Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia... 2013 r. nr... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania H. M., Ł. P. i J. P. od decyzji Dyrektora... z dnia... 2013 r. nr... o ustaleniu w wys. 20.070 zł opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr... jako współwłasność Ł. P. w 2/3 części, J. P. w 1/6 części i H. M. w 1/6 części, położonej w P. przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ł., arkusz mapy..., działka nr..., na skutek jej podziału na działki od nr... do nr..., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dodać należy, że wspomnianą decyzją Dyrektora... do wniesienia opłaty adiacenckiej zobowiązani zostali: Ł. P. w kwocie 13.380 zł, J. P. w kwocie 3.345 zł oraz H. M. w kwocie 3.345 zł. Organ I instancji określił również, że obowiązek wniesienia opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wnieśli H. M., Ł. P., A. P., Ł. P. oraz D. P. działający przez matkę A. P. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: u.g.n. poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w oparciu o błędnej uznanie, że na skutek podziału wzrosła wartość nieruchomości,
- - naruszenie przepisów postępowania – art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267 ze zm.), dalej: k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej – J. P., który zmarł w dniu... 2013 r., a tym samym pozbawieniem spadkobierców zmarłego bez ich winy udziału w postępowaniu,
- - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących, niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, w sytuacji, gdy sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera wady uniemożliwiające oparcie na jego podstawie decyzji.
Mając na względzie przedstawione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, orzeczenie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że pełnomocnik stron wiedząc o śmierci J. P. winien wypowiedzieć pełnomocnictwa przed organem, a ponadto w dniu wydawania przez organ I instancji decyzji organ ten nie mógł przypuszczać, że jedna ze stron zmarła. Kolegium zaznaczyło też, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik stron nie poinformował organu o zgonie J. P., którego reprezentował. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium stwierdziło, że postępowanie organów było poparte przepisami prawa materialnego, ewentualne uchybienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, z uwagi na fakt ważnego dowodu w sprawie w postaci operatu szacunkowego.
Sąd postanowieniem z dnia 13 lutego 2014 r., działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zawiesił postępowanie, z uwagi na niemożność nadania mu dalszego biegu spowodowaną niewykonaniem przez pełnomocnika skarżących zarządzenia w przedmiocie wskazania następców prawnych po zmarłym J. P. Następnie, na skutek ustalenia następców prawnych J. P., Sąd postanowieniem z dnia 4 września 2014 r, wydanym na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podjął zawieszone postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli podniesione w jej motywach.
W pierwszej kolejności zważyć należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazuje się przy tym, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest uchybieniem, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10).
W niniejszej sprawie decyzja Dyrektora... z dnia... 2013r. ustalająca opłatę adiacencką w wys. 20.070 zł z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości położonej w P. przy ul. B. nr..., obręb Ł., arkusz mapy..., została skierowana do Ł. P., J. P. i H. M. Tymczasem jak skarżący podali w skardze i co znalazło potwierdzenie w przedłożonym przez skarżących odpisie aktu zgonu (k. 26 akt sądowych) jeden z adresatów decyzji – J. P. zmarł w dniu... 2013 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skoro zatem doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (np. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282). Nie ma przy tym znaczenia, jak podnosi organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta (J. P.) nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, albowiem art. 156 § 1 k.p.a. nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Obowiązkiem organów orzekających było więc ustalenie na każdym etapie postępowania kręgu stron, tj. osób będących współwłaścicielami nieruchomości nr... położonej w P. przy ul. B. Sąd pragnie dodać, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału wydana na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: u.g.n., skierowana jest do wszystkich współwłaścicieli podzielonej nieruchomości.
W decyzji tej ustala się jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdziela się zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli – stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 1190/13, Lex nr 1464945). W związku z powyższym koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a nie w zakresie, w jakim opłata adiacencka odnosi się do zmarłej strony.
Ponadto wskazać należy, że skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 829/11, wyroku NSA z 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 oraz WSA w Warszawie z 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07.).
Stwierdziwszy więc, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kwalifikowaną wadą postępowania, Sąd uchylił się – uznając to za bezcelowe – od merytorycznej oceny wydanych w sprawie decyzji.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt I. wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji rozważy konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na upływ terminu do wydania decyzji określonej w art. 98a ust. 1 u.g.n. Weźmie przy tym pod uwagę pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wydanym w składzie 7 sędziów) z dnia 11 stycznia 2010 r. (I OPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/43; uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 6/13, lex nr 1391607) – podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie – w myśl którego upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną.
W pkt II. wyroku Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od Kolegium na rzecz skarżących kwotę 603 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W pkt II. wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).