Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 30 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 60/21

Uzasadnienie

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez M. H. i D. B. (zwanych dalej również skarżącymi) oraz Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 28 grudnia 2020 r., nr [...], którą - po rozpatrzeniu odwołania skarżących - uchylono decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 28 października 2020 r., nr [...], zezwalającą Prezydentowi Miasta [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie oraz rozbudowie ulicy [...] i ulicy [...] w [...], i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciwy zostały wniesione w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta [...] (zwany dalej również inwestorem) wystąpił do Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie ulicy [...] i ulicy [...] w [...] na działkach (w nawiasach oznaczono działki sprzed podziału nieruchomości):

1. - w liniach rozgraniczających teren inwestycji stanowiących pas drogowy nr: a (b), c (d), e (f), g (h), i (j), k (l), m (n), o (p), r (s), t (u), w (x), y, z, aa w obrębie [...];
2. - poza liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego, ale stanowiących teren niezbędny dla obiektów budowlanych: ab (b), ac (d), ad (f), ae (h), af, ag, ah, ai, aj, ak, al, am, an, ao, ap, ar, as, at, au, aw (az) w obrębie [...].

Po rozpatrzeniu wniosku Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski decyzją z dnia 2 października 2019 r., nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie ulicy [...] i ulicy [...] w [...] na ww. działkach.

Po rozpatrzeniu odwołań skarżących Wojewoda Opolski decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r., [...], uchylił decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 29/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił powyższą decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 16 grudnia 2019 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Opolski decyzją z dnia 29 maja 2020 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 2 października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie, Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski dwukrotnie wzywał inwestora o uzupełnienie wniosku. Natomiast postanowieniem z dnia 1 września 2020 r. nałożył obowiązek usunięcia następujących nieprawidłowości w projekcie budowlanym:

1. 1) projekt zagospodarowania terenu powinien odzwierciedlać w sposób czytelny wszystkie parametry projektowanego obiektu budowlanego, w tym również parametry zjazdów (szerokość jezdni, łuki etc.);
2. 2) projekt budowlany doprowadzić do zgodności z warunkiem określonym w § 140 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.), w brzmieniu określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającym ww. rozporządzenie (opublikowanym w Dz. U. z 29 sierpnia 2019 r. poz. 1643) - dot. lokalizowania infrastruktury podziemnej, w tym elementów sieci kanalizacji deszczowej niesłużących odwodnieniu drogi, pod projektowaną jezdnią drogi;
3. 3) w projekcie budowlanym jednoznacznie wskazać, czy projektowana ulica [...] jest drogą jednokierunkową czy dwukierunkową;
4. 4) projekt budowlany powinien być oprawiony w sposób uniemożliwiający jego dekompletację.

W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że:

1. 1) zwymiarowane szerokości jezdni, zjazdów oraz parametry łuków poziomych zostały przedstawione na projekcie zagospodarowania terenu (rys. PZT-1) oraz na planie sytuacyjnym (rys. D-2);
2. 2) przedmiotowa ulica [...] i ulica [...] są drogami klasy D i znajdują się na terenie zabudowy, ze względu na wąski pas drogowy projektowana kanalizacja deszczowa wraz ze zwieńczeniami studni została zaprojektowana w osi pasa ruchu, stąd projekt budowlany jest zgodny z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktur z dnia 1 sierpnia 2019 r., zmieniającego rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. (§ 140 ust. 8), dotyczącymi lokalizowania infrastruktury podziemnej, w tym elementów sieci kanalizacji lokalizowania infrastruktury podziemnej, w tym elementów sieci kanalizacji deszczowej niesłużących odwodnieniu drogi pod projektowaną jezdną drogi;
3. 3) ulica [...] jest ulicą dwukierunkową;
4. 4) projekt budowlany został oprawiony w sposób uniemożliwiający jego dekompletację.

Następnie decyzją z dnia 28 października 2020 r., nr [...], Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski, działając na podstawie art. 11a, art. 11f, art. 11i, art. 12 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, z późn. zm.), zwanej dalej specustawą, udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie ulicy [...] i ulicy [...] w [...] na ww. działkach. W decyzji tej określono wymagania i warunki realizacji inwestycji, wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, a także zatwierdzono podział nieruchomości na realizację inwestycji, ustalono nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Gminy [...], zatwierdzono projekt budowlany i określono inne szczegółowe warunki oraz wymagania związane z inwestycją.

Odwołania od powyższej decyzji odrębnymi pismami wniosły M. H. i D. B. W obu pismach wskazano, że inwestycja pozbawia skarżące ponad 1/3 własności działki nr az (przed podziałem). Skarżące podniosły również, że nie ma tak dużej potrzeby ingerencji w ich własność prywatną, ponieważ budowa placu do zawracania jest zbędna nie tylko dla pojazdów uprzywilejowanych, ale pozbawia też kierowców miejsc parkingowych. Poza tym nie ma żadnych przeszkód, aby pojazdy te przejeżdżały ulicą [...] do ulicy [...]. Dalej dowodziły, że w projekcie nie przewidziano odbudowy studzienki rewizyjnej doprowadzającej wodę do ich posesji. Zdaniem skarżących poszerzenie ulicy [...] na odcinku ok. 60 m kosztem ich nieruchomości jest nieuzasadnione także z tego względu, że powstaną miejsca parkingowe dla mieszkańców dwóch posesji, którzy mogą parkować na swoich podwórkach.

Natomiast przewidziane poszerzenie mogło być zrealizowane po drugiej stronie ulicy i służyłoby zlikwidowaniu istniejących załomów oraz ocaliłoby drzewa przeznaczone do wycinki. Dodatkowo skarżące zakwestionowały przewidziany do realizacji w ramach inwestycji zieleniec, który pozbawia ich znacznej części nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., oraz na podstawie art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał na kompetencje organu odwoławczego. Wyjaśnił, że decyzja zezwalająca na realizację określonej inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki szczegółowo i enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 specustawy. Na podstawie art. 11i ust. 1 specustawy argumentował, że ocena projektu budowlanego winna nastąpić w oparciu o regulację zawartą w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś załączony do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej projekt zagospodarowania terenu musi być zgodny z zapisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (aktualnego na dzień składania wniosku), zwanego dalej rozporządzeniem. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 9 Prawa budowlanego istnieje możliwość zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w ściśle określonych warunkach.

Jednakże po myśli art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany składa wniosek o wyrażenie zgody na odstępstwa do właściwego ministra przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej odnotował, że wedle § 44 ust. 2 rozporządzenia szerokość chodnika przy jezdni lub przy pasie postojowym nie powinna być mniejsza niż 2,0 m, a w przypadku przebudowy albo remontu drogi dopuszcza się miejscowe zmniejszenia szerokości chodnika do 1,25 m, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych. Tymczasem w projekcie budowlanym zaplanowano chodnik o zmiennej szerokości od 1,50 m do 2 m. Z planu sytuacyjnego wynika, że na wysokości zjazdu w km 0+060,50 do sięgacza w km 0+102,50 chodnik ma mieć wymiar mniejszy niż 2 m, wzdłuż ulicy [...] chodnik nie został zwymiarowany. Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zmniejszenia szerokości chodnika nie można uznać za zwężenie miejscowe.

Dodatkowo na przedmiotowym terenie nie występują żadne przeszkody, które powodowałyby konieczność zmniejszenia szerokości chodnika. Z akt sprawy nie wynika też, aby inwestor uzyskał odstępstwo od warunków technicznych, na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zaznaczył również, że wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej został złożony 5 czerwca 2019 r., dlatego, stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), w omawianej sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane mają zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed zmiany.

Następnie wskazał na definicję drogi publicznej, zawartą w art. 1 ustawy o drogach publicznych, i stwierdził, że z projektu budowlanego załączonego do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie ul. [...] i ul. [...] w [...] wynika, iż wniosek obejmuje między innymi wykonanie zjazdu na działkę nr ba przez działkę nr y. Zjazd ten znajduje się w liniach rozgraniczających przedmiotową inwestycję. Skoro zatem zjazdu nie można uznać za drogę publiczną, to nie może zostać on zrealizowany na podstawie przepisów specustawy. Poza tym, jeżeli projekt budowlany nie spełnia warunków wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski nie nałożył jednak obowiązku w zakresie wyjaśnienia oraz poprawy projektu budowlanego.

Wojewoda uznał także, że pomimo nałożonego obowiązku inwestor nie zabezpieczył projektu budowlanego przed jego dekompletacją, bowiem samego przewiązania sznurkiem kartek wpiętych w segregator nie można uznać za spięcie projektu w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia więc wymogów § 6 ust. 1 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935, z późn. zm.). W przekonaniu organu, wyjaśnienie na obecnym etapie, czy projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz czy cała wnioskowana inwestycja może zostać zrealizowana na podstawie przepisów specustawy, prowadziłoby do przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, który nie jest uprawniony do dokonania tak istotnych ustaleń we własnym zakresie.

Wojewoda wykroczyłby więc poza zakres uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a. dotyczących postępowania uzupełniającego przewidzianego tymi przepisami, czym naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Z kolei w zaleceniach do ponownego rozpatrzenia sprawy wskazano na konieczność nałożenia przez organ pierwszej instancji na inwestora obowiązku usunięcia ujawnionych nieprawidłowości we wniosku, a dotyczących zakresu ograniczeń, jak również w projekcie budowlanym - co do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, zaś w razie ich nieuzupełnienia - na konieczność odmowy udzielenia zezwolenia na realizację planowanej inwestycji.

Ponadto, w przekonaniu Wojewody, organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić, czy zakres wniosku dotyczy dróg publicznych. Natomiast w zakresie planowanej inwestycji, która nie stanowi dróg publicznych, Starosta winien wezwać inwestora do zmiany projektu budowlanego, mapy z proponowanym przebiegiem drogi, jak również projektów podziału stanowiących załącznik do wniosku.

W sprzeciwie od powyższej decyzji M. H. i D. B. zarzuciły, że organ nie odniósł się w ogóle do zarzutów odwołania. Skarżące ponowiły argumentację przedstawioną w postępowaniu odwoławczym i podniosły, że ulica [...] od ulicy [...] do ulicy [...] powinna być dopuszczona do ruchu pojazdów ratunkowych, a tym samym budowa zatoki przeciwpożarowej do zawracania byłaby zbędna. Tymczasem taki wariant nie został przez organ rozpatrzony, a jest on najkorzystniejszy. Wskazały też, że projektowana ulica [...] jest ślepa i obecnie służy jako ciąg pieszo-rowerowy. Skarżące podkreśliły, że nie są przeciwne planowanej inwestycji, ale zakres ingerencji w ich nieruchomość jest zbyt duża i nieuzasadniona. W związku z tym zarzutami wniosły o uchylenie decyzji.

Sprawa ze sprzeciwu skarżących została zrejestrowana w Repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 60/21.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł również Prezydent Miasta [...], zarzucając naruszenie:

1. - art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, jakoby kwestie szerokości chodnika i możliwości budowy zjazdu w ogóle wymagały wyjaśniania - podczas gdy z akt postępowania wynika, iż chodnik jest zwężony z przyczyn obiektywnych, tj. z powodu istniejącej zabudowy, zaś nieruchomość, na której zaplanowano zjazd jest nieruchomością komunalną przeznaczoną na drogę i wykorzystywaną jako droga, zaś obowiązek utrzymania istniejących na niej zjazdów wynika z przepisów prawa - a więc poprzez niedokonanie ustaleń, które przy rzetelnej analizie materiału dowodowego organ odwoławczy powinien był poczynić;
2. - art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, jakoby zagadnienia dotyczące szerokości chodnika i możliwości budowy zjazdu miały mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, pomimo iż dotyczą niewielkiej części inwestycji i nie mają nic wspólnego z kwestią podniesioną w odwołaniu, które było podstawą poddania decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego kontroli instancyjnej.

Na podstawie tych zarzutów Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu Prezydent wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ zarzuty Wojewody dotyczą w istocie kwestii materialnoprawnych, a nie ustaleń faktycznych. Poza tym obie te kwestie, wskazane na s. 10-11 uzasadnienia jako wymagające dalszych ustaleń (czyli szerokość chodnika i lokalizacja zjazdu), są możliwe do wyjaśnienia w oparciu o obecnie zebrany materiał dowodowy, co uszło uwadze Wojewody Opolskiego. Prezydent podniósł też, że wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w niniejszej sprawie został złożony dnia 5 czerwca 2019 r., a więc przed zmianą przepisów dotyczących szerokości chodnika. W treści wniosku podano, że poza terenem inwestycji znajduje się istniejący chodnik, biegnący na części odcinka drogi od km 0+060 do km 0+102, a dochodzący do muru kościoła i cmentarza. W istocie zatem, wbrew zapatrywaniu organu wyższego stopnia, większość chodnika na tym odcinku będzie szersza niż 2,0 m, co odpowiada przepisom prawa.

Zwężenia chodnika w innych miejscach wynikają zaś z obecności zabudowy mieszkalnej i nie skutkują zwężeniem poniżej dopuszczalnego prawem minimum, stosownie do treści § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu wynikającym z Dz. U. z 2016 r. poz. 104, czyli sprzed nowelizacji. Z kolei zjazd wskazany w uzasadnieniu skarżonej decyzji znajduje się na działce ewidencyjnej nr y będącej własnością Gminy [...] i która stanowi dojazd do nieruchomości sąsiednich (działek ewidencyjnych nr ah i bb).

Tym samym nieruchomość ta już obecnie stanowi część pasa drogowego, a nieurządzenie na niej zjazdu prowadziłoby do bezprawnego pozbawienia możliwości korzystania z drogi przez posiadaczy działek ewidencyjnych nr ah i bb. Według art. 342 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i w zw. z art. 11i ust. 1 pkt 4 specustawy przygotowanie projektu bez owego zjazdu byłoby niedopuszczalne. Stosownie zaś do art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy określenie w decyzji przez organ pierwszej instancji, że zjazd na działki nr ah i bb będzie budowany w ramach inwestycji, było niezbędne jako forma ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem Prezydenta, fakty wynikające wprost z zebranej dokumentacji wskazują, że zastrzeżenia Wojewody Opolskiego do decyzji są nietrafne, a treść decyzji odpowiada prawu. Poza tym zakres zastrzeżeń organu wyższego stopnia jest tego rodzaju, iż mógł i powinien być wyjaśniony w toku postępowania odwoławczego - wszak dotyczy nieznacznej części inwestycji i nie ma nic wspólnego z zastrzeżeniami będącymi przedmiotem odwołania. Dlatego wyjaśnienie tych kwestii przez Wojewodę w niczym nie uchybiłoby zasadzie dwuinstancyjności.

Sprawa ze sprzeciwu Prezydenta Miasta [...] została zrejestrowana w Repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 74/21.

W odpowiedziach na sprzeciwy Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie sprzeciwów i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 74/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., postanowił połączyć sprawę o sygnaturze akt II SA/Op 74/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Op 60/21 oraz prowadzić te sprawy pod sygnaturą akt II SA/Op 60/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na podstawie art. 134 § 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd może zatem uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano.

W ocenianej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Wojewody Opolskiego, która - stosownie do art. 64a P.p.s.a. - została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten, na zasadzie art. 64d § 1 P.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 P.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego ww. przepis art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e P.p.s.a. Wedle tego przepisu sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem dokonywana przez sąd administracyjny ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w tak ustalonych granicach, Sąd uznał, że wniesione sprzeciwy zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja Wojewody Opolskiego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co powodowało konieczność jej uchylenia. Podkreślić należy, że zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w omawianym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez ten organ, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega - w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji.

W świetle powiedzianego dotychczas wskazać trzeba, że art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 K.p.a. Na podstawie § 1 tej regulacji organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.

Przepis art. 136 § 1 K.p.a. służy bowiem realizacji zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które obowiązują również w postępowaniu odwoławczym. Przywołane przepisy nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, zaś ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny.

Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Wobec tego organ ten nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko wydania dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien więc nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wytłumaczyć, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. i realizacji ustalonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania.

Pierwszy z tych przepisów stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z kolei według zasady przekonywania organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Dokonując oceny w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia, jak słusznie stwierdził Prezydent Miasta [...], nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

W tym miejscu celowe jest przypomnienie, że przedmiotem postępowania administracyjnego było udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Materialnoprawną podstawę pozytywnego rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie przez organ pierwszej instancji stanowiła cyt. już wyżej ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwana nadal specustawą.

Analizując wniosek i dokumentację projektową w świetle przepisów prawa materialnego, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że decyzja Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 28 października 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa i konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, a jego zakres wykracza poza uprawnienia organu wynikające z art. 136 K.p.a. Wojewoda uznał bowiem, że konieczne jest wyjaśnienie charakteru zaprojektowanego zjazdu na działkę nr ba przez działkę nr y, jednakże nie podał, dlaczego nie było możliwe usunięcie tej nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym.

Ponadto pomimo stwierdzenia, że zachodzi konieczność ustalenia przez organ pierwszej instancji, czy przedmiotowy zjazd można uznać za drogę publiczną, Wojewoda nie wykazał, aby w tym zakresie dokumentacja projektowa nie była wystarczająca do dokonania wymaganych ustaleń. Jednocześnie należy wskazać, że zarzut Wojewody jest niezrozumiały z tego względu, iż na stronie 9 uzasadnienia kontrolowanej decyzji zajął w tej kwestii merytoryczne stanowisko, przyjmując, że zjazdu nie można uznać za drogę publiczną. Podobnie trzeba ocenić zastrzeżenia Wojewody dotyczące szerokości chodnika, które po pierwsze nie zostały w żaden sposób powiązane z naruszeniem przepisów postępowania przez Starostę, a po drugie - jak trafnie zauważył skarżący - dotyczą kwestii materialnoprawnych.

W ocenie Sądu, obowiązkiem Wojewody jako organu merytorycznego było dokonanie samodzielnej oceny prawidłowości przebiegu chodnika w świetle przepisów rozporządzenia, regulujących kwestie jego szerokości, jak również przedstawienie swojego stanowiska co do charakteru zaprojektowanego zjazdu na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego w ramach uprawnień przewidzianych w art. 136 K.p.a. Ponadto zauważyć warto, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy czynności wyjaśniających, które zmierzałyby do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, prowadziłoby do pełnej realizacji ustalonej w art. 12 § 1 K.p.a. zasady szybkości postępowania, która nabiera szczególnego znaczenia, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - przedmiotowe postępowanie trwa blisko dwa lata, a decyzja organu pierwszej instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była trzykrotnie uchylana przez Wojewodę Opolskiego.

W rozpoznawanej sprawie dostrzec również trzeba, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący, że opisane wyżej zastrzeżenia Wojewody Opolskiego dotyczą niewielkiego zakresu planowanej inwestycji, a zgodnie z treścią art. 11g ust. 3 specustawy w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. W odniesieniu do organu odwoławczego oznacza to brak możliwości uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji, w tym także na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości tylko w zakresie części drogi. Tymczasem organ odwoławczy nie wykazał w żaden sposób, aby konieczne było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości. Z ustaleń Wojewody przedstawionych w zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, aby decyzja organu pierwszej instancji była w całości wadliwa, tj. aby postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i wymagało wyjaśnienia istotnych okoliczności w odniesieniu do całego obszaru objętego inwestycją. Wobec tego organ odwoławczy naruszył także art. 11g ust. 3 specustawy, stanowiący przepis szczególny względem postanowień art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu nie sposób też przyjąć, że nałożenie na inwestora obowiązku spięcia w sposób prawidłowy projektu budowlanego, jako dotyczące wyłącznie czynności mającej charakter techniczny, nie mieściło się w zakresie uprawnień organu odwoławczego. Tak stwierdził tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 3 marca 2020 r. o sygn. akt II SA/Op 29/20, zatem kwestia ta została już przesądzona.

Dodatkowo za uzasadniony należy uznać zarzut M. H. i D. B., że Wojewoda Opolski w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w ogóle do argumentacji odwołań, w których skarżące zakwestionowały przyjęte rozwiązania dotyczące remontu ulicy [...] i ulicy [...]. Sąd zgadza się z powszechnie prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy, narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy opisaną już wcześniej zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a., w myśli której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, podnoszonych również przez strony postępowania (por. także wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie z uwagi na zakres dokonywanej kontroli zaskarżonej decyzji, ograniczonej jedynie do oceny, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał za niecelowe odnoszenie się pozostałych zarzutów sprzeciwu skarżących, dotyczących celowości czy prawidłowości przyjętych rozwiązań projektowych, w tym planowanej "zatoki do zawracania pojazdów", zwłaszcza że Wojewoda nie wyraził żadnego stanowisko w tym zakresie.

Z powiedzianego dotąd wynika, że wskazane przez Wojewodę Opolskiego przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 11g ust. 3 specustawy. Decyzja Wojewody Opolskiego została więc wydana z naruszeniem tych przepisów, a także z naruszeniem art. 8 § 1, art. 11 i art. 15 K.p.a., co z kolei skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Zawarte w pkt 2 sentencji wyroku orzeczenie o kosztach - w przypadku skarżących M. H. i D. B. - uzasadnia treść art. 200 P.p.s.a. i obejmuje ono wysokość uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł, natomiast rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania odnośnie do Prezydenta Miasta [...] uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., a na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez Prezydenta wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 K.p.a., a następnie -w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.