Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. G. (zwaną dalej również "skarżącą" bądź "wnioskodawczynią") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej w skrócie: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 29 grudnia 2022 r., nr SKO.40.2119.2022.śr, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Centrum Usług Społecznych w Gogolinie z dnia 27 czerwca 2022 r., nr SR.SP.OD.5211.06.2022, odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 27 maja 2022 r. skarżąca złożyła w Centrum Usług Społecznych w Gogolinie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – W. G. Do wniosku załączyła m.in.: 1) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 22 kwietnia 2022 r., na podstawie którego W. G. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do 30 kwietnia 2025 r., przy czym stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 marca 2022 r.;
2) oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 27 maja 2022 r., w którym wskazała, że jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, nie jest ubezpieczona w KRUS jako właściciel gospodarstwa ani jako domownik, ubezpieczenie zdrowotne opłaca jej urząd pracy, posiada 3 lata składkowe. We wniosku oświadczyła, że ojciec jest rozwiedziony, ma dwie siostry, które nie mogą się nim opiekować ze względu na sytuację rodzinną. Wskazała, że nie może podjąć zatrudnienia ze względu na opiekę nad ojcem, który wymaga stałej opieki i pomocy w czynnościach codziennych, obecnie musi codziennie jeździć z nim do szpitala w celu zmiany opatrunków, przygotowuje posiłki a także pomaga w czynnościach sanitarnych.
W dniu 8 czerwca 2022 r. organ przeprowadził wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalił, że D. G. jest samotną matką wychowującą [...] O., utrzymuje się ze świadczeń z systemu pomocy społecznej, nie była w stanie podjąć zatrudnienia z powodu samotnego macierzyństwa i braku wsparcia w sprawowaniu opieki nad synem, planowała stać się osobą aktywną zawodowo we wrześniu 2022 r., gdy syn zacznie chodzić do przedszkola. Opisano, że D. G. zamieszkuje wraz ze swoim ojcem – W. G., który z powodu licznych schorzeń zdrowotnych uznany został za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymaga całodobowej opieki i wsparcia, gdyż stał się osobą niesamodzielną. Podano, że pomoc na rzecz W. G. świadczy mu córka – D. G., która pomaga mu w wykonywaniu wszystkich czynności życia codziennego, wykonuje czynności higieniczno-pielęgnacyjne, dowozi i towarzyszy w trakcie wizyt lekarskich. Pracownik socjalny wskazał, że D. G. chcąc zapewnić ojcu właściwą opiekę nie ma możliwości zrealizować swoich zamierzeń i podjęcia pracy zarobkowej.
Następnie, decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r., nr SR.SP.OD.5211.06.2022, działając z upoważnienia Burmistrza Gogolina, Dyrektor Centrum Usług Społecznych w Gogolinie odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną wydanej decyzji oraz wskazał art. 17 ust. 1 i ust. 1b oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 - zwanej dalej u.ś.r.). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że brak jest podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie została w sprawie spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Odnotował też wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, i stwierdził, że skutkiem wejścia w życie ww. wyroku nie jest usunięcie tego kryterium z ustawy, wyrok ten nie kreuje również nowego prawa do żądania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa.
Nie godząc się z treścią powyższej decyzji D. G. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu.
W toku postępowania odwoławczego w piśmie z dnia 5 września 2022 r. skarżąca oświadczyła, że jej ojciec W. G. w dniu 26 sierpnia 2022 r. został zabrany do Zakładu Karnego w [...], na podstawie wyroku, na okres 120 dni. Podała, że ze względu na stan zdrowia został złożony wniosek o dozór elektroniczny i decyzja w tej sprawie ma być wydana w ciągu dwóch tygodni.
W związku z powyższym, pismem z dnia 13 października 2022 r. Kolegium zwróciło się do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia, w jakim okresie W. G. przebywał oraz czy nadal jest osadzony w Zakładzie Karnym, czy skarżąca nadal sprawuje opiekę nad ojcem, jeżeli tak, to jakie czynności wykonuje w ramach sprawowanej opieki, z jaką częstotliwością, w jakim wymiarze czasowym i o jakich porach dnia, czy czynności te uniemożliwiają podjęcie zatrudnienia, jakie codzienne potrzeby życiowe niepełnosprawny W. G. jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie, a w zakresie jakich potrzeb musi korzystać z pomocy innych osób, czy są inne osoby pomagające w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym W. G., a jeżeli tak, to w jakim zakresie ta pomoc jest świadczona.
W dniu 2 listopada 2022 r. do Kolegium wpłynął wywiad środowiskowy przeprowadzony dnia 24 października 2022 r., w trakcie którego ustalono, że W. G. został osadzony w Zakładzie Karnym w dniu 26 sierpnia 2022 r., gdzie nadal odbywa karę pozbawienia wolności. D. G. ma kontakt z ojcem jedynie telefoniczny, obecnie nie sprawuje nad nim opieki ani nie świadczy pomocy usługowej na rzecz ojca. W piśmie z dnia 26 października 2022 r. organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że D. G. nie jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego ani zasiłku dla opiekuna.
W dniu 15 listopada 2022 r. do Kolegium wpłynęło oświadczenie D. G., że jej ojciec W. G. w dniu 2 listopada 2022 r. został zwolniony z Zakładu Karnego. Podała, że obecnie znowu sprawuje opiekę nad ojcem, ojciec wymaga stałej opieki i pomocy w czynnościach codziennych, codziennie zmienia mu opatrunki, przygotowuje posiłki oraz pomaga w czynnościach sanitarnych. Do pisma dołączyła świadectwo zwolnienia W. G. z Zakładu Karnego. Pismem z dnia 15 listopada 2022 r. Kolegium zwróciło się do organu pierwszej instancji o ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z D. G. w celu wyjaśnienia czy ww. sprawuje opiekę nad ojcem, jeżeli tak, to jakie czynności wykonuje w ramach sprawowanej opieki, z jaką częstotliwością, w jakim wymiarze czasowym i o jakich porach dnia, czy czynności te uniemożliwiają podjęcie zatrudnienia, jakie codzienne potrzeby życiowe niepełnosprawny W. G. jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie, a w zakresie jakich potrzeb musi korzystać z pomocy innych osób, czy są inne osoby pomagające w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym W. G., a jeżeli tak, to w jakim zakresie ta pomoc jest świadczona.
W dniu 6 grudnia 2022r. organ pierwszej instancji przekazał Kolegium kwestionariusz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego.
W tak ustalonym stanie faktycznym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania, po czym przytoczyło przepisy ustawy, w tym art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust.
5. Nie podzieliło poglądu organu pierwszej instancji dotyczącego konieczności zastosowania przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wywodziło, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 23 października 2014 r. Z tego względu za niezasadną uznało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia ze wskazaniem, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie SKO, skarżącej należało jednak odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie została w sprawie spełniona przesłanka, określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r., stanowiąca, iż warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jej niepodejmowanie i okoliczność ta jest bezpośrednio związana z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W tym zakresie wyjaśniło, że z przeprowadzonego w dniu 8 czerwca 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że D. G. jest samotną matką wychowującą [...] O. Utrzymuje się ze świadczeń z systemu pomocy społecznej, nie była w stanie podjąć zatrudnienia z powodu samotnego macierzyństwa i braku wsparcia w sprawowaniu opieki nad synem, planowała stać się osobą aktywną zawodowo we wrześniu 2022 r., gdy syn zacznie chodzić do przedszkola. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż niepodejmowanie przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do września 2022 r. nie było związane z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Jak zauważyło Kolegium, w oświadczeniu z dnia 27 maja 2022 r. skarżąca podała, że opieka nad ojcem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, jednakże z akt sprawy wynika, że nawet gdyby nie opiekowała się ojcem to nie mogłaby podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność zapewnienia opieki nad dzieckiem w okresie do września 2022 r. Kolegium podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty. Świadczenie pielęgnacyjne, jest świadczeniem opiekuńczym, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez osobę rezygnująca z zatrudnienia, a więc i uzyskania dochodu, w celu zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, należy uznać, że strona nie jest uprawniona, do uzyskania świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad ojcem, bowiem niepodejmowanie przez nią zatrudnienia nie było bezpośrednio związane z koniecznością opieki nad ojcem. Równocześnie Kolegium wskazało, że niezasadne jest przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego od września 2022 r., tj. od miesiąca, w którym strona zadeklarowała, że sprawowanie opieki nad ojcem uniemożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej, gdyż jak wynika m.in. z przedłożonego zaświadczenia z Zakładu Karnego w S. z dnia 2 listopada 2022 r. W. G. od dnia 26 sierpnia 2022 r. do dnia 2 listopada 2022 r. odbywał karę pozbawienia wolności w zakładzie karnym, dlatego w ww. okresie skarżąca nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Z kolei z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 23 listopada 2022 r. wynika, że skarżąca w głównej mierze sprawuje opiekę nad ojcem, wynika to również z tego, że mieszkają razem. Opisano, że W. G. po zabiegu [...] i wytworzenia [...] wymaga wizyt i kontroli u lekarzy specjalistów z uwagi na niegojącą ropiejąco-sączącą ranę. D. G. opisała, że ok. 6 rano przygotowuje i podaje ojcu śniadanie, następnie zajmuje się pielęgnacją rany i wymianą opatrunków i pomaga ojcu w pielęgnacji całego ciała, ponieważ w ostatnim czasie nasiliły się u niego [...] dolegliwości skórne. Dalej podano, że skarżąca na godzinę 8 odprowadza syna do przedszkola i w ciągu dnia do jej obowiązków należy: przygotowanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, pranie, prasowanie oraz bieżące usługiwanie i spędzanie czasu wspólnie z ojcem. Wnioskodawczyni opisała, że ojciec jest bardzo słaby i wykonywanie przez niego czynności męczy go, powoduje duszności i osłabia go, a jej obecność w ciągu dnia daje mu poczucie bezpieczeństwa. Skarżąca umawia również wizyty lekarskie, towarzyszy ojcu podczas nich i zabezpiecza transport, ok. godziny 18 robi i podaje ojcu kolację oraz w razie potrzeby wykonuje ponowną pielęgnację rany i zmianę opatrunku. W. G. jest osobą niepełnosprawną i wymaga wsparcia w wykonywaniu niektórych czynności życia codziennego, ponieważ wysiłek fizyczny podczas sprzątania, przy przynoszeniu opału, rozpalaniu w piecu czy robieniu zakupów osłabia go i powoduje duszność. Podano, iż W. G. samodzielnie wykonuje toaletę własnego ciała, spożywa posiłki i wykonuje lekkie, krótkotrwałe czynności fizyczne, sporadycznie ojcu pomaga starsza córka, która ze względu na aktywność zawodową nie ma możliwości udzielania regularnej opieki. Zdaniem Kolegium, mimo posiadania przez W. G. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest on w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe przy pomocy innych osób. Nie jest bowiem osobą leżącą, nie wymaga karmienia, ani pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Jest zatem osobą w miarę samodzielną w czynnościach dnia codziennego i nie wymaga całodobowej opieki. Wykonywanie zatem czynności przez wnioskodawczynię takich jak raz lub dwa razy dziennie pielęgnacja rany i zmiana opatrunków (rano i czasami wieczorem), przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, pranie, prasowanie oraz bieżące usługiwanie i spędzanie czasu wspólnie z ojcem oraz pomoc w czynnościach wymagających wysiłku fizycznego czy też umawianie i towarzyszenie podczas wizyt lekarskich nie wymaga rezygnacji z pracy lub też nie wiąże się z brakiem możliwości podjęcia pracy, ponieważ są to zadania, które są wykonywane również przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. W tych okolicznościach nie można uznać, że opieka skarżącej świadczy o wypełnieniu warunku ścisłego i bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Ponadto D. G. nie wykonuje w związku niepełnosprawnością ojca częstych, wyjątkowych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Uwzględniając poczynione ustalenia, zdaniem Kolegium, brak jest bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad ojcem, a tym, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Innymi słowy rezygnacja z pracy zawodowej musi nastąpić w celu sprawowania opieki. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, w celu jej sprawowania. Tym samym przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy nie dostarczył argumentów, jakoby ze względu na sprawowaną opiekę skarżąca nie była w stanie podjąć zatrudnienia, nawet w najmniejszym wymiarze czasowym. Fakt, że niepełnosprawność W. G. umożliwia mu wykonywanie podstawowych czynności życiowych i nie wymaga on całodobowej opieki. Końcowo Kolegium stwierdziło, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ zobowiązany jest do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy gdy spełnione są wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki do jego przyznania przy braku przesłanek negatywnych. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, w sytuacji nawet ciężkich okoliczności życiowych.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W związku z tym zarzutem skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gogolina z dnia 27 czerwca 2022 r. i wydanie przez Sąd orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego akcentowała, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Podkreśliła, że istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, czy też zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Dodała też, że nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.
Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.
Dodać jeszcze należy, iż zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie uwzględniając zatem stanowisko strony w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, Sąd rozpoznał sprawę w tym trybie.
Przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Materialną podstawę rozpoznania sprawy stanowiły przepisy cyt. powyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - nadal zwanej "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W przepisie art. 17 ust. 5 ww. ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
W kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem W. G., który orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do 30 kwietnia 2025 r. Z orzeczenia tego wynika również, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 marca 2022 r. W stanie faktycznym sprawy jest również bezsporne, że skarżąca nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca, stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.). Spełnia zatem przesłanki warunkujące prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Według Kolegium skarżąca spełnia także przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i jest to stanowisko prawidłowe. Trafnie bowiem w tym zakresie przyjęto w zaskarżonej decyzji - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b u.ś.r. powinno się wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, Kolegium słusznie uznało, odmiennie niż organ pierwszej instancji, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do przyjęcia, że w przypadku skarżącej nie występuje związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem opieki nad ojcem a rezygnacją z zatrudnienia czy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie budzi wątpliwości to, że musi istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w tym przepisie. Ocena tego warunku wymaga zweryfikowania przez organy obiektywnej zdolności strony do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz ustalenie, że z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem strony nie ma takiej możliwości. Co istotne, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. dla spełnienia warunku sprawowania opieki stałej lub długotrwałej nie wymaga wspólnego zamieszkiwania opiekuna i podopiecznego, jak również nie wymaga sprawowania opieki w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę. Jak celnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg ten nie jest również związany z żadnym etatowym (godzinowym) sprawowaniem opieki.
Codzienne, wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia. Obok faktycznie realizowanej opieki i pomocy istotna pozostaje także gotowość osoby ubiegającej się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do udzielenia pomocy osobie niepełnosprawnej w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia. Permanentny stan takiej gotowości uniemożliwiałby podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2178/20 i z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/19, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trafnie też wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 371/20), że zarówno określenie "stała" lub "długoterminowa" opieka są pojęciami charakteryzującymi czas, okres sprawowania opieki. Rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej implikuje przyjęcie, że nie stawia on wymogu sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
NSA podkreślił jednocześnie, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia właściwych organów o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wobec tego uznać należy, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela nadto pogląd prezentowany w orzecznictwie, że to do komisji orzekającej o niepełnosprawności należy orzeczenie, czy dana osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jeżeli orzeczenie takie zastrzeżenie zawiera, to osoba podejmująca się takiej opieki, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia, może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne bez dodatkowego warunku, aby nie było możliwe połączenie opieki z pracą. Z założenia orzeczona konieczność opieki lub pomocy ze strony innych osób daje opiekunowi tytuł do rezygnacji z zatrudnienia, jeżeli się na to decyduje. Decyzja o rezygnacji pozostawiona jest opiekunowi i jej zasadność nie podlega weryfikacji organu w postępowaniu o przyznanie świadczenia.
Ponadto wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (por. wyroki NSA: z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21; z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 85/22). Z tego też powodu organ pomocowy nie ma podstaw prawnych ażeby ustalać przyczyny braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
W przytoczonych wyrokach akcentuje się również, że wskazanie w orzeczeniu na konieczność opieki lub pomocy następuje ze względu na stwierdzoną przez lekarzy znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Samodzielna egzystencja obejmuje wszelkie sfery aktywności i potrzeb, nie tylko związane osobiście z osobą niepełnosprawną, ale też z jej warunkami bytowymi, na równi z czynnościami higienicznymi dotyczącym osoby należy traktować czynności higieniczne dotyczące jej otoczenia, załatwianie jej spraw urzędowych, nabywanie produktów służących konsumpcji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 82/22 i przytoczone tam orzecznictwo).
Poza tym podkreślenia wymaga, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest rodzajem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 - zwanej dalej K.p.a.), który wiąże organy stosujące prawo w danej sprawie (stanowi dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności ojca skarżącej jednoznacznie wskazano m.in., że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Treść tego orzeczenia była dla organów orzekających w sprawie wiążąca. Natomiast już z jego treści wynikał charakter i zakres opieki sprawowanej nad W. G. Sąd nie podzielił także poglądu Kolegium, że wykonywanie takich czynności przez skarżącą jak przygotowywanie i podawanie posiłków, umawianie i dowożenie do lekarza, pomoc w myciu itp. stanowią typowe czynności dnia codziennego, które może wykonywać każda nawet zatrudniona osoba. Czynności te, co istotne, strona podejmuje dla i na rzecz ojca, świadomie dokonując wyboru "oddania się" opiece nad niepełnosprawnym ojcem.
Wobec tego Sąd stwierdza na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, zwłaszcza przedłożonego orzeczenia lekarskiego, że ojciec skarżącej wymaga stałej, długotrwałej opieki i pomocy innych osób. Oczywistym w świetle treści tego orzeczenia jest to, że ojciec wnioskodawczyni nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej pomocy w wykonywaniu czynności dnia codziennego. Z niekwestionowanych przez organ ustaleń wynika, że to skarżąca wykonuje przy ojcu wszystkie czynności w zakresie opieki, a zatem bezsprzecznie zakres sprawowanej opieki ma charakter słały i długotrwały w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Natomiast zakres sprawowanej przez skarżącą opieki ma charakter indywidualnie dostosowany do schorzenia ojca, a więc potrzeb indywidualnych osoby niepełnosprawnej. Sprawowanie opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" (adekwatność) do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 318/22).
W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ nie rozważono wszystkich istotnych kwestii i nie dokonano należytej analizy oraz oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym oświadczeń skarżącej, a w konsekwencji naruszony został również przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przedwczesną odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów ustanowiona w art. 80 K.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 K.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 K.p.a.).
Z przepisu art. 80 K.p.a. wynika, że oceniając wiarygodność i moc dowodów, organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów mających istotne znaczenie w sprawie. Kolejną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest, aby organ ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Ocena ta powinna również wynikać z wiedzy i doświadczenia życiowego.
Zdaniem Sądu, kwestionując zakres sprawowanej opieki przez skarżącą, a w konsekwencji związek przyczynowy między opieką a nieodejmowaniem zatrudnienia, organy w istocie nie rozważyły wszystkich okoliczności, które powinny zostać przeanalizowane przed sformułowaniem tezy o występowaniu bądź niewystępowaniu związku przyczynowego. Stwierdzając brak związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a wykonywaniem przez nią opieki, organy nie wykazały, że w stosunku do jej ojca możliwe jest skumulowanie w czasie wykonywania czynności opiekuńczych, pozwalające na podjęcie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. W tym zakresie Kolegium skupiło się na okoliczności braku podejmowania zatrudnienia z uwagi na fakt jednoczesnego wychowywania syna przez skarżącą, co - w ocenie Sądu - nie wyklucza sprawowania opieki na ojcem. Jak wskazano powyżej, świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać opiekunowi, który nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mając co najmniej potencjalną możliwość (zdolność), by zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podjąć.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, czynienie zatem rozważań na temat bierności zawodowej skarżącej jawi się jako całkowicie zbędne oraz noszące znamiona nieuprawnionego poszerzania katalogu przesłanek, od których zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne może być bowiem przyznane nawet osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast to, czy aktualnie skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca prowadzi z ojcem wspólne gospodarstwo domowe i wykonuje w znacznej części czynności dnia codziennego związane z tym gospodarstwem (sprzątanie, robienie zakupów, przygotowanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych, opieka nad dzieckiem).
Jednakże dostrzec również należy, że oprócz tych czynności skarżąca wykonuje czynności opiekuńcze nakierowane wyłącznie na ojca. W przekonaniu Sądu, skoro czynności opiekuńcze dotyczą podstawowych przejawów zwykłego, codziennego funkcjonowania osoby wymagającej opieki, zasady doświadczenia życiowego wskazują, że są one rozciągnięte w czasie, a przez to wymagają praktycznie ciągłej gotowości i systematycznego działania ze strony opiekuna. Stąd nieuzasadniona pozostaje konstatacja organu odwoławczego co do uznania, że rozmiar i zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem nie jest na tyle absorbujący, by skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego i materialnego, mającego niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w sentencji wyroku.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.