Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej k.p.a.), w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm., dalej u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej jako strona lub skarżący) utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] lipca 2019 r., znak [...], którą orzekł:
odmówić zwrotu na rzecz J. K. nieruchomości położonej w gminie C., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w KW nr [...] jako własność Parafii Rzymskokatolickiej [...] w K.;
odmówić zwrotu na rzecz J. K. nieruchomości położonej w gminie C., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...] działka nr [...] o pow[...] ha, zapisanej w KW nr [...] jako własność Gminy C..
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
J. K. wnioskiem z dnia [...] października 2018 roku, uzupełnionym pismami z dnia [...] listopada 2018 roku i z dnia [...] grudnia 2018 roku zwrócił się o zwrot nieruchomości położonych w gminie C., oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Parafii Rzymskokatolickiej [...] w K. oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy C..
Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że aktem notarialnym repertorium A numer [...] z dnia [...] grudnia 1989 roku Pan J. K., (reprezentowany przez małżonkę K. K. k.92 akt I instancji), zbył na rzecz Skarbu Państwa (gminy C. reprezentowanej przez Naczelnika Z. H.) nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...]. Powyższa nieruchomość była niezabudowana. Cena za ww. nieruchomość wynosiła [...] złotych i miała zostać wypłacona w terminie 21 dni od dnia zawarcia umowy. Wydanie nieruchomości przewidziano najpóźniej do dnia [...] sierpnia 1990 roku. Do ww. aktu przedłożono decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 1987 roku o ustaleniu lokalizacji jednostki mieszkaniowej "C". Jednocześnie w § 2 ww. umowy wskazano, że przedmiotowy grunt był przeznaczony pod budowę osiedli mieszkaniowych w budownictwie uspołecznionym.
Powyższa działka stała się później przedmiotem licznych podziałów. Najpierw, na mocy decyzji Naczelnika Gminy C. z [...] października 1988 r., nr [...]/88, (k. 113-115 akt organu I instancji) działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w K., została podzielona na: działkę nr [...] o pow. [...] ha; działkę nr [...] o pow. [...] ha; działkę nr [...] o pow. [...] ha.
Działka nr [...] o pow. [...] ha, na podstawie decyzji Wójta Gminy C. z [...] października 1990 r., nr [...], (k. 110-111 akt organu I instancji) została zaś podzielona na: działkę nr [...] o pow. [...] ha; działkę nr [...] o pow. [...] ha; działkę nr [...] o pow. [...] ha; działkę nr [...] o pow. [...] ha; działkę nr [...] o pow. [...] ha.
Następnie, na podstawie decyzji Wójta Gminy C. z [...] kwietnia 1998 r. (k. 130 - 131 akt organu I instancji), dalszemu podziałowi uległy działki nr [...], [...], [...] oraz [...] odpowiednio na:
- 1. w przypadku działki nr [...] o pow. [...] ha
- • działkę nr [...] o pow. [...] ha;
- • działkę nr [...] o pow. [...] ha;
- • działkę nr [...] o pow. [...] ha.
- 2. w przypadku działki nr [...] o pow. [...] ha
- • działkę nr [...] o pow. [...] ha;
- • działkę nr [...] o pow. [...] ha.
- 3. w przypadku działki nr [...] o pow. [...] ha
- • działkę nr [...] o pow. [...] ha;
- • działkę nr [...] o pow. [...] ha.
- 4. w przypadku działki nr [...] o pow. [...] ha działkę nr [...] o pow. [...] ha;
- • działkę nr [...] o pow. [...] ha.
Wnioskiem z [...] października 2018 r., który wpłynął do organu [...] października 2018 r. (k. 4 akt organu I instancji) J. K. wystąpił do Starosty P. o zwrot części dawnej działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu K.. Wniesione żądanie zostało sprecyzowane pismem z [...] grudnia 2018 r. (k. 31 akt organu I instancji). W konsekwencji żądaniem objęte są: działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], objęte KW nr [...] oraz działka nr [...], objęta KW nr [...]
Ponadto nieruchomości objęte żądaniem były również przedmiotem następujących zmian własnościowych.
Decyzją Wojewody P. z [...] kwietnia 1991 r., znak [...], (k. 116- 117 akt organu I instancji), wydana w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43 poz. 253) w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy stwierdzono nabycie przez Gminę C. z mocy prawa wskazanych wyżej działek nr [...], [...] i [...].
Następnie ówczesne działki nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow[...] ha na mocy orzeczenia częściowego Komisji Majątkowej z [...] września 1995 r., znak W.KM-II- [...], (k. 108 - 109 akt organu I instancji) stały się własnością Parafii Katolickiej pw[...] w K. Umową zamiany (akt notarialny z [...] października 1998 r., rep. A nr [...]), działki nr [...] i [...], będące uprzednio własnością Gminy C., przeszły na własność Parafii Katolickiej pw. św. [...] w K., w zamian za przeniesienie własności działek nr [...] i [...] na rzecz Gminy C..
Następnie umową darowizny zawartą aktem notarialnym z [...] kwietnia 2003 r., rep. A nr [...] (k. 102 - 104 akt organu I instancji), Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w K. darowała na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej własność działek nr [...], [...], [...] i [...]. Stan ten pozostaje aktualny do chwili obecnej.
Natomiast własność działki nr [...] pozostaje przy Gminie C.. Dodatkowo pismem z [...] kwietnia 2019 r., znak [...], (k. 149 akt organu I instancji) Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy C. poinformował, że działka nr [...] z obrębu K. wchodzi w skład drogi publicznej ul. [...], która na mocy uchwały Nr 94/XIV/2003 Rady Gminy Czerwonak z dnia 11 września 2003 r. jest gminną drogą publiczną.
Zgodnie z pkt. 1 uzasadnienia, wymienionej w umowie sprzedaży nieruchomości, decyzji Wojewody P. z [...] czerwca 1987 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji jednostki mieszkaniowej "C" (k. 173 - 176 akt organu I instancji), lokalizacja jednostki mieszkaniowej "C" jest zgodna z ustaleniami planu szczegółowego K. - C. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Czerwonaku nr XIV/50/86 z dnia 26 maja 1986 r. (Dz. Urz. Wojew. Poznańskiego nr 9, poz. 122). Istotne fragmenty tego planu, pozyskane na potrzeby postępowania prowadzonego pod znakiem [...], Wojewoda dołączył do akt organu II instancji (k. 17 - 22 akt organu II instancji).
W piśmie z [...] maja 2019 r., znak [...], (k. 148 akt organu I instancji) Wójt Gminy C. poinformował, że zgodnie z powyższym planem szczegółowym działki objęte niniejszym postępowaniem oznaczone były w następujący sposób:
- 1. działka nr [...] obręb K. znajdowała się na terenie stanowiącym rezerwę terenu pod funkcje nieuciążliwe dla otoczenia, wykluczające zabudowę, oznaczonym symbolem "C11RT", terenie przemysłu nieuciążliwego oznaczonym symbolem "C9PN" oraz terenie dróg głównych obszarowych oznaczonych symbolem GO, działka nr [...], obręb K., znajdowała się na terenie stanowiącym rezerwę terenu pod funkcje nieuciążliwe dla otoczenia, wykluczające zabudowę, oznaczonym symbolem "C11RT" oraz terenie dróg głównych obszarowych oznaczonych symbolem GO,
- 2. działki nr [...] i [...], obręb K., znajdowały się na terenie przemysłu nieuciążliwego oznaczonym symbolem "C9PN";
- 3. działka nr ewidencyjny [...], obręb K., znajdowała się na terenie stanowiącym rezerwę terenu pod funkcje nieuciążliwe dla otoczenia, wykluczające zabudowę, oznaczonym symbolem "C11RT".
Zgodnie z częścią tekstową planu, znaczenie powyższych symboli było następujące: C9PN - przeznaczenie: przemysł nieuciążliwy, ustalenia: drobny przemysł nieuciążliwy dla otoczenia; C11RT - przeznaczenie: rezerwa terenu, ustalenia: rezerwa terenu pod funkcje nieuciążliwe dla otoczenia, wyklucza się zabudowę
Dnia [...] marca 2018 r. odbyły się oględziny nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Z treści protokołu oględzin (k. 134- 136 akt organu I instancji) wynika, że: działka nr [...] od strony wschodniej porośnięta jest roślinnością spontanicznie rosnącą koszoną; od strony zachodniej umiejscowione są na niej ciągi piesze oraz dojazd do posesji nr [...] stanowiącej własność Parafii, od strony północnej znajduje się fragment ogrodzenia wykonanego z paneli; w części południowo-zachodniej w granicy znajduje się fragment krawężnika i wjazdu. W działce umiejscowiona jest skrzynka elektryczna. Na działce nr [...] od strony południowo - wschodniej znajduje się budynek sakralny (część) łącznie z całą infrastrukturą towarzyszącą (ciągi piesze, zieleń urządzona). W dalszej części działki umiejscowiony jest obiekt sakralny w budowie. Na działce nr [...] znajduje się pozostała część istniejącego budynku sakralnego oraz plac z kostki brukowej i pielęgnowana zieleń ozdobna.
Działka nr [...] w części południowej ogrodzona jest płotem na słupkach stalowych, tworzy więź gospodarczą z działkami nr [...] i [...]; na działce umiejscowiony jest fragment budynku sakralnego w budowie. Działka nr [...] nie jest zabudowana, aktualnie stanowi miejsce wyjazdu z budowy.
Ponadto działki nr [...], [...], [...] i [...] są ogrodzone i tworzą więź gospodarczą.
Do protokołu oględzin została załączona dokumentacja fotograficzna (k. 129 - 133 akt organu I instancji).
Pismem z [...] maja 2019 r., znak [...], (k. 150 akt organu I instancji) Starosta P. zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
Opisaną we wstępie decyzją Starosta P. odmówił zwrotu skarżącemu wnioskowanych nieruchomości.
Starosta wskazał, że nie budzi wątpliwości, że doszło do nabycia przez Skarb Państwa działki nr [...] położonej w K., należącej do Pana J. K.. Ma on legitymację do wystąpienia z roszczeniem o zwrot nieruchomości. Przedmiotem wniosku są działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Z ustaleń dokonanych w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wynika, że powyższe grunty stanowią część dawnej działki nr [...]. Z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1989 roku wynika, że działkę nabyto w związku z realizacją zamierzenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Podkreślenia wymaga, że w ww. akcie powołano się na decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 1987 roku o ustaleniu lokalizacji jednostki mieszkaniowej "C".
Organ wskazał, że rozpoznanie wniosku o zwrot nieruchomości wymaga ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowych gruntach. Starosta zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odmienną sytuacją, bowiem działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie stanowią własności Gminy C., a także Skarbu Państwa. Na skutek wielu wskazanych powyżej zdarzeń aktualnym właścicielem przedmiotowych działek jest Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] w K... Zatem, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek zmian własnościowych. Decyzja taka naruszałaby porządek prawny, gdyż kolidowałaby z istniejącym na gruncie stanem prawnym, a ponadto byłaby niewykonalna, skoro zarówno Skarb Państwa, jak i gmina, nie mogłyby zwrócić nieruchomości, nad którymi utraciły władanie.
Odnosząc się do działki nr [...] organ wskazał, że stanowi aktualnie część drogi publicznej, tj. ulicy [...]. Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). Powyższe potwierdza liczne orzecznictwo, m.in. w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 roku, sygn. akt I OSK 515/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że regułą jest, iż spełnienie się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. skutkuje zwrotem nieruchomości lub jej części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Jeżeli jednak dotyczy to takiej nieruchomości lub jej części, która z mocy ustawowej normy wyłączona została z możliwości uznania jej za przedmiot własności niepublicznej ze względu na konieczność zachowania na niej zrealizowanego celu publicznego, o czym stanowi art. 2a u.d.p., to należy przyjąć, iż ustawowe roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części w takim przypadku jest wyłączone koniecznością zrealizowania ustawowej normy zachowania istniejącego już celu publicznego.
Reasumując zdaniem Starosty, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób bezsprzeczny wskazuje, że nie ma podstaw do zwrotu wnioskowanych gruntów, bowiem działka nr [...] stanowi część drogi publicznej, natomiast działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie pozostają we władaniu zarówno Gminy C., jak i Skarbu Państwa (prawo własności przysługuje Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w K.).
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył J. K. wskazując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a działki wymienione w pkt. 1 zaskarżonej decyzji zostały zamienione lub darowane przez Gminę C. obecnemu właścicielowi - Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w K.. Tymczasem przed podjęciem takiej decyzji, w sytuacji kiedy przejęty grunt nie został przeznaczony na cel, dla którego nastąpiło wywłaszczenie, Gmina winna zwrócić się do niego z zapytaniem, czy odwołujący się żąda zwrotu części przejętego, a nie wykorzystanego zgodnie z decyzją wywłaszczeniową gruntu. Skarżący zakwestionował również rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy zwrotu działki nr [...]. Podkreślił, że w dacie wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod drogę publiczną. Zarzucił również organowi I instancji, że nie rozważył dogłębnie istoty sprawy.
Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu decyzji Starosty w mocy.
Wojewoda wskazał, poczynając od nieruchomości określonej w pkt. 2 zaskarżonej decyzji (dz. [...]), że zgodnie z informacją uzyskaną od Gminy C., działka ta stanowi część drogi publicznej gminnej. Stosownie do art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność odpowiednio właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Oznacza to, że droga posiadająca status drogi publicznej nie może stanowić własności podmiotów innych niż wyżej wymienione. Nie ma przy tym znaczenia, czy nieruchomość stanowiąca obecnie część drogi publicznej została wywłaszczona pod budowę tej drogi, czy została wywłaszczona na inny cel. Wobec tego zdaniem Wojewody zasadnie odmówiono zwrotu ww. działki.
Odnosząc się do nieruchomości, o której mowa w pkt. 1 zaskarżonej decyzji, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 113 ust. 1 u.g.n. nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Z tego wynika, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadkach, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Pogląd ten został podzielony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 490/15, LEX nr 1947137 oraz wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r" sygn. akt I OSK 884/14, LEX nr 1999943).
Z kolei zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, (ONSAiWSA 2015/5/82), jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Jednakże fakt, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, nie oznacza pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to jedynie tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego, a takiej osobie przysługuje roszczenie o odszkodowanie na drodze powództwa cywilnego (por. Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I CSK 573/10, LEX nr 898246).
Wojewoda powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 165/10, wskazał, że nawet jeśli nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 229 u.g.n., złożenie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyłącza powinności organu administracji, do którego wpłynął wniosek, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ustawy. Na uwagę zasługuje bowiem okoliczność, iż jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia, zaś analiza przepisów daje podstawę do twierdzenia, że warunkiem zwrotu ustawodawca nie uczynił bez wątpienia władania nieruchomością przez Skarb Państwa.
Wobec powyższego, niezależnie od tego, że działki nr [...], [...], [...] i [...] nie stanowią obecnie własności Gminy C., organ podjął się ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia tych działek i czy został zrealizowany.
Jako ogólny cel wywłaszczenia, zgodnie z umową sprzedaży z [...] grudnia 1989 r. wskazano, że nabywana nieruchomość przeznaczona była pod budowę osiedli mieszkaniowych w budownictwie uspołecznionym, zgodnie z treścią decyzji Wojewody P. z [...] czerwca 1987 r. nr [...], o ustaleniu lokalizacji jednostki mieszkaniowej "C" w Zespole Osiedli K. - C.. Z kolei rzeczona decyzja wskazuje, że lokalizacja jednostki mieszkaniowej "C" jest zgodna z ustaleniami planu szczegółowego K. C. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Czerwonaku nr XIV/50/86 z dnia 26 maja 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego nr 9. poz. 122).
Z kolei według ustaleń tego planu, zgodnie z informacją zawartą w piśmie z [...] maja 2019 r., znak [...], działka nr [...] znajdowała się na terenie o przeznaczeniu rezerwa terenu (ustalenia: rezerwa terenu pod funkcje nieuciążliwe dla otoczenia, wyklucza się zabudowę) na terenie o przeznaczeniu przemysł nieuciążliwy (ustalenia: drobny przemysł nieuciążliwy dla otoczenia) oraz na terenie dróg głównych obszarowych, działka nr [...] znajdowała się na terenie o przeznaczeniu rezerwa terenu (ustalenia: rezerwa terenu pod funkcje nieuciążliwe dla otoczenia, wyklucza się zabudowę) oraz na terenie dróg głównych obszarowych, działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie o przeznaczeniu przemysł nieuciążliwy (ustalenia: drobny przemysł nieuciążliwy dla otoczenia), zaś działka nr [...] znajdowała się na terenie o przeznaczeniu rezerwa terenu (ustalenia: rezerwa terenu pod funkcje nieuciążliwe dla otoczenia, wyklucza się zabudowę).
Z § 1 lit. d aktu notarialnego z [...] kwietnia 2003 r., rep. A nr [...] wynika, że działki nr [...], [...], [...] i [...] na dzień sporządzenia tego aktu były niezabudowane. Ponadto na podstawie omówionych wyżej: orzeczenia częściowego Komisji Majątkowej oraz umowy zamiany powyższe działki przestały być własnością Gminy. Zdaniem Wojewody prowadzi to do wniosku, że ww. działki nie mogły być zagospodarowane na cele związane z budową osiedla mieszkaniowego, zgodnie z ustaleniami omówionego wyżej planu szczegółowego. Ma to swoje odzwierciedlenie również w dokonanych oględzinach, albowiem z protokołu oględzin wynika, że zagospodarowanie przedmiotowych działek podporządkowane jest znajdującym się na nich obiektom sakralnym. Tym samym sposób ich zagospodarowania nie może być traktowany jako realizacja zarówno ogólnego celu wywłaszczenia, jak i celów szczegółowych.
W ocenie Wojewody jedyną przyczyną niemożności zwrotu ww. działek jest to, że nie stanowią one obecnie własności Skarbu Państwa ani Gminy C.. W tej sytuacji Wojewoda wskazał, że uprawnionemu pozostaje omówiona wyżej droga sądowa- powództwo odszkodowawcze do sądu powszechnego.
W skardze do WSA J. K. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie jej do ponownego rozpoznania. Argumentował, ze wbrew stanowisku organów zaistniały przesłanki do zwrotu wnioskowanych nieruchomości. Podał, że jeszcze przed przekazaniem działek Parafii Gmina, wiedząc już o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, powinna zwrócić się do niego zamiast samowolnie nimi rozporządzać. Zdaniem skarżącego brak władztwa nad gruntem nie jest przesłanką do odmowy zwrotu. Powyższe działanie narusza jego zdaniem art. 136 i 137 u.g.n. W zakresie działki [...] organ był w błędzie, gdyż działka ta nie spełnia legalnej definicji drogi publicznej, a jedynie przylega do drogi publicznej. Wobec tego i w zakresie tej działki ziściły się przesłanki zwrotu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie przed tut. Sądem 2 lipca 2020 r. stawiły się K. K., K. C., Z. G. i M. B., które oświadczyły, że J. K. zmarł [...] czerwca 2020 r. Są one spadkobiercami zmarłego, na co przedłożyły wypis z aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] czerwca 2020 r. (k.59-62). Spadkobierczynie wskazały, że popierają skargę J. K. i wstąpiły do sprawy jako następcy prawni skarżącego. Ponadto obecna na rozprawie K. C. podała, że kwestionują głównie pkt II decyzji i ustalenia organu dotyczące tej nieruchomości nr [...], która zdaniem organu została przeznaczona pod drogę publiczną. Podała, że na ww. nieruchomości znajduje się trawnik przed kościołem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], którą odmówiono zwrotu J. K. nieruchomości o numerach działek [...], [...], [...], [...] stanowiących aktualnie własność Parafii Rzymskokatolickiej [...] w K. oraz działki nr [...] stanowiącej własność Gminy C..
Jak słusznie zauważyły organy orzekające w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z wyżej wymienionych warunków. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r., poz. 127 ze zm.), co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Sąd podziela stanowisko organów co do przesłanek leżących za odmową zwrotu nieruchomości (dz. o nr [...], [...], [...], [...]) należących aktualnie do Parafii- określonych w pkt 1 decyzji Starosty P..
Po pierwsze zgodzić się trzeba ze skarżącym, iż cel wywłaszczenia nie został w przypadku tych działek spełniony. Na powyższe zwracał również uwagę procedujący w sprawie organ II instancji. Ustalono, że zgodnie z aktem notarialnym rep. A nr [...] z [...] grudnia 1989 r. nieruchomość skarżącego, wtenczas działkę o numerze [...] przeznaczono na budownictwo mieszkaniowe- zgodnie z decyzją z [...] czerwca 1987 r. nr [...] Powyższa decyzja zaś pozostawała w zgodzie z postanowieniami planu szczegółowego K. C. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Czerwonaku nr XIV/50/86 z dnia 26 maja 1986 r.- który przewidywał budowę osiedla mieszkaniowego. Jak wynika z ww. planu miejscowego działka nr [...] znajdowała się na terenie o przeznaczeniu rezerwa terenu (ustalenia: rezerwa terenu pod funkcje nieuciążliwe dla otoczenia, wyklucza się zabudowę) na terenie o przeznaczeniu przemysł nieuciążliwy (ustalenia: drobny przemysł nieuciążliwy dla otoczenia) oraz na terenie dróg głównych obszarowych, działka nr [...] znajdowała się na terenie o przeznaczeniu rezerwa terenu (ustalenia: rezerwa terenu pod funkcje nieuciążliwe dla otoczenia, wyklucza się zabudowę) oraz na terenie dróg głównych obszarowych, działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie o przeznaczeniu przemysł nieuciążliwy (ustalenia: drobny przemysł nieuciążliwy dla otoczenia), zaś działka nr [...] znajdowała się na terenie o przeznaczeniu rezerwa terenu (ustalenia: rezerwa terenu pod funkcje nieuciążliwe dla otoczenia, wyklucza się zabudowę).
Aktualnie, co potwierdza materiał dowodowy, na działkach [...], [...], [...], [...], znajduje się budynek sakralny wraz z infrastrukturą towarzyszącą- drogą, ciągiem pieszym, zielenią urządzoną. Zarówno Starosta jak i Wojewoda doszli do słusznej konkluzji, iż cel wywłaszczenia na ww. działkach nie został zrealizowany. Co więcej, organy zasadnie uznały iż mimo niezrealizowania celu wywłaszczenia nie jest możliwy zwrot tych działek, z uwagi na to że ich własność nie przysługuje już Skarbowi Państwa ani Gminie. Wskutek szczegółowo omówionych zmian własnościowych sporne działki należą aktualnie do Parafii Rzymskokatolickiej w K.. Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 [(zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...)]., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Dotyczy to działek nr [...] i [...], które przed wejściem w życie ustawy tj. przed [...].01.1998r. stały się własnością Parafii Katolickiej pw. św [...] w K.. Pozostałe działki, które przeszły na własność Parafii w K. a następnie Parafii w K. po dniu wejścia w życie ustawy nie mogły również podlegać zwrotowi z przyczyn podanych poniżej W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uważa się przepis art. 229 u.g.n. za wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Należy rozumieć go w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1250/10, CBOSA). Treść tego przepisu jest konsekwencją ukształtowanego od dawna w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym tylko wówczas, gdy właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa albo gmina może być w ogóle rozważana kwestia zwrotu tej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., (I OSK 1375/05 także wyrok z dnia 4 stycznia 2011 r. I OSK 336/10) wywiódł, iż nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły czy też nie przesłanki z art. 137 u.g.n. Wszelkie ustalenia bowiem, dokonywane na podstawie art. 136 i 137 tej ustawy, mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego lub jej sprzedaży nie jest to prawnie możliwe. Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w uchwale składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015r. (I OPS 3/14 opubl. w CBOSA), na którą powołały się organy, w której stwierdził, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy.
Sąd ponownie zwrócił uwagę, że na podstawie tego przepisu nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Zdaniem sądu za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje nie budzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102).
Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Wobec tego zasadnie organy obu instancji wskazały, że z uwagi na to że sporne działki nr [...], [...], [...] i [...] należą do Parafii, mimo niezrealizowania celu wywłaszczenia, nie jest możliwy ich zwrot, a skarżącemu pozostaje możliwość dochodzenia roszczeń na drodze postępowania cywilnego.
Podsumowując tę część rozważań Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia pkt 1 decyzji Starosty w przedmiocie odmowy zwrotu działek o nr [...], [...], [...], [...].
W ocenie Sądu nie można było uznać za wystarczające ustaleń organu w zakresie działki nr [...]. Jak wynika ze stanowiska organów podstawą odmowy zwrotu ww. działki jest okoliczność, że stanowi ona aktualnie drogę publiczną. Na potwierdzenie tego powołały się na informację uzyskaną od Gminy C., z której wynika działka ta stanowi część drogi publicznej gminnej (por. pismo z [...] kwietnia 2019 r. k. 149). Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność odpowiednio właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Słusznie organy wskazały, że droga publiczna nie może być przedmiotem własności innych podmiotów niż wyżej wymienione, niezależnie czy została zrealizowany cel wywłaszczenia.
W niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. Jednakże fakt, że wywłaszczona nieruchomość stanowi choćby część drogi publicznej nie może budzić wątpliwości. Pojęcie drogi publicznej zdefiniowane jest w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przy czym pas drogowy zdefiniowano jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jednocześnie Sąd w tym miejscu podkreśla, iż droga nie może być uznana za drogę publiczną jeśli rzeczywiście nie istnieje, a wynika jedynie z uchwały jednostki samorządu terytorialnego.
Drogą publiczną w rozumieniu art. 2 a u.d.p. jest budowla określona w art. 4 pkt 2 u.d.p., której nadano jedną z kategorii wskazanych w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 u.d.p. Skoro bowiem w art. 4 pkt 2 u.d.p. zdefiniowane zostało pojęcie "drogi" jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, to użyte w art. 2 a u.d.p. pojęcie "drogi" musi być rozumiane zgodnie ze wskazaną definicją.
Budowa ulicy wiązać musi się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równoznaczne z wybudowaniem drogi umiejscowienie skrzynki elektrycznej, wykonanie fragmentu ogrodzenia, istnienie roślinności spontanicznej, koszonej. Nie jest również równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) drogi jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę. Również nie można uznać, że równoznaczne z wybudowaniem drogi jest wyasfaltowanie chodnika, urządzenie wjazdu czy wykonanie trawnika. Co prawda chodnik stanowi część drogi, jednakże nie oznacza to, że wybudowanie chodnika powodować będzie, iż taki obiekt automatycznie jest drogą publiczną uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Aby mówić o drodze publicznej musimy mieć do czynienia z budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego.
Również przeznaczenie tego terenu w przyszłych planach pod ulice nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu.Tylko istniejąca droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może stanowić podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 9/10, wyroki NSA z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1146/10, z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 582/10, wyrok WSA w Lublinie z 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 202/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 651/14). Także w orzecznictwie Sądu Najwyższego na tle dopuszczalności zasiedzenia nieruchomości zajętych pod drogi wskazuje się, iż wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w art. 2a u.d.p. dotyczy nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym - art. 4 pkt 2 u.d.p. (por. wyrok SN z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt I CSK 293/11 OSNC 2012/9/104i z dnia 10 kwietnia 2013r. sygn. akt IV CSK 514/12, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt III CRN 11/01, OSNAPUS 2002, nr 21, poz. 513)
W przedmiotowej sprawie analiza akt administracyjnych wcale nie prowadzi do tak oczywistego wniosku, iż działka nr [...] stanowi drogę publiczną. W szczególności analiza znajdujących się w aktach sprawy fotografii (k. 133 akt I instancji), jak i wydruków z portalu Geoportal2 (k. 66 i 67 akt sądowych) wskazuje, ze działka nr [...] stanowi aktualnie pas zieleni znajdujący się wprawdzie w okolicy drogi, aczkolwiek brak podstaw do uznania jej za cześć drogi. Działka ta określona jest z jednej strony "granicą" w postaci płotu wokół posesji parafialnej, z drugiej zaś drogą dojazdową przy osiedlu L.. Z uwagi na szerokość tego pasa trudno, bez dodatkowych ustaleń, uznać aby stanowił on zieleń przydrożną, czy zieleń przy krawężniku.
Nadto analiza fotografii z lotu ptaka, możliwa dzięki portalom takim jak Google Maps czy Geoportal wskazuje, że pozostałe działki dookoła zostały zagospodarowane (np. na miejsca parkingowe, drogę dojazdową, pod budynek sakralny). Tymczasem działka nr [...] jest porośnięta zielenią, znajduje się na niej fragment kostki brukowej, płotu, krawężnika. Organy obu instancji zaniechały zbadania rzeczywistego charakteru działki nr [...]. Zdaniem Sądu zachodzi rozbieżność pomiędzy informacją uzyskaną od Gminy C. (k. 149)- do której w zasadzie ograniczyły się organy, a rzeczywistym zagospodarowaniem działki, ujawnionym na fotografiach, na co wskazywała strona skarżąca.
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie niezbędnym było ustalenie nie tyle wykreowanego, abstrakcyjnego stanu prawnego, na które składają się: pismo Gminy C. i oględziny nieruchomości, powoływane przez organy, co faktycznego stanu i sposobu zagospodarowania spornej działki. Informacja, że dany grunt został przeznaczony na drogę publiczną nie zwalania organów prowadzących postępowanie zwrotowe z obowiązku wyjaśnienia faktycznego statusu spornego gruntu. Wskazane pismo Wójta Gminy C. z [...] kwietnia 2019r. (k. 149 akt adm.) nie zostało w żaden sposób uzasadnione, gdy chodzi o charakter funkcjonalnego związania spornego gruntu z przebiegającą obok ulicą. Nie odwołano się do żadnych konkretnych rozwiązań projektowych, czy map rozgraniczających drogę, które mogłyby pozwolić na ocenę zasięgu budowli drogowej i powiązania spornego pasa gruntu z drogą.
Wobec tego Sąd uznał, za niewystarczające ustalenia organów obu instancji jaki status ma dokładnie pas zieleni na działce nr [...]. Zaskarżone decyzje podlegały więc wyeliminowaniu z obrotu przez ich uchylenie w części dotyczącej działki nr [...], gdyż oparto ją na niewystarczająco wnikliwym i wszechstronnym postępowaniu wyjaśniającym, które nie spełnia standardów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Wobec tego koniecznym stało się uchylenie decyzji organów obu instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w gminie C. oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.(pkt I wyroku). W pozostałym zakresie skarga podległa oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. na które składał się uiszczony przez stronę wpis od skargi w wysokości [...] zł.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy ocenią status działki nr [...] w szczególności ustalą czy stanowi ona drogę publiczną, biorąc też pod uwagę regulacje ustawy o drogach publicznych., w tym zdefiniowane tam pojęcia pasa drogowego, drogi, ulicy, czy zieleni przydrożnej (art. 4 pkt 1, 2, 3 i 22 u.d.p.). Po ustaleniu powyższego organy ponownie ocenią, czy możliwy jest zwrot ww. działki zgodnie z wnioskiem złożonym przez J. K..