzeczą oczywistą jest, że ustalenie, czy zostały spełnione warunki podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej musi poprzedzać wyjaśnienie, czy doszło do zgodnego z prawem dopuszczenia urządzenia do eksploatacji, i jednocześnie, czy strona ma możliwość skorzystania z prawidłowo wykonanego oraz nadającego się do zastosowania urządzenia. Skoro w toku postępowania administracyjnego strona zgłaszała konkretne zarzuty odnośnie nieprawidłowo wykonanego urządzenia i w związku z tym podważała podstawy do obciążenia jej opłatą adiacencką, to obowiązkiem organu odwoławczego było rozpatrzenie tych zarzutów, jako mogących mieć wpływ na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Tymczasem Kolegium zupełnie zignorowało argumentację strony odnośnie wadliwie wykonanej studzienki kanalizacyjnej, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., nakazujących podejmowanie przez orzekające organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także do podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia oraz odniesienie się do wszystkich istotnych argumentów strony.
W tym miejscu powtórzyć przyjdzie, że w świetle przedstawionego wyżej rozumienia "stworzenia warunków do podłączenia" przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, za wadliwe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, o braku wpływu na rozstrzygnięcie ewentualnych wad w wykonaniu studzienki kanalizacyjnej i argument o przysługującym inwestorowi uprawnieniu żądania od wykonawcy usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
W kontrolowanej sprawie przypomnienia wymaga, że rzeczoznawca majątkowy zastosował w operacie szacunkowym podejście porównawcze i metodę porównywania parami. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. W zakresie tej oceny organ nie powinien jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły. Zobowiązany jest natomiast do oceny operatu pod względem formalnym, tzn. powinien zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (tak np.: WSA w Łodzi w wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. II SA/Łd 802/07; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 października 2011 r., sygn. I SA/Wa 1630/11, oba dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, LEX nr 1120654).
Z akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania odwoławczego Kolegium uzupełniło materiał dowodowy m.in. o szczegółowy opis działek przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego, oraz ustaliło, że rzeczoznawca przyjął do porównania - dla określenia wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji - po trzy niezabudowane działki położone na terenie uzbrojonym, odpowiednio, w energię elektryczną, wodociąg i drogę, oraz w energię elektryczną, wodociąg, drogę i kanalizację, przeznaczone w planie pod zabudowę jednorodzinną albo zabudowę rekreacji indywidualnej. Z uwagi na stwierdzone różnice zastosował odpowiednie współczynniki korygujące.
W ocenie Kolegium, przyjęte do porównania działki są podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., jednak - zdaniem Sądu - poczynione w tym zakresie ustalenia są niewystarczające, ponieważ skarżący twierdzi, że działka objęta przedmiotem wyceny nie posiada dostępu do wody. W piśmie z dnia 29 maja 2014 r. S. P. sygnalizował, że wszystkie sporne kwestie zamierzał wyjaśnić w trakcie oględzin działki w dniu 30 maja 2014 r., lecz z winy organu oględziny zostały odwołane, natomiast żądanie przeprowadzenia tego dowodu nie zostało przez Kolegium uwzględnione.
W ocenie Sądu, podniesiona przez skarżącego okoliczność dotycząca braku na wycenianej działce jednej z cech, jakie posiadają działki uznane przez rzeczoznawcę oraz organ za podobne, w razie pozytywnej weryfikacji, może wpłynąć na stanowisko w kwestii prawidłowości i rzetelności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w którym wyraźnie stwierdzono (np. notatka z 18 października 2013 r. dot. opisu stanu nieruchomości, opis uzbrojenia działki na s. 2 i 5), że uzbrojenie przedmiotowej działki stanowiła m.in. woda.
Ponadto strona twierdzi, że działka nr a jest niezabudowana, zaś analizowany operat zawiera w kilku miejscach informacje dotyczące zabudowania nieruchomości wycenianej budynkiem rekreacyjno-mieszkalnym. Z kolei, analiza rynku oraz transakcji przyjętych do wyceny dotyczy nieruchomości niezabudowanych. W zaskarżonej decyzji, z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procesowych, Kolegium nie wyjaśniło tych rozbieżności, w szczególności nie podało, czy miały one wpływ na ogólną ocenę co do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w podanej przez rzeczoznawcę wysokości.
Poza powiedzianym dotychczas, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie powinna zostać rozstrzygnięta - w pierwszym rzędzie - kwestia dotycząca możliwości merytorycznego rozpoznania odwołania przez Kolegium. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru decyzji Wójta Gminy Chrząstowice z dnia 13 listopada 2013 r., z którego wynika, że skierowane do stron postępowania rozstrzygnięcie zostało odebrane przez B. P. 26 listopada 2013 r. Tymczasem, organy obu instancji uznały za odwołanie od powyższej decyzji pismo S. P. z dnia 20 listopada 2013 r. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Skoro decyzja została skutecznie doręczona 26 listopada 2013 r., to do jej zaskarżenia mogło dojść w terminie 14 dni od tej daty.
W świetle komentowanego przepisu należałoby uznać, że odwołanie z dnia 20 listopada 2013 r., jako wniesione przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych, chyba że okaże się, iż decyzja Wójta weszła do obrotu prawnego w innym terminie, np. wobec zapoznania się z decyzją przez jedną ze stron we wcześniejszej dacie niż wskazana na potwierdzeniu odbioru. Sąd w niniejszym składzie podtrzymuje stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w wyroku z dnia 28 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Op 582/12, dostępny na stronie internetowej), wedle którego dzień, w którym decyzja została wprowadzona do porządku prawnego, tj. w którym nastąpiło doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania, otwiera termin do wniesienia odwołania przez każdą z pozostałych stron postępowania.
Z kolei, upływ tego terminu w odniesieniu do każdej konkretnej strony biorącej udział w postępowaniu, której doręczono decyzję, jest niezależny od daty wejścia decyzji do porządku prawnego i następuje - stosownie do art. 129 § 2 K.p.a. - po czternastu dniach od dnia doręczenia. W przedstawionym zakresie Sąd nie posiada pełnej wiedzy. Tylko jeden ze skarżących – S. P. oświadczył na rozprawie, że "z decyzją zapoznał się w domu".
Odnosząc się do zarzutów skargi, dodać jeszcze trzeba, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej ważne jest to, iż właścicielowi nieruchomości stworzono warunki do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Bez znaczenia natomiast pozostaje, czy skorzysta on z tej możliwości. Istotny jest bowiem fakt zwiększenia użyteczności nieruchomości, a w konsekwencji wzrost jej wartości, co uprawnia do pobrania opłaty adiacenckiej jako daniny publicznej na rzecz gminy. Wskazano już wcześniej, że po myśli art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że w każdym przypadku wybudowania kolejnego urządzenia, można właściciela obciążyć opłatą. W realiach sprawy ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej, nie zależało więc od wcześniejszego wybudowania innego urządzenia, czyli sieci wodociągowej.
Podsumowując, stwierdzić przyjdzie, że kontrolowana sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą.
Niewykonanie przez Kolegium opisanych wyżej obowiązków stanowi o naruszeniu przez organ administracji prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., zaś orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zobowiązane będzie uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi.