Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga T. B. (dalej również jako "skarżący") wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również "Kolegium" lub w skrócie: "SKO") nr [...] z dnia 31 października 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola (dalej również "organ I instancji" lub w skrócie: "PMO") z dnia 17 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 3.735 zł za usunięcie bez zgody posiadacza nieruchomości drzewa z gatunku [...] o obwodzie pnia 249 cm, z terenu pasa drogowego ul. [...] w [...], działka nr a, K.m.[...] obręb [...] (pkt 1); i umarzającej postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zgody posiadacza nieruchomości drzewa gatunku [...] o obwodzie pnia 249 cm, z terenu pasa drogowego ul. [...] w [...] (działka nr a, K.m. [...], obręb [...], prowadzone w stosunku do G. B. i M. B. (pkt 2).
Wyżej wymieniona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 9 grudnia 2016 r. T. B. usunął bez zezwolenia drzewo ([...]) na terenie działki a, K.m. [...], obręb [...], stanowiącej pas drogowy ul. [...] w [...], będącej własnością Skarbu Państwa, zarządzanej przez Miejski Zarząd Dróg w [...] o czym zawiadomił organ I instancji. W wyjaśnieniach z dnia 13 grudnia 2016 r. T. B. wskazał, iż jeżdżąc często samochodem lub rowerem w kierunku [...] widział obumarłe drzewo zlokalizowane przy rozjeździe w miejscu, gdzie znajduje się wyasfaltowany pas drogi, a gdzie czasami bawiły się dzieci jeżdżące na rowerach. Z uwagi na pojawiające się zapowiedzi wichur w dniu 9 grudnia 2016 r. popołudniu zatrzymał się by sprawdzić stan przedmiotowego drzewa. Było ono od środka spróchniałe i całkowicie puste, biorąc pod uwagę nadchodzące warunki atmosferyczne oraz nadchodzący weekend, postanowił, nie czekać do poniedziałku i ściąć je przy udziale swoich synów.
W dniu 19 grudnia 2016 r. organ I instancji z udziałem przedstawiciela zarządcy pasa drogowego - Miejskiego Zarządu Dróg w [...], przeprowadził oględziny miejsca zdarzenia w celu weryfikacji informacji wskazanych w notatce służbowej Policji. W trakcie oględzin ustalono, iż z terenu działki nr a, K.m.[...], obręb [...], doszło do usunięcia 1 sztuki drzewa gatunku [...]. Na terenie nieruchomości stwierdzono pozostałości po wyciętym drzewie w postaci pnia ściętego na wysokości 30 cm od gruntu oraz kłody leżącej w pobliżu pnia drzewa, powalonej na asfaltową drogę. Dokonano pomiaru obwodu pnia (kłody) na wysokości 130 cm od gruntu, który wyniósł 244 cm. Ponadto ustalono, że drzewo jest mocno spróchniałe z widocznym murszem miękkim. Korona drzewa była obumarła w 80%, jedynie jeden boczny konar był żywotny. W trakcie oględzin wykonano dokumentację zdjęciową.
W związku z potwierdzeniem informacji o ścięciu drzewa, PMO wszczął postępowanie na podstawie art.88 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.), w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jednocześnie organ I instancji poinformował strony o terminie oględzin, które przeprowadzone zostały w dniu 9 stycznia 2017 r., w obecności stron postępowania. Z czynności tej sporządzono protokół. W trakcie oględzin ustalono, że dokonano wycinki 1 sztuki drzewa gatunku [...]. Na terenie nieruchomości stwierdzono pozostałości po wyciętym drzewie w postaci pnia ściętego na wysokości 30 cm od ziemi oraz kłody leżącej w pobliżu pnia drzewa, powalonej na asfaltową drogę. Ustalony obwód na wysokości 130 cm od ziemi wyniósł 249 cm.
Dalej potwierdzono, że drzewo było mocno spróchniałe z widocznym murszem miękkim i zgnilizną. Na jego pniu widoczne były liczne dziuple i wypróchnienia. Korona drzewa była szczątkowa i obumarła. Nadto w trakcie prowadzonych oględzin, obecny na miejscu T. B., oświadczył, że drzewo zostało usunięte w dniu 10 grudnia 2016 r. Podał, że powodem jego osunięcia było zagrożenie bezpieczeństwa ludzi związane z możliwością wystąpienia nieszczęśliwego wypadku, a nawet utraty życia przez przebywające często w jego pobliżu dzieci. Nadto oświadczył, że drzewo było w sposób naturalny nachylone w kierunku jezdni. U podstawy pnia drzewo posiadało wypróchnienie, bardzo głęboką dziuplę, ślady pęknięcia i naderwania pni od strony skarpy i z uwagi na zapowiadane w tamtym czasie trudne warunki pogodowe (silne wiatry), mogło się powalić. Podał, że z uwagi na sytuację, która miała miejsce w piątek po południu, gdy urzędy były już zamknięte, nie mógł zgłosić tej sprawy, więc dla dobra publicznego i kierując się chęcią zapobiegnięcia nieszczęściu, postanowił to drzewo ściąć, a następnie powiadomić o tym urząd, co uczynił pismem z dnia 13 grudnia 2016 r. Dodatkowo T. B. oświadczył, że był jedynym sprawcą usunięcia drzewa.
W toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego Prezydent Miasta Opola i skarżący wymieniali szereg korespondencji, w której organ wyjaśniał podstawy nałożenia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia, natomiast T. B. powielał podniesione już okoliczności o działaniu w stanie wyższej konieczności.
Pismem z dnia 27 sieprnia 2018 r. PMO wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o informację czy jednostce tej była zgłaszana konieczność usunięcia drzewa na działce nr a K.m. [...], obręb [...] oraz czy organ ten wyrażał na nią zgodę. W odpowiedzi z dnia 29 sieprnia 2018 r. Dyrektor MZD wskazał, że zarządca drogi nie otrzymał zgłoszeń o konieczności usunięcia drzewa, ani nie wyrażał na takową wycinkę zgody.
Decyzją z dnia 17 lipca 2019 r., Prezydent Miasta Opola wymierzył T.B. administracyjną karę pieniężną w wysokości 3.735 zł za usunięcie bez zgody posiadacza nieruchomości drzewa z gatunku [...] o obwodzie pnia 249 cm, z terenu pasa drogowego ul. [...] w [...], działka nr a, K.m.[...] obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ opisał szczegółowo przebieg postępowania, przedstawił sposób wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej, ustalając, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie przyrody nadanym jej nowelizacją z dnia 16 grudnia 2016 r., bowiem kara ustalona w oparciu o ww. przepisy z uwzględnieniem przepisów wykonawczych obowiązujących w dacie orzekania, jest względniejsza dla sprawcy.
Dalej organ I instancji podkreślił, iż uwzględnił stan drzewa- drzewo obumarłe, co skutkowało obniżeniem kary o 50 %. W jego ocenie do usunięcia drzewa nie doszło w stanie wyższej konieczności. Następnie PMO wskazał, iż strona pomimo wieloletniej obserwacji stanu drzewa, nie zgłosiła konieczności usunięcia drzewa żadnym służbom. Decyzję o usunięciu drzewa strona podjęła samodzielnie bez jakiejkolwiek próby kontaktu z odpowiednimi służbami. Według organu dążenie do poprawy bezpieczeństwa mieszkańców nie stanowi należytego uzasadnienia dla usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia i bez zgody posiadacza nieruchomości.
Dalej organ I instancji wskazał, iż w toku postępowania skarżący zaznaczył, że był wyłącznym sprawcą wycinki, co było podstawą do umorzenia postępowania w stosunku do G. B. i M. B. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. B. wskazując, że decyzja Prezydenta Miast Opola zawiera szereg tendencyjnych sformułowań wypaczających faktyczne zdarzenie. Podniósł, że w wielu miejscach organ I instancji posłużył się określeniem "korona jest szczątkowo obumarła", w sytuacji gdy już w protokole oględzin z dnia 9 stycznia 2017 r. komisja wskazała, że "drzewo mocno spróchniałe, korona szczątkowa", a nie rzekomo obumarła. Powyższe potwierdzają również zdjęcia zrobione w trakcie oględzin, na których wyraźnie widać, że korona to tylko kilka suchych kikutów. Podkreślił również, że urzędnicy potwierdzili zły stan zdrowotnym drzewa, nie rokujący szans na przeżycie, za usunięcie którego nie byłaby naliczona opłata w przypadku złożenia wniosku o jego usunięcie. Dalej zauważył, że drzewo było pochylone w ten sposób, że groziło zwaleniem na drogę, a okoliczności sprawy uzasadniają przyjęcie, że działał w stanie wyższej konieczności.
Zaskarżoną decyzją z dnia 31 października 2019 r. SKO utrzymało w mocy akt I instancji. W uzasadnieniu opisano zmiany przepisów, które miały miejsce pomiędzy usunięciem drzewa a 1 stycznia 2017 r., wyjaśniono pojęcie deliktu administracyjnego i podstawę pociągnięcia do odpowiedzialności za zniszczenie drzewa osoby trzeciej wskazując, że odpowiedzialność administracyjna za usunięcie drzew ma charakter obiektywny, a wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary jest działanie bezprawne. Usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia czy też bez zgody posiadacza nieruchomości stanowi delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie, a odpowiedzialność ponosi osoba, która tego deliktu dopuściła się. SKO podkreśliło przy tym, że w przedmiotowej sprawie bezporne były okoliczności usunięcia drzewa bez zgody oraz fakt, że drzewo było mocno spróchniałe, o szczątkowej koronie, nierokujące szans na przeżycie.
Miało cechy drzewa obumarłego. Dalej Kolegium opisało podstawy naliczenia w takiej sytuacji niższej kary za usunięcie drzewa bez zgody właściciela. Następnie oceniając działanie T. B. w stanie wyższej konieczności, wyjaśniło, że art. 89 ust. 7 u.o.p. stanowi, że w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. Oznacza to, że jeżeli po wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej okaże się, że do usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu doszło na skutek wystąpienia tzw. siły wyższej, organ prowadzący postępowanie będzie mógł odstąpić od wymierzenie kary. Kolegium zauważyło, że na gruncie ustawy pojęcie stanu wyższej konieczności nie jest w żaden sposób definiowane.
W związku z tym, ustalając jego zakres znaczeniowy, trzeba posłużyć się wykładnią międzysystemową pozwalającą na wykorzystanie znaczenia tego pojęcia wypracowanego w innych dziedzinach prawa tj. prawa karnego oraz prawa cywilnego. W ocenie SKO z wystąpieniem stanu wyższej konieczności będziemy mieli zatem do czynienia wówczas, gdy stan ten będzie spowodowany działaniem czynników obiektywnych, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć, a wartość chronionego dobra musi być wyższa od tego, które ma ulec zniszczeniu. Podkreślono, że stan ten musi być bowiem stanem nagłym i stwarzającym na tyle poważne zagrożenie dla dóbr prawnych o wyższej wartości niż drzewa lub krzewy (np. życie lub zdrowie ludzkie), że nie można oczekiwać na przybycie uprawnionych służb lub na uzyskanie odpowiedniego zezwolenia właściwego organu.
Następnie organ podniósł, że usunięcie drzew zagrażających bezpieczeństwu wymaga uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. Jeżeli drzewo stwarza zagrożenie, stanowi to uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie takiego drzewa oraz podstawę do nienaliczania w zezwoleniu opłaty z tytułu jego usunięcia, lecz nie może usprawiedliwiać samowolnego działania osoby dokonującej wycięcia drzewa. W ocenie SKO samo przekonanie o niebezpieczeństwie nie uzasadnia wycięcia drzewa bez uzyskania stosownego zezwolenia czy też bez zgody posiadacza nieruchomości. Czym innym jest bowiem stwarzanie zagrożenia przez drzewo, a czym innym stan wyżej konieczności. Inaczej mówiąc, nie każda sytuacja, w której mamy do czynienia z drzewem zagrażającym bezpieczeństwu może być kwalifikowana jako stan wyższej konieczności. W stanie wyższej konieczności muszą wystąpić dodatkowe elementy o charakterze nadzwyczajnym.
W rozpatrywanej sprawie nie doszło do usunięcia przedmiotowego drzewa w stanie wyższej konieczności. Wycięcia uschniętych drzew bez zezwolenia nie można uznać za jedyną możliwość usunięcia zagrożenia zdrowia i życia ludzi. W chwili usuwania drzewa nie istniało bowiem nagłe i realne zagrożenie dla dóbr prawnie chronionych, takich jak życie, zdrowie ludzi, zagrożenie to było jedynie potencjalne, wynikające jedynie z prognozowanych silnych wiatrów oraz złego stanu drzewa. Możliwe było podjęcie innych działań zmierzających do uniknięcia zagrożenia. Przykładowo teren gdzie rosło drzewo mógł zostać oznaczony i zabezpieczony m.in. ogrodzeniem przez odpowiednie służby np. straż pożarną, straż miejską, policje itp.
W ocenie Kolegium podjęcie przez stronę oficjalnych działań polegających na zgłoszeniu stanu zagrożenia odpowiednim służbom, nawet przy założeniu, że do zdarzenia doszło w piątek w godzinach popołudniowych, było wystarczające i stwarzało realną możliwość uniknięcia zagrożenia, które w owym czasie miało charakter jedynie potencjalny, a nie bezpośredni. Zagrożenie nie było natychmiastowe, a jedynie prognozowane (jak wskazała sama strona do zdarzenia doszło w piątek w godzinach popołudniowych, a silne wiatry były prognozowane dopiero na godziny wieczorne).
Kolegium uznało, że samo przekonanie strony o niebezpieczeństwie, nie uzasadnia wycięcia drzewa bez uzyskania stosownego zezwolenia lub zgody posiadacza nieruchomości. Podkreślono dodatkowo, że z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, przewidującej odstąpienie od wymierzenia kary w warunkach stanu wyższej konieczności wynika, że ustawodawca zaproponował, aby ww. przepis dotyczył zasadniczo podmiotów wyspecjalizowanych do niesienia pomocy, tj. jednostek ochrony przeciwpożarowej lub innych właściwych służb ustawowo powołanych do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu T. B. wniósł o oddalenie w całości decyzji Kolegium i zasądzenia poniesionych kosztów postępowania. Zaakcentował, że stan drzewa stwarzał zagrożenie bezpieczeństwa, warunki atmosferyczne mogły realnie doprowadzić do odłamania się gałęzi, wywrócenia lub złamania uschniętego drzewa. Wskazał również, że dobro poświęcone nie przedstawiało wielkiej wartości (najwyżej jako materiał opałowy), natomiast zdrowie i życie ludzkie (dobro ratowane) jest wartością samą w sobie, choć trudno przeliczalną na pieniądze, to jednak najwyższą.
W ocenie skarżącego usunięte drzewo nie miało żadnej wartości przyrodniczej, a on sam działał na podstawie art. 89 ust. 7 u.o.p. w stanie wyższej konieczności. Zauważył przy tym, że ustawodawca tym przepisem prawa nie dokonał selekcji na drzewa uschnięte czy żywe i ich wartości. Ustawodawca uznał za nadrzędne ochronę zdrowia i życia ludzi. Dalej podniósł, że w jego ocenie Kolegium dokonało błędnej interpetacji przepisów i samo przyznało, że istniało realne zagrożenie życia i zdrowia osób przebywających na danym terenie. Jednocześnie wskazał, że w uzasadnieniu decyzji SKO jest niekonsekwentne co do tego kiedy możliwe jest odstąpienie od wymierzenia kary. Zauważył również, że nie miał on prawnego obowiązku monitorowania stanu zadrzewienia przy drodze publicznej.
W toku postępowania sądowego Sąd wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o uzupełnienie akt sprawy poprzez przedłożenie wypisu z rejestru gruntów działki nr a K.m. [...], obręb [...], wykazujący stan prawny w zakresie własności i posiadania gruntu na dzień 10 grudnia 2016 r. wraz z opisem i mapą, na której znaczone zostanie miejsce, w którym rosło drzewo.
Równocześnie wystąpił do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o przesłanie protokołu kontroli drogi (pasa drogowego) ul. [...], w tym wyżej wymienionej działki, przeprowadzonych przez służby MZD w [...] przed 10 grudnia 2016 r., w szczególności odnośnie do stanu zdrowotnego drzew rosnących w pasie drogowym. W odpowiedzi zarządca wskazał, że nie posiada jakicholwiek protokołów kontroli pasa drogowego ul. [...] dotyczących “stanu zdrowotnego zieleni" sporządzonych przed wyżej wymienioną datą. Natomiast PMO w odpowiedzi z dnia 30 lipca 2020 r. przyznał, że błędnie zostało określone pierwotne miejsce usunięcia drzewa tj. działki nr a K.m. [...], obręb [...] W rzeczywistości drzewo znajduje się na działce nr b K.m. [...], obręb [...], która również stanowi własność Skarbu Państwa.
W ocenie organu I instancji okoliczność ta nie wpływa na wydane rozstrzygnięcie. Jednoczęsnie PMO poinformował, że działka nr a K.m.[...], obręb [...] została podzielona na dwie działki ewidencyjne (nr c i nr d K.m. [...], obręb [...]).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej,a jedynie na kryterium legalności. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.".
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1), przy czym kontroli takiej dokonuje na podstawie akt sprawy - art. 133 § 1 p.p.s.a.
Już na początku zważań trzeba podkreślić, że Sąd administracyjny co do zasady nie akceptuje działań osób fizycznych lub prawnych, które bez stosownego zezwolenia lub zgody posiadacza nieruchomości usuwając drzewa lub krzewy przez ich wycięcie.
Skarga jest zasadna, bowiem nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za usunięcie drzewa nie zostało poprzedzone prawidłowo ustalonym stanem faktycznym oraz nie zweryfikowano należycie i wszechstronnie okoliczności podnoszonych przez skarżącego tj. zaistnienia podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na stan wyższej konieczności. W każdej sprawie administracyjnej bez prawidłowo ustalonego stanu faktycznego nie ma właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego.
Podstawę materialnoprawną do rozpoznania niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2015 poz. 1651 ze zm., obecnie Dz. U. 2020 poz. 55). Na wstępie wyjaśnić należy, że od dnia 9 grudnia 2016 r. (data wycinki drzewa) do dnia 17 lipca 2019 r. (data wydania przez PMO decyzji) dokonano istotnej nowelizacji wyżej wymienionej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r. poz. 2249) do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza.
W konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie będą mieć zastosowanie przepisy wyżej wymienionej ustawy obowiązujące w dacie wycięcia drzewa przez T. B. tj. 9 grudnia 2016 r. Jednocześnie wskazać należy, że art. 29 pkt 11 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045) wprowadził do art. 88 ust. 2 u.o.p. delikt umożliwiający wprost pociągnięcie do odpowiedzialności za zniszczenie drzewa osobę trzecią, która działała bez zgody posiadacza nieruchomości.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p., usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości (pkt 1); właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), dalej w skrócie "K.c.", - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń (pkt 2). Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków, stosownie do art. 83a ust. 1 u.o.p.. Co do zasady posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu- art. 84 u.o.p.
Z treści art. 86 ust. 1 u.o.p. wynika m. in., że nie nalicza się opłat za usunięcie: drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c. (pkt 4); drzew lub krzewów, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (pkt. 10).
Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości. Kara ta jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c., albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości - art. 88 ust. 2 u.o.p., zaś stosownie do art. 88 ust. 10 u.o.p. przepisu ust. 1 nie stosuje się do drzew i krzewów, o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 1-3 i 3b-15. Wysokość kary została natomiast uregulowana w art. 89 ust. 1 u.o.p., zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5-6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a. a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było.
W art. 89 ust. 3 u.o.p. zastrzeżono, iż jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50 %, zaś w przypadku usunięcia drzewa lub krzewu obumarłego albo nierokującego szansy na przeżycie, złomu lub wywrotu, wysokość administracyjnej kary pieniężnej obniża się o 50% - art. 89 ust. 6 u.o.p. Wskazać pozostaje również, iż w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej, o czym stanowi art. 89 ust. 7 u.o.p.
W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017r. poz. 1330) przewidziano dla poszczególnych gatunków drzew stawki, przy czym z załącznika nr 1 do rozporządzenia wynika, że dla gatunku [...] stawka w zł za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm wynosi w przypadku obwodu pnia od 101 cm - 30 zł. Stawka ta obowiązuje od dnia 17 lipca 2017r.
T. B. w dniu 9 grudnia 2016 r. usunął bez zgody posiadacza nieruchomości drzewo znajdujące się na działce drogowej, należącej do Skarbu Państwa, a będącej w zarządzie MZD [...]. Poza sporem jest tylko okoliczność, że drzewo ([...]) było obumarłe w co najmniej 80%, pień był spróchniały i pusty w środku, podobnie jak korona drzewa poza jednym konarem. W ocenie Sądu prawidłowość ustaleń stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, w pozostałym zakresie, budzi poważne wątpliwości, a przyjęte założenia są co najmniej przedwczesne. Ponadto nie rozważono wszystkich okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także art. 80 k.p.a.
Kara za usunięcie drzewa określana jest na podstawie obwodu pnia drzewa, mierzona na wysokości 130 cm. Tym samym prawidłowość przeprowadzonych pomiarów jest podstawą, dla określenia wysokości kary. W przedmiotowej sprawie zwrócić należy uwagę, że w dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu oględzin z dnia 19 grudnia 2016 r., przeprowadzonego przed wszczęciem postępowania, wynika, że pień drzewa ma obwód 244 cm, a nie 249 cm, jak wskazano w protokole z oględzin z dnia 9 stycznia 2017 r., (kiedy to pomiaru ani zdjęć już nie dokonywano), a następnie powielono w pismach kierowanych do T. B. oraz w rozstrzygnięciach obu instancji. W aktach organu I instancji nie ma dokumentów ani wyjaśnień, które by odnosiły się do przyjętego przez PMO obwodu pnia (249 cm).
Dodatkowo podkreślenia wymaga, że pomiary dokonano przy użyciu taśmy mierniczej metalowej, co przy liczeniu obwodu pnia (okrąg) może nie dać precyzyjnego wyniku (czytaj: może dać wynik zawyżający obwód), z uwagi na brak jej elastyczności. Co do zasady powinien to być pomiar taśmą mierniczą materiałową albo po prostu kawałkiem sznurka następnie zmierzonego odpowiednim metrem (taśmą mierniczą). Jest to o tyle istotne, że kara za usunięcie drzewa jest wymierzana za każdy centymetr obwodu pnia na wysokości 130 cm jego wysokości od gruntu. W postępowaniu sądowym Sąd nie może poprawić wielkości pomiaru na prawidłową, nawet gdyby to wynikało z oczywistych okoliczności, i w ten sposób np. oddalając skargę zmienić sentencję zaskarżonej decyzji przez wpisanie innego, prawidłowego obwodu i innej odpowiadającej mu wysokości kary.
Następnie zwrócić należy uwagę, że organ I instancji dokonując pomiarów ściętego drzewa nie wyjaśnił w jaki sposób zwymiarował wysokość pnia na której liczony był obwód. Zdjęcia załączone do protokołu z dnia 19 grudnia 2016 r. ukazują, że było ono powalone na drodze w momencie pomiarów, a pozostała część pnia wraz z korzeniami znajdowała się w ziemi. Nie ma informacji czy 130 cm liczone było wyłącznie na powalonej kłodzie czy też oddzielnie zmierzono także pozostały kikut pnia drzewa.
Wyżej wymienione kwestie są istotnym elementem stanu faktycznego, bowiem jak wskazano powyżej wysokość kary pieniężnej liczona jest za każdy centymetr obwodu. W konsekwencji pomiar musi być precyzyjny, a wyniki pomiaru nie mogą budzić żadnych wątpliwości. Sąd stwierdził, że przyjęte pomiary nie dają jednoznacznych wyników, dlatego nie można ocenić czy wyliczona kara pieniężna jest prawidłowa, już tylko pod względem matematycznym.
W toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego PMO uzupełniając akta sprawy wskazał, że błędnie określono numer działki, na której rosło drzewo. W piśmie z dnia 30 lipca 2020 r. wskazano, że znajdowało się ono na działce nr b K.m. [...], obręb [...], a nie na działce nr a, jak wskazano w decyzji z dnia 17 lipca 2019 r. Ta ostatnia zresztą już nie istnieje. W aktach organu I instancji brak było jakiejkolwiek mapy z naniesionym miejscem ścięcia drzewa, tym samym informacji podanej przez PMO w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie można było w żaden sposób zweryfikować czy faktycznie doszło do błędnego wskazania numeru działki, czy też drzewo zostało usunięte w innym miejscu niż wskazano w rozstrzygnięciu organu I instancji.
Wyżej wymienione okoliczności muszą być kategorycznie ustalone i pozwolą na przeprowadzenia postępowania w pozostałym zakresie tj. wyjaśnienia czy w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej za usunięcie drzewa zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 89 ust. 7 u.o.p., jak żąda tego skarżący.
Organy obu instancji nie dokonały dostatecznego wyjaśnienia okoliczności podnoszonej przez skarżącego tj. konieczności usunięcia drzewa, z uwagi na nadchodzące złe warunki atmosferyczne w piątek wieczorem 9 grudnia 2016 r. T. B. wskazał tę kwestię w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, a następnie powielał ją w odwołaniu do SKO oraz w skardze do WSA w Opolu. Żaden z organów nie zweryfikował czy faktycznie prognozy meteorologiczne w dniu 9 grudnia 2016 r. przewidywały takie warunki atmosferyczne, które mogłyby doprowadzić do powalenia drzewa, lub choćby zagrożenia jego upadku w części czy całości. Zgodnie z art. 89 ust. 7 u.o.p. w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. Cytowany przepis stanowi, że jeżeli po wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej okaże się, że do usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu doszło na skutek wystąpienia tzw. siły wyższej, organ prowadzący postępowanie może odstąpić od wymierzenia kary.
Przyjęcie przez SKO i organ I instancji, że wskazana przesłanka nie mogła mieć zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, jest przedwczesne, bowiem w aktach organów obu instancji nie ma dokumentów potwierdzających poczynionych ustaleń co do prognozowanych warunków atmosferycznych w dniu ścięcia drzewa. W sprawie spór sprowadza się również do konieczności ustalenia, czy faktycznie zachodzą przesłanki do wymierzenia skarżącej jako podmiotowi który dokonał usunięcia drzewa administracyjnej kary pieniężnej (jak stwierdziły organy orzekające w sprawie), czy też jak twierdzi skarżący usunięcie drzewa uzasadniał stan wyższej konieczności, przemawiający za odstąpieniem od wymierzenia kary.
Podkreślenia przy tym wymaga, że powszechnie wiadomo, iż w ostatnich latach warunki atmosferyczne potrafią cechować się dużą gwałtownością, zmiennością i nieprzewidywalnością. W związku z powyższym okoliczność złych prognoz pogody winna być zweryfikowana.
Zgodzić się należy z Kolegium, że na gruncie ustawy o ochronie przyrody pojęcie "stanu wyższej konieczności" nie jest w żaden sposób definiowane. W związku z tym, ustalając jego zakres znaczeniowy, trzeba się posłużyć wykładnią międzysystemową pozwalającą na wykorzystanie znaczenia tego pojęcia wypracowanego w innych dziedzinach prawa. Pojęciem "siły wyższej" ustawodawca posługuje się zarówno w przepisach art. 26 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020, poz. 1444), art. 16 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zm), jak i art. 424 K.c.
Cechą wspólną wspomnianych regulacji kodeksowych jest to, że podmiot działający w obliczu niebezpieczeństwa grożącego jakiemukolwiek dobru chronionemu prawem, uchyla to niebezpieczeństwo, poświęcając inne dobro, które przedstawia wartość niższą lub oczywiście niższą, bądź też dobro ratowane jest oczywiście ważniejsze niż dobro naruszone.
Dlatego też w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że co do zasady siła wyższa powinna mieć charakter zewnętrzny i najczęściej będzie się ona przejawiała w nadzwyczajnych zjawiskach przyrodniczych. Z wystąpieniem stanu wyższej konieczności będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy będzie ona spowodowana działaniem czynników obiektywnych, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć, a wartość chronionego dobra musi być wyższa od tego, które ma ulec zniszczeniu.
Sąd orzekający aprobuje poczynione konstatacje w orzeczeniu WSA w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 1017/17, CBOSA), w którym wskazano, że dokonując wykładni pojęcia "stan wyższej konieczności", o którym mowa w art. 89 ust. 7 u.o.p., nie można się odwołać wyłącznie do prawnokarnych przesłanek, bowiem gdyby taka była wola ustawodawcy to zostałaby wyartykułowana w treści przepisów. Tymczasem brak jest takiego odwołania, jak również brak jest jednoznacznie odwołania by pojęcie to interpretować w rozumieniu przepisów cywilnoprawnych. W przytoczonym orzeczeniu wskazano, że pojęcie "stanu wyższej konieczności" z art. 89 ust. 7 u.o.p. winny być interpretowane przy uwzględnieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak również konkretnych okoliczności sprawy, które zaistniały w sprawie.
NSA oceniając zarzuty skargi kasacyjnej od tego wyroku uznał w orzeczeniu z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1104/18, że w tamtej konkretnej sytuacji jedyną możliwością usunięcia zagrożenia ze strony drzew było ich usunięcie, bez uprzedniego oczekiwania na przyjazd służb, czy uzyskania zezwolenia na wycięcie.
W ocenie SKO strona skarżąca mogła podjąć inne czynności celem odwrócenia niebezpieczeństwa np. wezwać odpowiednie służby. W tym miejscu podkreślić należy, że takie założenie jest przedwczesne, bowiem organy obu instancji nie zweryfikowały czy w dniu 9 grudnia 2016 r. warunki pogodowe pozwalały na oczekiwanie na przyjazd np. strażaków, czy też faktycznie zachodziła konieczność natychmiastowego ścięcia drzewa. Dodatkowo podkreślić należy, że T. B. dokonał ścięcia drzewa w piątek w godzinach popołudniowych, a zatem w czasie, gdy instytucje miejskie co do zasady są już zamknięte i obiektywnie nie mógł ich poinformować o konieczności pilnego usunięcia drzewa. Podkreślenia wymaga fakt, że zarządca drogi, wbrew obowiązkowi wskazanemu w art. 20 pkt 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 poz. 114; obecnie Dz. U. z 2020 poz. 470 ze zm.), nie kontrolował stanu zieleni przydrożnej, co wynika z wyjaśnień złożonych w toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego.
Ustalenie czy faktycznie prognozy meteorologiczne w dniu 9 grudnia 2016 r. przewidywały załamanie pogody, które mogło hipotetycznie doprowadzić do powalenia obumarłego drzewa lub jego części na drogę publiczną, będzie mieć istotne znaczenie dla oceny czy jego usunięcie zostało dokonane w sytuacji określonej w art. 89 ust. 7 u.o.p. czy też nie.
Następnie wskazać należy, że Kolegium błędnie przyjmuje, że odstąpienie od wymierzenia kary w warunkach stanu wyższej konieczności, stosownie do art. 89 ust 7 u.o.p., dotyczy zasadniczo podmiotów wyspecjalizowanych do niesienia pomocy. Podkreślić bowiem należy, że takie służby korzystają ze zwolnienia z art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p., który stanowi, że przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia. Jeśli zatem ustawodawca przewidział specjalną regulację dla jednostek ochrony przeciwpożarowej lub innych właściwych ustawowo służb w trakcie akcji ratowniczych, to należy stwierdzić, że regulacja zawarta w art. 89 ust. 7 u.o.p. nie dotyczy takich przypadków, a zatem objęte nią zostały te przypadki braku karalności, gdy z uwagi na stan wyższej konieczności inne podmioty czy osoby dokonały wycinki drzew (lub krzewów) w efekcie nagłych zdarzeń celem zabezpieczenia innego dobra w postaci zdrowia i życia ludzkiego.
Reasumując po uzupełnieniu materiału dowodowego, w wyżej wymienionym zakresie, organy winny dokonać całościowej i wnikliwej jego oceny, a następnie ustalenia stanu faktycznego, który będzie stanowił podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego. Podkreślić należy, że tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy możliwe jest zastosowanie przepisu prawa materialnego, który winien znaleźć zastosowanie w sprawie. Dokonane ustalenia i ocena powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Po jednoznacznym ustaleniu miejsca lokalizacji drzewa, a następnie precyzyjnego pomiaru pnia (oczywiście, jeżeli pozostałości drzewa już zlikwidowano – co zapewne nastąpiło – ponowny pomiar będzie niemożliwy, lecz obwód będzie należało ustalić na podstawie wykonanych 19 grudnia 2016 r. zdjęć, przesłuchania osób dokonujących oględzin, a w razie nie dających się usunąć wątpliwości wyliczenie obwodu musi być przyjęte na korzyść strony i z pewnością nie będzie to 249 cm.), organ I instancji winien zweryfikować okoliczności podnoszone przez T. B. tj. kwestię prognozowanych warunków atmosferycznych, która w ocenie skarżącego uzasadniała odstąpienie od wymierzenia kary stosownie do art. 89 ust. 7 u.o.p.
Organy wezmą pod uwagę, że faktem powszechnie znanym od kilku lat są powtarzające się nagłe załamania pogody powodujące szkody dla ludzi i mienia, o których przez radio, telewizję i operatorów telefonicznych zawiadamia RCB w formie tzw. alertów. Nagłość tych zdarzeń o każdej praktycznie porze roku może spowodować u danej osoby impuls, w konkretnych okolicznościach faktycznych, do działania w celu zapobieżenia szkodzie. Zwłaszcza, jeżeli ta osoba z jednej strony obserwuje stan zagrożenia od dawna, a z drugiej brak działań profilaktycznych, zapobiegawczych ze strony odpowiedzialnych osób prawnych. Przy prawidłowo funkcjonujących zarządzie i nadzorze nad tym fragmentem pasa drogowego sporna [...] od lat poddawana byłaby wcześniej zabiegom pielęgnacyjnym i leczniczym, albo usunięta jako przyczyna istnienia stałego zagrożenia dla ludzi i mienia wskutek upadku. Z dotychczasowych ustaleń organów nie wynikały żadne prace profilaktyczne co do utrzymania drzewa, a było to wynikiem m.in. braku przeglądów stanu zieleni przydrożnej przez MZD [...] w tym pasie drogowym.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.
Sąd nie uchylił zaskarżonych decyzji w części w jakiej dotyczyły one G. B. i T. B. gdyż byłoby to działanie na niekorzyść skarżącego, który w tej części ich nie kwestionował, akceptując umorzenie postępowania administracyjnego.