Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. W. (zwanego dalej też: "skarżącym") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej też w skrócie: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 28 października 2020 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję wydaną przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Pomocy Alimentacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu (zwany dalej też "organem I instancji"), działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle, z dnia 28 lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego w związku z opieką nad ojcem R. W. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2020 r. P. W. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym ojcem – R. W., legitymującym się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, wydanym w dniu 19 lipca 2002 r. przez lekarza orzecznika ZUS.
Do wniosku skarżący załączył: 1) oświadczenie E. W. - żony R. W. i matki skarżącego informujące, że skarżący opiekuje się ojcem od 18 roku życia, natomiast ona pracuje codziennie od godz. 14.00 do 22.00;
- 2) wypis z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 19 lipca 2002 r., dotyczącego R. W.;
- 3) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o niepełnosprawności w [...] z dnia 11 września 2019 r., o uznaniu skarżącego za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności;
- 4) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o niepełnosprawności w [...] z dnia 8 maja 2019 r. o uznaniu E. W. za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności;
- 5) zaświadczenie wystawione przez A w [...] z dnia 2 czerwca 2020 r. o zatrudnieniu E. W.;
- 6) zaświadczenie lekarskie z dnia 29 maja 2020 r. wystawione przez lekarza specjalistę [...] dotyczące stanu zdrowia E. W.;
- 7) wykaz czynności wykonywanych podczas opieki nad ojcem.
Pismem z dnia 20 lipca 2020 r. organ dodatkowo uzyskał z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informację, że decyzja o podjęciu wypłaty renty R. W. stała się prawomocna. Ponadto skarżący przedłożył w dniu 9 lipca 2020 r.: 1) kwestionariusz dotyczący jego okresów składkowych i nieskładkowych;
2) oświadczenie własne, że podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], 3) oświadczenie własne, że nie pracuje z powodu sprawowanej nad ojcem opieki, nie pobiera żadnych świadczeń ani zasiłków, niepełnosprawność ojca powstała w wieku [...] lat i nie posiada wcześniejszych orzeczeń o niepełnosprawności ojca;
4) decyzje Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 17 lutego 2017 r. i z dnia 6 czerwca 2018 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną oraz decyzję tego organu z dnia 29 marca 2017 r. o przyznaniu prawa do stypendium.
Organ I instancji decyzją z dnia 28 lipca 2020 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja wydana została na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 2 pkt 2 i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), zwanej dalej ustawą i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466).
W uzasadnieniu, powołując się na ustalenia dokonane na podstawie zgromadzonych dokumentów organ uznał, że skarżący nie spełnia przesłanki dotyczącej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem, który został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Nie został również spełniony warunek dotyczący kryterium wieku powstania niepełnosprawności, a przesłanką negatywną do przyznania wnioskowanego świadczenia jest fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2014 r., sygn. akt 38/13, organ stwierdził, że nie oznacza on usunięcia z ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności, lecz konieczność podjęcia działań ustawodawczych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy jednak wyłącznie do ustawodawcy, a organy orzekające o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie posiadają swobody uznania administracyjnego.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez:
- - zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- - błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a ustawy w związku z przyjęciem braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki posiada zstępnych, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz syna;
- - błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Decyzją z dnia 28 października 2020 r. SKO w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie do wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Podkreśliło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W stosunku do opiekunów dorosłych osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż wskazano w omawianym przepisie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło zatem przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Stosownie do przedstawionego poglądu Kolegium uznało za nieprawidłową odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że strona nie spełnia warunków do jego otrzymania, z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy. Odnosząc się do kolejnej przyczyny odmowy, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu pierwszej instancji. Uznało, że skoro wymagający opieki ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest zatrudniona, to zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uwzględniając regulacje art. 23, art. 60 § 1 i art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego organ odwoławczy wyjaśnił, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby wymagającej opieki przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia).
W skardze sądowoadministracyjnej skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażącą obrazę art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna, będącego jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Domagając się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wnosił o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skarżący wywodził, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a ustawy dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki.
Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 80/19, skarżący podniósł, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (dalej w skrócie k.r.o.). Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o. W tym zaś kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości uzasadnienie zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie, a to wobec wniosku skarżącego sformułowanego w treści skargi i wniosku organu o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu, w sprawie nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa.
Decyzja poddana kontroli Sądu została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) zwanej nadal ustawą i orzeka o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, tj. zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. b ustawy nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dokonując oceny w zakresie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia Kolegium dokonało prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy i słusznie uznało za błędne stanowisko organu pierwszej instancji o braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki wynikającej z tego przepisu.
W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Dostrzec trzeba, że wyrok Trybunału wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r. Nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną.
W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobujące zaprezentowane stanowisko jest w tym zakresie utrwalone i jednolite (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18, z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 138/18 i z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 127/19; wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 40/20 i z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 984/20, a także powołane w tych wyrokach orzecznictwo dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając wyrok Trybunału Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1 b ustawy.
Rozpoznając natomiast zarzuty skargi, dostrzec należy, że skarżący wskazuje na naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy, upatrując podstawy odmowy przyznania świadczenia w błędnej wykładni tych przepisów i nieprawidłowym ustaleniu na ich podstawie, braku możliwości zaliczenia go do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia z uwagi na to, że opieka nad jego niepełnosprawnym ojcem powinna być sprawowana przez żonę niepełnosprawnego, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Kolegium podejmując zaskarżoną decyzję nie stwierdziło, że skarżący nie zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż wskazane w pkt 1- 3 (tj. matka, ojciec, opiekun fatyczny dziecka czy osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Warunki przyznania świadczenia określone w art. 17 ust. 1a ustawy, zgodnie z treścią tego przepisu, dotyczą natomiast osób, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ustawy, innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Skarżący jako syn osoby wymagającej opieki jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu wobec czego warunki z art. 17 ust. 1a nie znajdowały w niniejszej sprawie zastosowania.
Podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiło ustalenie, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, tj. wyłączająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Ponadto organy uznały, że skarżący nie spełnia pozytywnej przesłanki przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy w postaci nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Pierwsza zasadnicza kwestia wymagająca rozpoznania dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy oraz oceny, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do zastosowania tej regulacji i orzeczenia o odmowie przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej przyznania świadczenia.
Rozstrzygając tę kwestię Sąd uznał, że organy prawidłowo oceniły fakt pozostawania ojca skarżącego w związku małżeńskim jako wyczerpujący negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, pomimo spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z literalnego brzmienia powołanego przepisu niewątpliwie wynika, że zawsze, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało bez względu na jakiekolwiek inne, szczególne okoliczności faktyczne. Dostrzec jednak należy, że w orzecznictwie sądowym nie ma zgodności co do prawidłowości tak ścisłego rozumienia wskazanego przepisu. Istnieje linia orzecznicza, która odwołuje się do konieczności uwzględniania w zakresie stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy także wykładni celowościowej i systemowej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do tych poglądów przyjmując, że cel regulacji dotyczących przyznania świadczenia pieniężnego oraz funkcja pomocy społecznej ma istotne znaczenie w procesie stosowania prawa.
W zakresie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że przepis ten, rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji niepełnosprawnego, w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 288/20, wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 998/20).
Trafny jest też wywód zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest osłabione przez treść art. 17 ust. 1 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że osobom wymienionym w pkt 1-3 oraz innym niż tam wymienione osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby wymagającej opieki i pozostającej w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta winna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w zakresie przesłanki znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, jednak pełni inną funkcję, gdyż o ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny.
Z powyższego zestawienia należy wyprowadzić wniosek, że tak jak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nabyć osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, nie tylko taka, która jest dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także taka, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (art. 132 k.r.o.), tak pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki, powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy zostaje wyeliminowana.
W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy, w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy).
Przedstawiona wykładnia funkcjonalna i celowościowa znajduje akceptację i potwierdzenie w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1399/20 i z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20). Podkreślenia wymaga jednak, że uwzględniona przez Sąd interpretacja nie może prowadzić do wypaczenia przyjętej przez ustawodawcę reguły, zgodnie z którą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz osoby zobowiązanej do alimentacji jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w małżeństwie z osobą, której stan zdrowia uniemożliwia sprawowanie takiej opieki. Ustawodawca formułując przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jako istotny dla jej zaistnienia uznał bowiem, stan zdrowia małżonka, określany orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To oznacza, że dla stwierdzenia tej przesłanki istotne jest to, czy małżonek ze względu na stan zdrowia lub znaczny wiek, który naturalnie wiąże się z jego pogorszeniem, jest w stanie sprostać obowiązkowi opieki.
W sytuacji, gdy stan zdrowia i wiek małżonka nie uniemożliwiają opieki, same ekonomiczne uwarunkowania związane z wykonywaniem przez niego pracy zawodowej, czy też inne okoliczności, nie mogą stanowić takiej obiektywnej przyczyny, która wyłącza przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Uwzględnienie takich uwarunkowań, które nie wynikają z omamianej regulacji, prowadziłoby do nieuprawnionej wykładni, wykraczającej poza kryterium przyjęte przez ustawodawcę.
W niniejszej sprawie nie zostały ujawnione jakiekolwiek obiektywne i niezależne okoliczności uniemożliwiające żonie ojca skarżącego sprawowanie opieki nad mężem. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że jest ona osobą czynną zawodowo. Nie zostały przy tym podniesione i ujawnione jakikolwiek okoliczności mogące wskazywać, że jej stan zdrowia nie pozwala na opiekę nad mężem. W szczególności okoliczność taka nie wynika z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez lekarza specjalistę [...] dotycząca stanu zdrowia E. W., wskazującego na jej schorzenia [...].
Ponadto, podjęcie pracy przez E. W. i wykonywanie jej od wielu lat potwierdza, że stan zdrowia nie wyłącza jej z normalnego funkcjonowania i jest ona w stanie wypełniać obowiązki związane z zaspokajaniem potrzeb rodziny, w tym obowiązek alimentacyjny. Także jej wiek nie jest na tyle zaawansowany, aby mógł wskazywać na związany z nim zły stan zdrowia taki, który wykluczałby opiekę nad mężem. Jest ona osobą w średnim wieku (obecnie ma niespełna [...] lata), a w swoim oświadczeniu wskazała m.in., że nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem z powodu podjęcia pracy zarobkowej, do czego była zmuszona z uwagi na niską rentę męża.
W konsekwencji uznać należy, że obiektywnie żona ojca skarżącego może wypełniać obowiązek opieki nad mężem. Legitymowanie się zaświadczeniem lekarskim z rozpoznaniem choroby układu [...] nie może stanowić podstawy do zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego.
Odwołując się w dalszym ciągu do wykładni systemowej należy uwzględnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko tym uprawnionym osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne rekompensuje utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny - małżonka. Podkreślić przy tym trzeba, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, nie ogranicza się wyłącznie do świadczeń osobistych. Może on przybrać również formę pokrycia kosztów opieki sprawowanej przez inną osobę.
Zgodnie z art. 23 k.r.o. małżonkowie są obowiązani m.in. do wzajemnej pomocy, a stosowanie do art. 27 k.r.o., każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, ma obowiązek przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny. Jednocześnie, na podstawie art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Poza tym, zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki stanowi przesłankę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla innego członka rodziny np. dziecka (zobowiązanego do alimentacji w dalszej kolejności) wówczas, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki jest obiektywnie zdolny wypełniać ten obowiązek. Możliwość uzyskania środków na pokrycie kosztów opieki, w związku z wykonywaniem pracy zarobkowej uznać należy za okoliczność potwierdzającą możliwość realizacji obowiązku sprawowania opieki nad małżonkiem. Obiektywne okoliczności dotyczące braku możliwości sprawowania opieki przez małżonka, jak już wcześniej wskazano, związane mogą być jedynie z jego wiekiem lub stanem zdrowia.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1193/20, że przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między małżonkami, czy też z innych przyczyn np. zdrowy współmałżonek nie chce zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny.
Reasumując powyższe rozważania, skoro z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby żona ojca skarżącego nie mogła sprawować opieki nad mężem ze względu na swój stan zdrowia, a jednocześnie ustalono, że pracuje ona zarobkowo, to w ocenie Sądu, prawidłowo organy uznały, że wystąpiła negatywna przesłanka do uzyskania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Fakt, że skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad ojcem nie może zmienić tej oceny. Okoliczność ta sama w sobie nie ma wpływu na obowiązki małżeńskie wynikające z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i nie może prowadzić do stwierdzenia braku możliwości wykonywania opieki przez małżonkę w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.