Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. M., zwaną dalej: "skarżącą", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej: "organem odwoławczym" i "SKO") z dnia 21 października 2019 r., nr 29 listopada 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy (dalej: "Burmistrz") z dnia 8 sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania jej dodatku mieszkaniowego.
Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 17 czerwca 2019 r. skarżąca zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Strona podała, że zajmuje lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] bez tytułu prawnego, ale oczekuje na przydział przysługującego jej lokalu zamiennego lub socjalnego. Powierzchnia użytkowa tego lokalu wynosi 29,30 m2, nie jest on wyposażony w centralne ogrzewanie, centralnie ciepłą wodę ani instalację gazu przewodowego. W dołączonej do wniosku deklaracji o wysokości dochodów za okres od marca do maja 2019 r. podała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jej dochody w podanym okresie z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego wyniosły 1.860 zł.
Dodatkowo, na żądanie organu I instancji strona przedłożyła oświadczenie z dnia 27 czerwca 2019 r., w którym wskazała, że ze względu na sprawowanie opieki nad mężem podała inny adres do korespondencji (ul. [...] w [...]). Jednocześnie podała, że od [...] pozostaje z nim w separacji.
Organ pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. zawiadomił skarżącą o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w mieszkaniu przy ul. [...]. W piśmie poinformowano ją, że jej nieusprawiedliwiona nieobecność w wyznaczonym terminie zostanie potraktowana jako odmowa złożenia oświadczenia o stanie majątkowym i będzie podstawą do wydania decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego. Na pismo strona nie zareagowała, a w dniu 10 lipca 2019 r. pracownicy organu podjęli nieudaną, ze względu na nieobecność skarżącej, próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w mieszkaniu przy ul. [...]. Kolejnym pismem z dnia 11 lipca 2019 r. organ I instancji wezwał stronę do skontaktowania się z organem w celu ustalenia nowego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. W piśmie także zawarto pouczenie o skutkach nieobecności w miejscu przeprowadzenia wywiadu. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi.
Pismem z dnia 22 lipca 2019 r. organ zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Z dołączonej do akt administracyjnych notatki służbowej z dnia 25 lipca 2019 r., sporządzonej przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wynika, że skarżąca oświadczyła, że zgadza się na wywiad środowiskowy, ale w mieszkaniu przy ul. [...] w [...], ze względu na sprawowanie pod tym adresem opieki nad mężem.
Decyzją z dnia 8 sierpnia 2019 r., Burmistrz odmówił skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazał, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony z uwagi na brak współdziałania strony z organem. Podał, że strona nie zareagowała na kierowane do niej zawiadomienia, a także nie była obecna podczas wyznaczonego na dzień 10 lipca 2019 r. wywiadu w miejscu zamieszkania. Zachowanie strony organ uznał za równoznaczne z odmową złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Ponadto organ I instancji stwierdził, że zgromadzone w toku postępowania dowody mogą świadczyć o tym, że skarżąca nie korzysta z lokalu przy ul. [...], a dowodzi tego przedstawiona faktura za energię elektryczną z zerowym zużyciem (rozliczenie za okres od 30 października 2018 r. do 29 kwietnia 2019 r.). Końcowo stwierdził, że dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego, w którym strona nie zamieszkuje, gdyż warunkiem uprawiającym do dodatku mieszkaniowego jest faktyczne zamieszkiwanie wnioskodawcy i prowadzenie przez niego gospodarstwa domowego w lokalu, do którego przysługuje mu tytuł prawny.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów procedury oraz sprzeczność istotnych ustaleń organu I instancji z treścią zebranego materiału dowodowego, a także opieszałość w wydaniu decyzji wobec orzeczonej eksmisji do innego lokalu socjalnego. Odwołująca podniosła, że zgodnie z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1788) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Organ pominął okoliczność, że na miejsce przeprowadzenia wywiadu wskazywała mieszkanie, w którym stale wypełnia swoje obowiązki wynikające ze sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazał na wstępie na wynikające z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2133), zwanej dalej ustawą, zasady postępowania w sprawie dodatków mieszkaniowych i przyznawania takich dodatków.
Przypomniał, że sposób przeprowadzania wywiadu środowiskowego został określony w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. z 2013 r., poz. 589), zwanego dalej rozporządzeniem. Skarżąca we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oświadczyła, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej średni miesięczny dochód, za okres 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, wyniósł 620 zł. Przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania skarżącej okazało się niemożliwe z przyczyn leżących po jej stronie. SKO uznało, że tym samym nie wywiązała się ona z obowiązku czynnego współdziałania z organem przy ustalaniu swojej sytuacji majątkowej.
Podkreśliło, że przepisy dotyczące dodatków mieszkaniowych nakładają na stronę wymóg współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych, zaś kwestionowanie podejmowanych przez organ czynności można poczytywać za przeszkodę, o której mowa w art. 7 ust 4 ustawy. Brak współdziałania w tym zakresie musi skutkować odmową przyznania świadczenia. Powołało się przy tym na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów organ odwoławczy podniósł, że przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017, poz. 1788), na które powoływała się skarżąca, nie mają zastosowania w sprawie, gdyż regulują sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dla celów świadczeń z pomocy społecznej i nie mogły mieć zastosowania w sprawie dotyczącej dodatku mieszkaniowego.
W skardze zarzucono naruszenie ogólnie przywołanych przepisów prawa materialnego, procesowego oraz sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego. Zawnioskowano o zmianę zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że organy nie zastosowały przepisów rozporządzenia MPiPS z 8 czerwca 2018 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, mimo że była im znana sytuacja osobista skarżącej, która opiekuje się niepełnosprawnym mężem.
Organ wnosił o oddalenie skargi i powołał się na stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 9 marca 2020 r. skarżąca zarzuciła, że organ w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do jej wywodów dotyczących konieczności zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia z 25 sierpnia 2016 r., był przy tym doskonale zorientowany, że z lokalu przy ul. [...] ma ona orzeczoną eksmisję i sprawuje stałą całodobową opiekę nad ciężko chorym członkiem rodziny w jego miejscu zamieszkania. Tam też w jej ocenie należało przeprowadzić wywiad.
Z uwagi na to, że zarówno skarżąca, jak i organ zgodnie wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w tym trybie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę, na której należało rozpatrywać wniosek skarżącej w przedmiocie dodatku mieszkaniowego są przepisy przywołanej wyżej ustawy z dnia 29 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, zwanej nadal "ustawą". Przepisy te prawidłowo legły u podstaw obu decyzji wydanych w sprawie. Przedmiotem regulacji ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia są zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych. Ustawa określa normatywne kryteria, które muszą być spełnione, aby dodatek mieszkaniowy mógł zostać przyznany. Regulacja ta ma walor kompletności, co oznacza, że orzekanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie wymaga stosowania innych ustaw. Przewidziany w przepisach tej ustawy dodatek mieszkaniowy, jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie.
Określono w niej warunki i kryteria jakie muszą być spełnione aby wniosek o przyznanie tego świadczenia mógł być uwzględniony. W powyższym zakresie wskazać należy, że przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy przewidują, że dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. najemcom i podnajemcom lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym (...).Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy spełniony zostanie wymóg tzw. normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Poszczególne kategorie wydatków mieszczących się w przyjętej definicji ustawowej zostały wyszczególnione w art. 6 ust. 4 – 6 ustawy oraz w § 2 – 3 rozporządzenia.
Z treści powyższych przepisów wynika, że określenie wysokości dodatku mieszkaniowego nie zostało pozostawione uznaniu organów pomocy społecznej. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają wyliczeniu arytmetycznemu zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości zadeklarowanych dochodów w okresie 3 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym wystąpiono z wnioskiem.
Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, do którego dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. W art. 7 ust. 4 zd. pierwsze ustawy przewidziano, że upoważniony pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych: 1) ruchomości i nieruchomości, 2) zasobów pieniężnych. Z kolei przepisy § ust. 1 i 2 rozporządzenia przewidują, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i podczas tego wywiadu ustala się faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy.
Podczas wywiadu upoważniony pracownik bada zatem aktualną sytuację dochodową, zawodową, zdrowotną i rodzinną wnioskodawcy oraz może żądać od niego i innych członków gospodarstwa domowego złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, obejmującego dane o posiadanych nieruchomościach, składnikach mienia ruchomego, zasobach pieniężnych oraz o innych dodatkowych informacji o stanie majątkowym, co wynika z załącznika nr 1 i 3 do rozporządzenia. Przy czym – jak stanowi art. 7 ust. 4 zd. drugie ustawy - odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że na stronie domagającej się przyznania dodatku mieszkaniowego spoczywa obowiązek współdziałania m.in. w zakresie umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i złożenia oświadczenia o stanie majątkowym.
W badanej sprawie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego okazało się niemożliwe z przyczyn wynikających wyłącznie z braku współdziałania po stronie skarżącej. Jak wynika z akt sprawy, strona została zawiadomiona - doręczonym jej w dniu 5 lipca 2019 r. - pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. o wyznaczeniu na dzień 10 lipca 2019 r. terminu wywiadu. W dniu tym nie była obecna w mieszkaniu i nie usprawiedliwiła swojej nieobecności. We wspomnianym zawiadomieniu poinformowano stronę, że nieusprawiedliwiona nieobecność zostanie potraktowana jako odmowa złożenia oświadczenia majątkowego i będzie podstawą do wydania decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego. Następnie nie przyjęła też propozycji organu ustalenia innego terminu przeprowadzenia wywiadu, złożonej w dniu 11 lipca 2019 r.
Za pozbawione podstaw prawnych należało uznać stanowisko skarżącej wyrażające zgodę na przeprowadzenie wywiadu w innym miejscu. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia w sposób jednoznaczny wskazuje miejsce zamieszkania wnioskodawcy jako miejsce przeprowadzenia wywiadu i nie przewiduje w tej mierze żadnych odstępstw. Możliwość przeprowadzenia wywiadu również wprost wynika z przepisów ustawy (art. 7 ust. 3 ustawy) i organ nie musi w żaden sposób uzasadniać konieczności jego przeprowadzenia. W takim wypadku strona nie może skutecznie podważać celowości przeprowadzenia tego rodzaju dowodu ani sposobu i miejsca dokonania czynności.
Ponadto, zgodnie z art.7 ust.3 i 4 ustawy, podstawowego dowodu jakim jest oświadczenie o stanie majątkowym, można żądać wyłącznie w toku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, do sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego do celów ustalenia dodatku mieszkaniowego nie stosuje się przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 25 sierpnia 2016 r., w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U.2017. poz.1788), wydanego na użytek postępowania toczącego w sprawie świadczeń przewidzianych ustawą z dnia 21 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz.1507 ze zm.). W myśl art.107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. A zatem podstawy prawne do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na użytek świadczeń, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej i w przypadku starania się o dodatek mieszkaniowy wynikają z odmiennych regulacji i nie mogą być zamiennie stosowane.
W świetle powyższego należało przyznać rację organom obu instancji, że skarżąca swoim zachowaniem uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a tym samym uniemożliwiła zażądanie przez organ złożenia przez nią oświadczenia majątkowego, o którym mowa w art. 7 ust. 4 ustawy. Powyższe stanowi samodzielną przesłankę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, co wprost wynika z art.7 ust. 4 zd. drugie ustawy. Skoro skarżąca odmówiła poddania się wymogom nałożonym na nią przepisami prawa i z tego powodu organy orzekające w sprawie nie mogły zgromadzić materiału dowodowego, który miałby walor kompletności, to pod ich adresem nie może być skutecznie wysuwany zarzut naruszenia art.7 ust. 4 ustawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, że negatywna dla wnioskodawcy/wnioskodawczyni decyzja, wydana w sytuacji odmowy złożenia oświadczenia majątkowego, ma charakter decyzji związanej, tj. nie pozostawiono organowi wyboru co do określenia konsekwencji prawnych w razie zaistnienia stanu faktycznego, wskazanego w tym przepisie.
Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że kwestionowanie podejmowanych przez organ działań w realizacji obowiązków ustawowych - przeprowadzenia wywiadu środowiskowego można poczytywać za odmowę, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy, skutkującą odmową przyznania dodatku mieszkaniowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1776/18, zam. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące konieczności sprawowania opieki nad mężem w innym miejscu w sposób ciągły i całodobowy nie mogły stanowić przeszkody do jednorazowego przeprowadzenia wywiadu w podawanym przez nią miejscu zamieszkania, gdyż z natury rzeczy sprawowanie tego rodzaju opieki nie może ograniczać się do konieczności stałego przebywania w miejscu jej świadczenia i wiąże się również z konicznością załatwiania różnego rodzaju spraw życiowych poza tym miejscem (zakupy, wizyty lekarskie, załatwianie spraw urzędowych podopiecznego i własnych itp.).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.