Uzasadnienie
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. (dalej PGW WP) informacją roczną z 5 kwietnia 2018 r. nr [...] (nr [...]) ustaliła Przedsiębiorstwu Rolno-Handlowemu i Usługowemu [...] sp. z o.o. z/s w K. (dalej jako strona, skarżąca lub spółka) na podstawie decyzji [...] za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł w tym 1) [...] zł. Opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566,2180, dalej pr. w.) oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz.2502). Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej [...] zł na dobę za 1mł/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 180000.00000000 mł/rok i wynoszącym po przeliczeniu 0.00570776 mł/s. W informacji wskazano także, że ww. opłatę należy uiścić w 4 ratach kwartalnych. W informacji zawarto pouczenie o możliwości złożenia reklamacji w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.
Informacja została doręczona skarżącej 12 kwietnia 2018 r. (k 3 akt administracyjnych organu I instancji)
Pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. (brak koperty) które wpłynęło do Państwowego Gospodarstwa Wodnego 7 maja 2018 r. spółka wniosła reklamację.
W uzasadnieniu wskazała, że naliczenie objęte kwestionowaną informacją opłaty za usługi wodne jest niezasadne, jako że pozwolenie wodnoprawne, na które powołuje się organ opiewa na pobór wód z ujęcia wód podziemnych zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w obrębie K. w celu prowadzenia poboru- zaopatrzenie wodociągu (wieś K.) oraz w celach produkcyjno- rolnych spółki J., w tym cele rolne obejmują nawadnianie upraw rolnych.
Wedle spółki zgodnie z art. 270 ust. 2 pr. w. opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W konsekwencji korzystanie przez spółkę z wód podziemnych w ramach pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Starosty [...] z dnia 21.12.2010 r. nr [...] w zakresie poboru wód z przeznaczeniem na cele nawadniania gruntów i upraw jest zwolnione z opłaty stałej, a tym samym jej naliczenie na podstawie informacji tut. organu z dnia 5 kwietnia 2018 r. jest niezasadne. Wobec powyższego spółka wniosła o przeliczenie opłaty z pomniejszeniem o zakres poboru wód na cele nawadniania upraw rolnych.
W odpowiedzi na reklamację, PGW WP pismem z dnia 18 maja 2018 r. nr [...] stwierdziło, że reklamacja została złożona po terminie. Wskazano, że spółce informacja została doręczona 12 kwietnia 2018 r. a reklamacja została złożona 7 maja 2018 r. Pismo to doręczono 5 czerwca 2018 r.(k. 7).
Następnie zaskarżoną decyzją wydana na podstawie art. 271 ust. 7 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. z dnia 3 lipca 2018 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP w K. określił J. sp. z o.o. za okres 1 stycznia 2018 r.-31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł w tym [...] zł za pobór wód podziemnych.
W uzasadnieniu wskazano, że J. Sp. z o.o. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak [...] z dnia 21.12.2010 r. wydanego przez Starostę P. na pobór wód podziemnych, w ilości 180 000,00 mł/rok i wynoszącej po przeliczeniu 0,00570776 mł/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.
Przepis art. 271 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Natomiast w myśl art. 271 ust. 7 Prawa wodnego, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji.
W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi [...] PLN, w tym: [...] PLN za pobór wód podziemnych, albowiem J. Sp. z o.o. nie wniósł na rachunek bankowy Wód Polskich I raty kwartalnej wymienionej opłaty, do końca miesiąca następującego po upływie tego kwartału, tj. do dnia 30 kwietnia 2018 roku.
Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502).
Opłata za pobór wód została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 180 000,00 mł/rok i wynoszącego po przeliczeniu 0,00570776 mł/s.
Prawo wodne w art. 300 ust. 1 zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm., dalej jako: "Ordynacja podatkowa") do ponoszenia opłat za usługi wodne, a także w przepisie tym stanowi, że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom.
W myśl art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej, zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności.
Niewniesiona w terminie do 31 lipca 2018 r. I rata kwartalna opłaty stałej za pobór wód podziemnych stanowi zatem zaległość podatkową w rozumieniu art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej, od której, stosownie do art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, naliczane są odsetki za zwłokę i która podlega obowiązkowi niezwłocznego jej uiszczenia na rachunek bankowy Wód Polskich, nie później jednak niż w terminie minie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.-
Organ wskazał, że odsetki za zwłokę od nalicza podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne (art. 53 § 3 k Ordynacji podatkowej), od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności I raty kwartalnej opłaty stałej za pobór wód podziemnych (art. 53 § 4 Ordynacji podatkowej), które wpłacane są bez wezwania Wód Polskich (art. 55 § 1 Ordynacji podatkowej).
W pouczeniu decyzji wskazano, że przysługuje od niej odwołanie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej WP w P. w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.
Jak wynika z akt sprawy spółka wniosła pismo określone jako odwołanie od decyzji [...] Dyrektora Zarządu Zlewni w K. w którym wskazano datę 7 sierpnia 2018r. w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Spółka wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przeprowadzenie dowodów: z zeznań świadka R. G. i przeprowadzenia wizji lokalnej w lokalizacji studni w celu wykazania zakresu i celu poboru wody przez spółkę. Spółka zarzuciła decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a.,art. 7, 7b k.p.a., art. 8, 9, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i przepisów prawa materialnego, tj. art. 270 ust. 2 pr.w. poprzez jego niezastosowanie w sprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że spółka kwestionuje naliczoną jej opłatę za usługi wodne w całości. Spółka wskazała, że korzystanie z wód podziemnych odbywa się w ramach udzielonego jej pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Starosty [...] z dnia 21 grudnia 2010 r. w zakresie poboru wód z przeznaczeniem na cele nawadniania gruntów i upraw, w związku z czym jest zwolnione z opłaty stałej a tym samym jej naliczenie na podstawie informacji organu I instancji a następnie zaskarżonej decyzji jest w całości niezasadne.
W odpowiedzi na odwołanie (pismo z dnia 6 września 2018 r.) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wskazał, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Wskazanie spółki, że dokonuje ona poboru wód wyłącznie na cele rolne, które obejmują nawadnianie upraw rolnych nie może być podstawą do sposobu określenia wysokości należnej opłaty stałej, a tym bardziej zwolnienia spółki z tej opłaty. Odbiegałoby to od zamysłu ustawodawcy względem naliczania opłaty stałej za usługi wodne, która jest ściśle powiązana z zapisami pozwoleń wodnoprawnych. To opłata zmienna ustalana jest zgodnie ze stanem faktycznym dotyczącym wielkości poszczególnych parametrów, które podmiot sam wskazuje na podstawie pomiarów i badań.
Odwołanie przekazano do RZGW w P.. Jak wynika z pisma z 1 października 2018 r. odwołanie spółki w ocenie RZGW w P. należało potraktować jako skargę do WSA w związku z czym zwrócono je do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K..
Następnie, pismem z dnia 12 października 2018 r. spółka reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła skargę do WSA od decyzji nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Skarżąca zaskarżyła decyzję w całości i zarzuciła:
- 1) art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sytuacji gdy dokładne, wnikliwe, wyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, spowodowałoby dokładne wyjaśnienie sprawy i stwierdzenie braku podstaw do naliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych na podstawie zaskarżonej decyzji;
- 2) art. 7, 7b k.p.a. poprzez pominięcie przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz braku współdziałania organów administracji publicznej w toku postępowania, w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w sytuacji, gdy skarżąca dokonuje poboru wód podziemnych wyłącznie na cele rolne, brak jest podstaw do naliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych przez skarżącą;
- 3) art. 8, 9, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ administracji publicznej kierował się przy załatwieniu sprawy; nie może być traktowane jako spełnienie tego warunku odniesienie się jedynie do kwestii sposobu wyliczenia wysokości opłaty, przy całkowitym pominięciu zasadności jej naliczenia
- II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez naruszenie:
- 1) art. 270 ust. 2 pr.w. poprzez jego niezastosowanie w sprawie.
Skarga powiela stawiane w toku postępowania zarzuty i argumenty. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z 3 lipca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniosła także o przeprowadzenie dowodu z zeznania świadka oraz przeprowadzenie wizji lokalnej.
Do skargi załączono wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia wskazując, że spółka została błędnie pouczona o tym, że od decyzji z dnia 3 lipca 2018 r. przysługuje odwołanie, a nie skarga do WSA, o czym dowiedziała się z pisma Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich z dnia 1.10.2018r. doręczonego 5 października 2018r..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz oddalenie wniosków dowodowych. W uzasadnieniu organ powielił stanowisko wyrażane w toku postępowania podkreślając, że zasadnym było naliczenie skarżącej opłaty stałej.
W odpowiedzi na wezwanie Sadu organ wyjaśnił, że odwołanie przekazał organowi II instancji, który nie rozpoznał go merytorycznie z uwagi na literalne brzmienie przepisów art. 271 ust. 1 i ust. 8 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. P.p.s.a. Wobec powyższego odwołaniu skarżącej nie nadano odrębnego toku. Skarżąca wniosła bowiem niniejszą skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 dalej jako: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Jak wskazuje się w orzecznictwie z niedopuszczalnością skargi mamy do czynienia m.in. w sytuacji gdy skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (por. szerzej post. NSA z 25.9.2007 r., II GSK 136/07, post. NSA z 8.4.2002 r., IV SA 3595/01, post. WSA w Białymstoku z 13.2.2006 r., II SA/Bk 770/06, niepubl.; post. WSA w Warszawie z 9.3.2004 r., I SA 2813/03,; post. WSA w Poznaniu z 4.2.2009 r., IV SA/Po 343/08, dostępne w bazie CBOSA). Powyższe koreluje z art. 52 § 1 p.p.s.a., wedle którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Przepisy te wyrażają generalną zasadę subsydiarności skargi, tj. jej wniesienie do sądu administracyjnego wymaga uprzedniego uruchomienia środków prawnych dostępnych w administracyjnym toku instancji.
Analizując niniejszą sprawę, a w szczególności przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji określającej opłatę stałą za usługi wodne, Sąd doszedł do przekonania, że nie została wyczerpana droga zaskarżenia, a sama skarga została wniesiona przedwcześnie.
Decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 271 ust. 7 pr.w., zgodnie z którym jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku wniesienia opłaty za usługi wodne (o którym mowa w ust.
6) właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. W pouczeniu decyzji powołując się na art. 127 § 1 i 2 k.p.a. wskazano, że służy od niej odwołanie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.
Spółka wniosła odwołanie, które organ I instancji przekazał Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wody Polskie. Pismem z dnia 1.10.2018r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. zwrócił odwołanie organowi I instancji, o czym powiadomił spółkę. Zwracając odwołanie podał, że nosi ono znamiona skargi. W jego ocenie zgodnie z art. 271 ust. 8 p.w. zaskarżenie decyzji, o której mowa w ust. 7 nie wstrzymuje jej wykonania, co oznacza, że od decyzji wydanej w trybie art. 271 ust. 7 p.w. przysługuje stronie skarga a nie odwołanie. Powołano się przy tym na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 22.08.2018r. sygn II SA/Go 454/18).
Otrzymawszy to pismo skarżąca wniosła skargę do tut sadu z wnioskiem o przywrócenie terminu a organ I instancji przekazał ja do sadu, nie nadając osobnego biegu odwołaniu.
W ocenie Sadu stanowisko wyrażone w w/w piśmie z 1.10.2018r. nie jest zasadne.
Należy wyjaśnić, że sytuacja wątpliwości prawnych w zakresie wykładni przepisu prawa, ustanawiającego właściwość sądu, powinna być rozstrzygana na rzecz dopuszczalności drogi sądowej. Wymagają tego standardy konstytucyjne, w szczególności prawo jednostki do sądu (art. 45 Konstytucji). Nie jest jednak tak, żer przyjęcie szerokiej interpretacji prawa do sądu prowadzić może do wniosku o dopuszczalności skargi na orzeczenie organu I instancji z pominięciem wprowadzonego również w prawie wodnym dwuinstancyjnego modelu postępowania. Właściwość sądu administracyjnego oparta jest niezmiennie na niekonkurencyjności z administracyjnymi środkami zaskarżenia, co jednoznacznie wynika z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.
W ustawie z dnia 20 lipca 2017r. prawo wodne (t.j. Dz.U.2018.2268) do postępowania przed dyrektorem zarządu zlewni Wód Polskich stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 14 ust. 2 p.w.), w tym zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z art. 14 ust. 4 p.w. właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawa. Decyzja w przedmiotowej sprawie wydana została na podstawie art. 271 ust. 7 p.w. Zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 2 p.w. dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich jest organem właściwym w sprawach decyzji o których mowa w art. 271 ust. 7 p.w. Z powyższego wynika, że w sprawach wydawanych na podstawie art. 271 ust. 7 p.w. nie została wyłączona zasada dwuinstancyjności. Fakt, że w ust. 8 art. 271 p.w. wskazano, iż zaskarżenie decyzji, o której mowa w ust. 7, nie wstrzymuje wykonania decyzji nie oznacza, jak przyjął Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., że od decyzji tej przysługuje skarga a nie odwołanie.
Słowo "zaskarżenie" nie dotyczy jedynie skargi ale środków zaskarżenia. Warto wskazać, że ustawodawca chcąc w prawie wodnym wyłączyć zasadę dwuinstancyjności wyraźnie to precyzuje. Np. w art. 273 ust. 8 p.w. zapisano, że "od decyzji, o której mowa w ust. 6, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taka decyzja jest bowiem wydawana po rozpatrzeniu reklamacji, stanowiącej swoisty środek zaskarżenia. Z powyższego wynika, że tylko w razie wyraźnego wyłączenia zasady dwuinstancyjności przysługuje bezpośrednio skarga do sądu. Taka sytuacja w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 271 ust. 7 p.w. nie występuje.
Tym samym brak nadania biegu odwołaniu skarżącej spółki od decyzji z 3 lipca 2018r. było błędne. W powołanym w piśmie wyroku WSA w Gorzowie z dnia 22.08.2018r. (II SA/Go 454/18) rozpatrywana była decyzja wydana na podstawie art. 273 ust. 6 p.w., a więc inna niż w niniejszej sprawie. Nie było więc podstaw do powoływania rozstrzygnięcia WSA w Gorzowie Wlkp w niniejszej sprawie.
Sumując od decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 pr. w. przysługuje odwołanie w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia a nie skarga do sądu administracyjnego, bowiem jest to decyzja pierwszoinstancyjna.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na niewyczerpany tryb do jej zaskarżenia w administracyjnym toku instancji (nie rozpoznanie odwołania), skarga na powyższą decyzję jest niedopuszczalna. Niedopuszczalność skargi z w/w przyczyny ma miejsce niezależnie od ustalenia czy było to skutkiem błędu strony czy organu.
Niewątpliwe błędne zwrócenie odwołania przez organ II instancji i poinformowanie (również strony), iż od decyzji przysługuje skarga a nie odwołanie skutkowało tym, że sąd uznał, iż w niniejszej sprawie skarga nie mogła zostać uznana za złożoną po terminie i tym samym nie było podstaw do rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. (art. 112 k.p.a.).
Rozpoznając sprawę organy nadadzą bieg wniesionemu przez stronę odwołaniu.
Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia
O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego Sąd orzekł w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.