Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 1, art. 84 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7.VII.1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) nakazał T. M. rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę części (o pow. zabudowy 5 m x 15,55 m) budynku gospodarczego użytkowanego jako piekarnia ze sklepem na działce nr [...] w G. W motywach powyższej decyzji przedstawiono następujące ustalenia i wnioski.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...].VIII.2003 r. ustalono, że na działce nr [...] w G. dokonano rozbudowy istniejącego obiektu - budynku użytkowanego jako piekarnia ze sklepem - o część magazynową, o wymiarach 5 m x 15,55 m, w odległości 1,90 m od granicy. Rozbudowę wykonano bez pozwolenia na budowę w III i IV kwartale 2001 r. Inwestor - T. M. przedstawiła jedynie decyzję Wójta Gminy G. z [...].III.2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie z rozbudową istniejącego budynku gospodarczego na piekarnię, z której wynika, że przedmiotowa rozbudowa nie narusza ustaleń planu miejscowego. Działania inwestora naruszyły art. 28 Prawa budowlanego. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego. Ponieważ nie stwierdzono, by budowa naruszyła przepisy, w tym techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie rozbudowanej części obiektu do stanu zgodnego z prawem, jak również nie stwierdzono naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym, w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Dlatego postanowieniem z dnia [...].IX.2003 r. nałożono na inwestora, na podstawie art. 48 ust. 3, obowiązek przedłożenia w określonym terminie wskazanych w postanowieniu dokumentów.
Postanowieniem z dnia [...].XI.2003 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone. Wobec rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim była kwestia dysponowania przez inwestora przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, postanowieniem z dnia [...].VI.2004 r. podjęto zawieszone postępowanie. W toku dalszego postępowania odmówiono uwzględnienia kolejnych wniosków inwestora o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Następnie inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu na rozbudowę budynku gospodarczego wyjaśniając, że samowolna rozbudowa została wykonana z przeznaczeniem na pomieszczenia magazynowo-składowe, a nie jako zaplecze magazynowe piekarni.
Z akt sprawy wynika nadto, że [...] lipca 2003 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę z rozbudową istniejącego budynku gospodarczego na piekarnię. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. postępowanie to zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego niniejszej sprawy. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...].VIII.2003 r. kontroli, organ nadzoru budowlanego wszczął 2 odrębne postępowania tj.
- – w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na piekarnię ze sklepem i wybudowania tego obiektu w sposób istotnie odbiegający od warunków wydanego pozwolenia na budowę (art. 51 Prawa budowlanego),
- – w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego użytkowanego jako piekarnia ze sklepem, objętego niniejszym postępowaniem (art. 48 Prawa budowlanego).
Ponieważ w wyznaczonym terminie inwestor nie wykonał obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego tj. nie przedłożył żądanego projektu budowlanego zamiennego i oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w sprawie miał zastosowanie art. 48 ust. 4, a w rezultacie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Dopiero po zawiadomieniu stron o zebraniu materiału dowodowego i zamiarze wydania decyzji inwestor przedłożył żądane dokumenty.
Dlatego orzeczono jak w sentencji decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T.M. i A.M. Wskazując na naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego składający odwołanie między innymi podnieśli, że wobec zawieszenia postępowania administracyjnego, brak było podstaw do uznania, że inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...].IX.2003 r. Wskazali, że po podjęciu zawieszonego postępowania organ I instancji pismem z dnia [...] lipca 2004 r. wezwał inwestora do niezwłocznego przedłożenia żądanych dokumentów. Obowiązek ten zrealizowany został w dniu [...] sierpnia 2004 r.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].X.2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej w ten sposób, że w miejsce art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane powołał art. 48 ust. 1 tej ustawy, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy, treść decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zarzuty zawarte w odwołaniu. Następnie, wskazując na art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przypomniał, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego część, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ust. 2 stanowi natomiast, że jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w wypadku braku obowiązującego planu miejscowego, a także jeżeli nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
Mając powyższe uregulowania na względzie organ odwoławczy stwierdził, że o ile inwestor przedstawił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także zaświadczenie, zgodnie z którym prowadzona rozbudowa nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o tyle organ I instancji nie ustosunkował się do kwestii zgodności budowanego obiektu z warunkami technicznymi. Tymczasem, jak wynika z czynności kontrolnych z dnia [...] r. przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w odległości 1,90 m od granicy działki z sąsiednią nieruchomością. Z map sytuacyjnych wynika także, iż budynek na sąsiedniej działce znajduje się od granicy z działką inwestora w znacznie większej odległości niż 1,90 m. Nie zostały zatem spełnione warunki dotyczące odległości w jakich winny być budowane budynki, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.IV.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.).
Zgodnie z powołanym przepisem istnieje możliwość usytuowania budynku w odległości 1,50 m - 3 m od granicy działki sąsiedniej tylko w przypadku, gdy w odległości od 1,50 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku. Ponieważ taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca, bezprzedmiotowe było nakładanie na inwestora obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Dlatego podstawę rozbiórki przedmiotowego obiektu stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego bowiem budynek ten nie spełnia warunków technicznych i niemożliwym jest jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów określonych w kpa. Skoro zatem organ I instancji podjął zawieszone postępowanie w dniu [...].VI.2004 r. to w kwestii dostarczenia wymaganej dokumentacji winien wyznaczyć stronie nowy termin do wywiązania się z nałożonych obowiązków. Trudno także nie zgodzić się z argumentacją strony, iż dostarczenie dokumentacji w terminie 6 dni od dnia otrzymania wezwania mieści się w pojęciu "niezwłocznie".
T. M. i A. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wywiedli, iż narusza ona art. 7, 9, 10 § 1 i 77 § 1 kpa oraz § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.IV.2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skargi podali, że organ odwoławczy miał obowiązek poinformować strony o możliwości zmiany podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i umożliwić im wypowiedzenie się w tej kwestii i powołanie dowodów.
Ponadto w sprawie nie uwzględniono zgodności istniejącej zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego, istniejącej na gruncie linii zabudowy budynków skarżących i zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na taką zabudowę.
W dalszej kolejności skarżący wywiedli, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania § 12 ust. 1 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia bowiem przepis ten jest niezgodny z ustawą. Na poparcie tej treści poglądu powołali wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5.III.2001 r. sygn. P.11/00 dotyczący § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.XII.1994 r. (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 ze zm.) oraz wyrok Trybunału z 6.III.2000 r. w sprawie P.10/99 dotyczący § 42 ust. 1 ostatnio wymienionego rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Również o oddalenie skargi wnieśli uczestnicy postępowania W.S., E.S., T. S., A.S., A.K. i M.S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonana w zaskarżonej decyzji zmiana podstawy materialnoprawnej orzeczenia pierwszoinstancyjnego nakazującego rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego nie zmieniła przedmiotowej tożsamości sprawy. Okoliczności faktyczne, które legły u podstaw takiej zmiany były ujawnione już w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, a wynikały z niekwestionowanych przez skarżących ustaleń wizji lokalnej z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz z map sytuacyjnych dołączonych do akt sprawy. Dlatego zarzuty skargi tej kwestii tyczące nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Już tylko na marginesie należy dodać, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji może w określonych sytuacjach wydać decyzję merytoryczno-reformacyjną (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) i orzec co do istoty sprawy w oparciu o inną od powołanej w decyzji pierwszoinstancyjnej podstawę materialnoprawną. Taką też sytuację przewiduje np. art. 49a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.).
Nietrafnie również skarżący wywodzą, że w sprawie należało uwzględnić istniejąca na terenie ich nieruchomości "linię zabudowy" i zgodę właściciela sąsiedniej działki na taką zabudowę gdyż te okoliczności, w świetle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów prawa budowlanego nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Wreszcie nieusprawiedliwiony jest pogląd skarżących o niezgodności postanowień § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.IV.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) z ustalą - Prawo budowlane, a wyprowadzony z powołanych w skardze orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Wystarczy bowiem wskazać, że przedstawione w skardze wyroki Trybunału Konstytucyjnego odnosiły się do innego od obowiązującego obecnie stanu prawnego, a ponadto nie dotyczyły uregulowań objętych kwestionowanym w skardze § 12 ust. 1 i 4 cyt. wyżej rozporządzenia.
Słuszny natomiast okazał się zarzut skargi dotyczący braku ustaleń organów nadzoru budowlanego, co do zgodności przedmiotowej budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jakkolwiek został on sformułowany ogólnikowo, bez jakiejkolwiek argumentacji.
Wynikający z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak związania Sądu zarzutami i wnioskami skargi oznacza powinność Sądu zbadania zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, w pełnym zakresie.
Kierując się powyższym założeniem, w pierwszej kolejności należało stwierdzić, że stosując przepis art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego orzeka w sprawie na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania, przy uwzględnieniu, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło [...] sierpnia 2003 r. (k. 57 akt adm.).
Oceniając przedmiotową budowę z punktu widzenia jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) organy obu instancji powołały się na zaświadczenie Wójta Gminy G. z dnia [...].X.2003 r. stwierdzające zgodność budowy z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy G. uchwalonym 3.XII.1994 r. i opubl. w Dz.Urzęd. Woj. Kaliskiego nr 22/94 z dnia 15.XII.1994 r. (k. 83 akt adm.) oraz na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].III.2002 r. nr [...], której ważność ustalono do dnia [...].XII.2002 r. (. 82 - 83 akt). Uszło uwagi organów obu instancji, że z dniem [...] stycznia 2004 r. plany miejscowe uchwalone przed 1995 r. utraciły moc prawną (por. art. 97 ust. 3 ustawy z 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.).
Wobec tego decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji wydane [...].VIII.2004 r. i [...].X.2004 r. winny były uwzględnić fakt utraty mocy obowiązującej powołanego wyżej planu miejscowego gminy G. Dlatego nieuprawnionym było dokonywanie ustaleń odpowiadających wymogom art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a prawa budowlanego w oparciu o nieobowiązujący plan miejscowy.
Równocześnie stwierdzić należy, że przedłożona przez skarżących decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].III.2002 r. nie może być uznana za decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi, że jednym z warunków umożliwiających zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu jest zgodność budowy z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten dotyczy przypadków realizacji samowolnej budowy na terenie, na którym brak jest planu miejscowego i lokalizacja inwestycji następuje na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą jest decyzja przewidziana w art. 4 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W rozpoznawanej sprawie skarżący przedłożyli natomiast decyzję o warunkach zabudowy, opartą o obowiązujący w dacie jej wydania plan miejscowy i w odmiennym od wskazanego wyżej stanie prawnym.
Już tylko na marginesie należy dodać, że dołączona do akt decyzja z [...].III.2002 r. nie zawiera załącznika w postaci mapy sytuacyjnej, obrazującej planowany sposób usytuowania przedmiotowego obiektu, zaś postępowanie w sprawie udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę tego obiektu zostało umorzone jako bezprzedmiotowe (k. 185 akt adm.).
Wreszcie, z pisma uczestników postępowania z [...].III.2006 r. zdaje się wynikać, że wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej powołaną wyżej decyzją z dnia [...].III.2002 r.
Kolejna przesłanka warunkująca możliwość legalizacji samowolnie realizowanej budowy określona została w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten wymaga, by budowa nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Słusznie zatem organ odwoławczy powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.IV.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Trafnie także stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione wymogi § 12 ust. 4 rozporządzenia. Ustalenia organu odwoławczego dotyczące usytuowania budynków na działce sąsiedniej oraz przedmiotowego budynku znajdują oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie (wyniki wizji lokalnej, mapy sytuacyjne terenu). Nie może więc budzić wątpliwości, że przesłanki zacytowanego w zaskarżonej decyzji § 12 ust. 4 rozporządzenia nie zostały zachowane. Przepis § 12 omawianego rozporządzenia, w ust. 3 przewiduje jednak kolejną sytuację, w której dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, a mianowicie w wypadku, gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, że względu na rozmiary działki.
Postanowienia cytowanego wyżej przepisu nie były przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy. W tej sytuacji zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli Sądu, tym bardziej, że w sprawie nie ustalono, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji na terenie obejmującym działkę skarżących obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jeśli tak, jakie były jego ustalenia.
W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dlatego, w oparciu o powołany przepis oraz artykuły 135, 152 i 200 cyt. wyżej ustawy orzeczono jak w sentencji.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organ orzekający uwzględni powyższe uwagi. W pierwszej kolejności winien ustalić, czy na terenie obejmującym nieruchomość skarżących obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ewentualna zgodność przedmiotowej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami obowiązującego planu pozwoli organowi na przystąpienie do oceny przesłanki zgodności budowy z przepisami, w tym techniczno budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.IV.2002 r. (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.).
/-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ E.Podrazik
MK