Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych w Ośrodku Pomocy Społecznej w K., na podstawie art. 17, art. 24 ust. 1 i ust. 2a, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokość świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018 r. poz. 1497), a także art. 104, art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: Kpa) oraz upoważnienia Burmistrza K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. w sprawie udzielenia Kierownikowi Sekcji Świadczeń Rodzinnych w Ośrodku Pomocy Społecznej w K. upoważnienia do prowadzenia postępowań i wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych i wydawania w tych sprawach decyzji, przyznał B. B. (zwanej dalej: skarżąca), na jej wniosek złożony w dniu 24 czerwca 2019 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 3, przyznane na D. P., w kwocie [...]zł na okres od 24 czerwca 2019 do 30 czerwca 2019 w kwocie [...]zł miesięcznie, oraz na okres od 01 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2020 r.
Na podstawie art. 107 § 4 Kpa odstąpiono od uzasadnienia decyzji, ponieważ – w ocenie organu - uwzględniała ona w całości żądanie strony.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. B. zarzucając nieuwzględnienie, że decyzja została wydana na skutek rozpatrzenia odwołania przez Sąd Rejonowy w K., który wydał wyrok w dniu 4 grudnia 2018 r. i zmienił decyzje Wielkopolskiego i Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 13 grudnia 2017 r. w ten sposób, że ustalił, iż D. P. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. To zaś, zdaniem skarżącej, oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznane z datą wsteczną, poczynając od daty wydania orzeczenia przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 13 grudnia 2017 r., który został zmieniony prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt [...]. Tymczasem zaskarżoną decyzją Burmistrz przyznał świadczenie pielęgnacyjne dopiero od dnia 24 czerwca 2019 r.
Dla skarżącej jest to całkowicie niezrozumiałe. Skarżąca podkreśliła, że nie zna przyczyn takiego rozstrzygnięcia ponieważ odstąpiono od uzasadnienia decyzji tłumacząc, że w całości uwzględnia ono żądanie strony.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przyznało B. B. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem D. P. na okres: od dnia 01 czerwca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wys. [...] zł miesięcznie oraz od dnia 01 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w miesięcznej kwocie ustalonej na rok 2020 w drodze obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium opisało stan faktyczny w sprawie, a następnie omówiło podstawy prawne rozstrzygnięcia. Kolegium argumentowało, że decyzją z dnia 03 lipca 2019 r. Burmistrz przyznał B. B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 24 czerwca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. w kwocie [...]zł oraz od 01 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. w kwocie [...]zł miesięcznie na wniosek złożony w dniu 24 czerwca 2019 r. Orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 13 grudnia 2017 r. nr [...] (zwanym dalej: orzeczenie I) D. P. został zaliczony do osób niepełnosprawnych. Z orzeczenia tego wynikało, z pkt. 7, że nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wyrokiem Sądu Rejonowego w K. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 04 grudnia 2018r. sygn. akt [...] (zwanym dalej: wyrok SR) zmieniono orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds.
Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 09 lutego 2018 r. znak [...] (zwane dalej: orzeczenie II) i poprzedzające je, opisane powyżej orzeczenie I, w części, w ten sposób, że ustalono, iż D. P. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Na tle powyższego stanu faktycznego organ stwierdził, że z punktu widzenia okoliczności sprawy istotne znaczenie ma określenie daty początkowej przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestię tę wyjaśniają, w jego ocenie, kolejne ustępy art. 24 ustawy stanowiąc, że prawo do świadczeń rodzinnych, co do zasady, ustala się na okres zasiłkowy. Wyjątek stanowią świadczenia rodzinne, o których mowa w art. 9 i art, 14-17 i art. 17c ustawy, w tym świadczenie pielęgnacyjne. Prawo do tego świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 ustawy).
Tym samym powyższe świadczenie nie jest przyznawane z urzędu, ale dla ustalenia do niego prawa niezbędne jest złożenie odpowiedniego wniosku. Z regulacji zawartej w ust. 2 powołanego przepisu jednoznacznie, w ocenie SKO, wynika, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, a więc i świadczenia pielęgnacyjnego, nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Z woli ustawodawcy prawo do świadczeń (art. 24 ust. 2 ustawy) co do zasady ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Podkreślono, że wyrokiem z 27 października 2007 r., P 28/07 (zwanym dalej: wytok TK), Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (vide: OTK-A, 2007/9/106). Trybunału zakwestionował zatem - w odniesieniu do określonej kategorii wnioskodawców - zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Konsekwencją powyższego wyroku była nowelizacja przepisów ustawy, w wyniku której dodano art. 24 ust. 2a. Kolegium wskazało, iż aktualne brzmienie tego przepisu stanowi, że jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Tym samym regulacja ta stanowi wyjątek od zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 ustawy), umożliwiając nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organy właściwe do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności oraz przy spełnieniu wymogów, o których mowa w ust. 2a cytowanego art. 24 ustawy, tj. złożenia wniosku w ciągu trzech miesięcy, od wydania orzeczenia w tym zakresie.
Na tym tle Kolegium skonstatowało, że w kontrolowanej sprawie wyjątek ten nie ma jednak zastosowania, albowiem odwołująca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 24 czerwca 2019 r., zaś wyrok SR wydany został 4 grudnia 2018 r., a prawomocny stał się z dniem 28 grudnia 2018 r. Powyższe okoliczności, według SKO, jasno pokazują niezasadność zarzutu postawionego przez skarżącą. Termin wskazany w art. 24 ust. 2a ustawy - podobnie jak termin określony w art. 24 ust. 2 ustawy - jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów Kpa. Kolegium wyjaśniło, że termin ten ustanowiony został dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych.
Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku nie mają bowiem znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B. B. wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2a ustawy poprzez nieuwzględnienie, że niezłożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku SR nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych i nie zostało przeze skarżącą zawinione; oraz naruszenie art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do organów Państwa polegające na nieuwzględnieniu, że opóźnienie w złożeniu wniosku wynikało z informacji otrzymanych w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. (co mają wykazać akta sprawy), który najpierw "kazał złożyć wniosek o świadczenie na D. ojcu K. P., a dopiero kiedy okazało się, że on nie może otrzymać świadczenia na D., kazano taki wniosek złożyć skarżącej i z powodu błędnej informacji z Urzędu doszło do przekroczenia 3-miesięcznego terminu.
W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżąca wniosła o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem D. P. od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności zmienionego wyrokiem Sądu Rejonowego w K., tj. od dnia 13 grudnia 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnieni, a to ze względów wskazanych poniżej.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 - 6 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia i przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie. Kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia. Waloryzacja polega na zwiększeniu kwoty świadczenia pielęgnacyjnego o wskaźnik waloryzacji. Wskaźnikiem waloryzacji jest procentowy wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2017 r. poz. 847), obowiązującego na dzień 1 stycznia roku, w którym jest przeprowadzana waloryzacja, w stosunku do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującej w dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, w którym jest przeprowadzana waloryzacja. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego ustalanego w sposób określony w ust. 3b zaokrągla się do pełnych złotych w górę. Jednocześnie wysokość tego świadczenia na następny rok kalendarzowy podlega ogłoszeniu w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", w terminie do dnia 15 listopada każdego roku.
Kwotę świadczenia pielęgnacyjnego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę.
Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
W kontrolowanej sprawie organ II instancji uznał, że po stronie skarżącej doszło do uchybienia 3-miesiecznego terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy i z tej przyczyny należało przyznać stronie świadczenie na zasadzie określonej w art. 24 ust. 2 powołanej ustawy, tj. od 1 czerwca 2017 r. (od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego). Według ustaleń organu wyrok SR kształtujący treść orzeczenia o niepełnosprawności uprawomocnił się bowiem z dniem 28 grudnia 2018 r.; termin do złożenia wniosku na warunkach, o których mowa w art. 24 ust. 2a ustawy, upłynął zatem z dniem 28 marca 2019 r. 2017 r., zaś wniosek o przyznanie świadczenia skarżąca złożyła 24 czerwca 2019 r.
Z dokonaną przez organ w niniejszej sprawie wykładnią prawa należało się zgodzić. Za tego rodzaju wnioskiem przemawia również stanowisko orzecznictwa wyrażone na gruncie przepisów art. 24 ust. 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniające przy tym funkcję poszczególnych świadczeń rodzinnych (opiekuńczych) i potrzebę respektowania konstytucyjnie gwarantowanych praw danej kategorii podmiotów - a to samych niepełnosprawnych niezdolnych do samodzielnej egzystencji lub mocno ograniczonych w zdolności do samodzielnej egzystencji, jak i osób sprawujących stałą lub długotrwałą opiekę nad takimi osobami.
Jak wskazano, przepis art. 24 ust. 2 ustawy ustanawia ogólną zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Świadczenie opiekuńcze, o którym mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, ma zaś niewątpliwie wnioskowy charakter, jak to wynika z art. 23 ust. 1 tej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 2a powołanej ustawy, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od stwierdzenia niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
Wyrok SR wywoływał skutki prawne od momentu uprawomocnienia się, co – jak wskazano – miało miejsce 28 grudnia 2018 r. Niewątpliwie to właśnie z tym dniem skarżąca nabyła uprawnienie do skorzystania z zasad przyznawania świadczenia na podstawie art. 24 ust. 2a ustawy, jednak – co wynika z akt sprawy - z niego nie skorzystała w okresie trzech miesięcy, licząc od tak rozumianego dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem wyrażanym w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 3567/18; wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2991/17, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustawodawca nie określa, jak należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy też data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić w okresie powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym wyraźnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 2a przywołanej ustawy wynikami wykładni celowościowej uwzględniającej funkcję, którą realizować ma świadczenie opiekuńcze oraz mechanizm jego przyznawania uzależniony od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności (por. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2143/15, 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1863, 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2369/16 - orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1780/18, dostępnym jw.).
Zarazem podkreślić należy konieczność dostrzeżenia przy interpretacji omawianego przepisu różnicy pomiędzy datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności a datą wydanego przez sąd powszechny w formie wyroku orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Ze względu na art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360) dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co też w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego ma niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a ustawy oświadczeniach rodzinnych (tak: NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1863/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd podziela w pełni stanowisko, że w sytuacji, gdy orzeczenie o niepełnosprawności wydaje sąd powszechny w formie wyroku, wykładni przywołanego przepisu należy dokonać nie tylko z uwzględnieniem funkcji, którą realizować ma dane świadczenie opiekuńcze (tu: świadczenie pielęgnacyjne) oraz mechanizmu jego przyznawania uzależnionego od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, ale i też innych regulacji przewidzianych w systemie prawa. Co też w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, że wskazany w tym przepisie trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania. W takim wypadku wniosek w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wraz z kompletem dokumentów, złożony przez osobę uprawnioną w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku winien być uznany za złożony w terminie (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1549/18 i 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1780/18 – dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając podniesiony w toku postępowania aspekt konstytucyjny problemu - przy niekwestionowanym założeniu konieczności prokonstytucyjnej wykładni art. 24 ust. 2a powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 913/17, dostępny jw.) - nawiązać trzeba do przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 (Dz. U. z 2007 r. Nr 200, poz. 1446; OTK-A 2007/9/106, zwanego dalej: wyrok TK). W wyroku tym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 24 ust. 2 omawianej ustawy we wcześniejszym brzmieniu - w zakresie, w jakim w przypadku części niepełnosprawnych, którzy zaskarżyli orzeczenie o ich niepełnosprawności, nakazywał ustalać prawo do świadczeń począwszy od miesiąca złożenia wniosku.
Omawiany wyrok był powodem wprowadzenia art. 24 ust. 2a do ustawy (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, opublikowanej w Dz. U. Nr 223, poz. 1456). Trybunał wyeksponował bowiem konieczność wzięcia pod uwagę określonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego w kontekście wynikających z art. 69 Konstytucji obowiązków władz publicznych wobec osób niepełnosprawnych. Na tej podstawie Trybunał wyznaczył standard legislacji precyzyjnej, logicznie i konsekwentnie realizującej założony cel, bez przerzucania na wspomniane osoby mankamentów stosowanych rozwiązań oraz ewentualnych uchybień aparatu administracyjnego. Trzeba jednakże zarazem stanowczo podkreślić, że art. 69 Konstytucji odsyła do ustawy - i to zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie.
Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych (tak: NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1108/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, w tego rodzaju wykładni nie można doszukiwać się ograniczenia uprawnień przyznanych osobom niepełnosprawnym i ich opiekunem w tych sytuacjach, w których to osoba sprawująca opiekę złożyła wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego z naruszeniem terminu określonego w art. 24 ust. 2a ustawy. Przyjęcie takiej tezy, prowadziłoby w istocie do uznania, że ustanowiony w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych termin ma znaczenie zaledwie instrukcyjne (termin procesowy), który może być przedłużony czy przywrócony. Tymczasem tak nie jest. Przepis art. 24 ust. 2a powołanej ustawy, urzeczywistniając cele, o których mowa w przywołanym wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowi wyjątek od ogólnej zasady określonej w art. 24 ust. 2 tej ustawy, będącym przepisem prawa materialnego. Co do zasady bowiem - jak to już zostało wspomniane - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
W celu zapewnienia ochrony przewidzianej w art. 69 Konstytucji wprowadzono przepis szczególny związany z sytuacją, w której przyznanie prawa do świadczenia uzależnione jest od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Uregulowanie to miało za zadanie niwelować wynikające z art. 24 ust. 2 ustawy, legislacyjne przerzucenie na stronę konsekwencji przewlekłego postępowania w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności, w aspekcie ustalenia daty przyznania świadczenia opiekuńczego.
Z uwagi na materialnoprawny charakter terminu określonego w art. 24 ust. 2a ustawy, zdaniem Sądu należy z gruntu odrzucić tezę, że termin ten trzeba liczyć dopiero od dnia stwierdzenia prawomocności orzeczenia, a tym bardziej od daty doręczenia wnioskodawcy odpisu prawomocnego orzeczenia sądowego (z klauzulą potwierdzającą jego prawomocność). W razie przyjęcia takiej wykładni doszłoby do całkowitego wypaczenia sensu terminu prawa materialnego, jaki został ustanowiony w art. 24 ust. 2a ustawy. Tego rodzaju termin nie podlega przywróceniu, a przyczyny niezłożenia wniosku przed upływem terminu, które mogą być nawet niezawinione przez osobę uprawnioną, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia opiekuńczego (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 197/18, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd stoi na stanowisku, że skutek w postaci prawomocności orzeczenia sądowego uruchamia bieg trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy.
Jednocześnie podkreślić trzeba, że skarżąca (jak i osoba podopieczna) nie została pozbawiona gwarantowanej konstytucyjnie ochrony - ani ustawowo, ani tym bardziej faktycznie poprzez określony sposób działania organów władzy publicznej. W ocenie Sądu, zainteresowanej zapewniono ustawowo i instytucjonalnie możliwość skorzystania z pomocy finansowej dla osób niepełnosprawnych (i ich opiekunów). Zwłoka strony w skorzystaniu z tych uprawnień nie mogła stanowić podstawy do takiej interpretacji przepisu art. 24 ust. 2a ustawy, która w istocie dopuszczałaby przyjęcie, że zachowanie terminu określonego w tym przepisie nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia okresu (początkowej daty przysługiwania świadczenia), na jaki może być przyznane dane świadczenie opiekuńcze.
Ponadto, zdaniem Sądu, w sprawie nie zostało dowiedzione istnienie żadnych przeszkód uniemożliwiających stronie wcześniejsze zwrócenie się do organu właściwego z zakresu pomocy społecznej (świadczeń rodzinnych) o odpowiednie wyjaśnienie jej sytuacji w trybie art. 9 Kpa i udzielenie niezbędnych informacji. Zdaniem Sądu, ustawowy termin 3 miesięcy liczony od daty uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego, był czasem wystarczającym dla zorientowania się przez stronę co do swoich praw i obowiązków, pozwalającym na terminowe złożenie wniosku i skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu art. 24 ust. 2a ustawy. Argumentacja strony co do okoliczności mających przemawiać za usprawiedliwieniem niezłożenia przez skarżącą wniosku w 3-miesięcznym terminie nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W takich warunkach złożenie wniosku o przyznanie świadczenia opiekuńczego po upływie blisko 6 miesięcy od wydania orzeczenia sądowego o niepełnosprawności, jak i prawie 3 miesięcy po upływie 3-miesięcznego terminu od uzyskania przez ten wyrok przymiotu prawomocności okazało się tego rodzaju zaniedbaniem strony, które spowodowało, że jej wniosek został rozpatrzony przy zastosowaniu przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie art. 24 ust. 2a tej ustawy.
Sąd, w opisanych okolicznościach stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), orzeczono, jak w sentencji.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 23 czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).