Uzasadnienie
Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia B. Ł. (dalej jako skarżąca) na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017r. [...], o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] stycznia 2017r. znak [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną halą garażową oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi przy ul. [...], os. B. Ś. [...] w P. (działki nr [...], [...], [...] arkusz [...] obręb P.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Rozstrzygnięcia zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny.
Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. skierowanym do Urzędu Miasta P. Wydziału Urbanistyki i Architektury w trakcie trwającego postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną halą garażową oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach [...], [...], [...], arkusz [...],obręb [...] P. skarżąca oraz inne osoby zamieszkujące ul. [...] w P. wywiodła szereg twierdzeń przemawiających w ich ocenie przeciwko wydaniu decyzji. W piśmie wskazano również, że zawężono krąg osób uznanych za strony w tym postępowaniu i wniesiono o powiadomienie wnoszących pismo o stanowisku organu, co do zgłoszonych uwag.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] organ poinformował skarżącą, że w dniu [...] stycznia 2017 r. wydana została decyzja nr [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną halą garażową oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi przy ul. [...], os. B. Ś. [...] w P.. Organ wskazał również, że z jego danych wynika, iż B. Ł. nie jest stroną tego postępowania ponieważ nie jest właścicielką nieruchomości przy ul. [...] w P.. Pismo to skarżąca otrzymała [...] stycznia 2017r. Odpowiadając na nie, pismem z dnia [...] lutego 2017r. podała, że nie zgadza się z uznaniem, że nie jest właścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...] A w P.. Po śmierci męża jako jego spadkobierczyni nie ma wątpliwości, że sąd przyzna jej prawo dziedziczenia. Winna więc zostać uznana za stronę postępowania nie tylko w sprawie wydania pozwolenia na budowę ale i ustalenia warunków zabudowy, w którym to postępowaniu występował do chwili śmierci jej mąż. Z uwagi na toczące się sprawy spadkowe wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy spadkowej i przedłożenia przez nią postanowienia sądu w tym zakresie.
Organ, pismem z dnia [...] lutego 2017 r., które skarżąca otrzymała [...] marca 2017r. odpowiadając na pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r., podał, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2017r. oraz w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...].01.2017r. Jednocześnie na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej przesłał stronie kopię decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wraz z kserokopią projektu zagospodarowania terenu.
Skarżąca pismem z dnia [...] marca 2017 r.(data wpływu do organu [...].03.2017r.) złożyła wniosek o przywrócenie terminu do dopuszczenia jej w charakterze strony do postępowania dotyczącego wydania decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. - pozwolenia na budowę i decyzji o warunkach zabudowy oraz wstrzymanie wykonania powyższych decyzji. Podała, że uchybienie przez nią terminów nastąpiło z winy Urzędu Miasta, który naruszył szereg przepisów. Podała, że jej mąż, który był stroną w postępowaniach dotyczących w/w budynku, zmarł w czerwcu 2015r., organ umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez jej męża, nie umożliwiając jej wstąpienie jako strony po zakończonym postępowaniu spadkowym. Podała, że w czerwcu 2016r. nabyła spadek po mężu i w księdze wieczystej została ujawniona zmiana właściciela. Organ stwierdzając, że nie jest właścicielką nieruchomości przy ul. [...] a w P. nie dołożył należytej staranności, by ustalić ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości zmiany.
A SKO niezasadnie umorzyło postępowanie. Pismem z tego samego dnia wniosła odwołanie od decyzji z [...].2017r., dot. pozwolenia na budowę, od decyzji dot. warunków zabudowy i od postanowienia SKO z [...].07.2017r. dotyczącym umorzenia postępowania.
W odpowiedzi na to pismo organ pismem z dnia [...] marca 2017r. podał, że ustalanie stron postępowania następuje każdorazowo indywidualnie i odrębnie dla każdego prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Mąż skarżącej nie był stroną postępowania zakończonego decyzją dnia [...].01.2017r.,nr [...]. Wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do dopuszczenie w charakterze strony w w/w postępowaniu oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji jest bezzasadny.
Organ pismo skarżącej z dnia [...] marca 2017r. zakwalifikował jako odwołanie od decyzji z dnia [...].01.2017r. nr [...] i przekazał Wojewodzie pismem z dnia [...] marca 2017r.
Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. kierowanym do Wojewody skarżąca podała, że domagała się przywrócenie terminów i wstrzymania wykonania decyzji oraz złożyła odwołanie skierowane do SKO, tymczasem uzyskała informację, że zostało ono skierowane jako odwołanie od decyzji z [...].01.2017r. Wyjaśniła, że jej mąż nie był stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż wcześniej zmarł, był natomiast stroną w sprawie o wydanie warunków zabudowy, które były podstawą wydania pozwolenia na budowę. Podała, że występuje o przyznanie jej przymiotu strony w sprawie, gdyż przymiot ten zależy od posiadania prawa własności do konkretnej nieruchomości, co nastąpiło po stwierdzeniu nabycia spadku po mężu R. Ł.. W tym piśmie podała, że ponawia wnioski o dopuszczenie jej do udziału w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę i warunków zabudowy a ponadto wnosi odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2015r., pozwoleniu na budowę z [...].01.2017r. i od postanowienia SKO z [...].07.2015r.o umorzeniu postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji z [...].01.2017r. nr [...] podając, że skarżąca nie była stroną tego postępowania i środek odwoławczy został wniesiony przez stronę do tego nieuprawnioną. Nadto podał, że odwołanie z [...] marca 2017r., złożone w biurze podawczym Urzędu Miasta P. dnia [...] marca 2017r. zostało wniesione przez skarżącą z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Strona postępowania, której najpóźniej doręczono przedmiotową decyzję, odebrała ją w dniu [...] stycznia 2017r., termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] lutego 2017r.
Pismem z dnia [...] maja 2017r. Wojewoda przekazał Prezydentowi Miasta P. pismo skarżącej z 3 kwietnia 2017r. w którym wnioskuje m.in. o przywrócenie terminu do dopuszczenia w charakterze strony", które wobec zakończenia postępowania w sprawie traktować można jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Pismem z dnia [...] maja 2017 r. organ I instancji wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie pisemnych wyjaśnień i okazanie dowodów potwierdzających kiedy dowiedziała się o decyzji pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na powyższe strona wyjaśniła, że w piśmie opatrzonym datą [...] stycznia 2017 r. stanowiącym odpowiedź na jej pismo z dnia [...] stycznia 2017r., poinformowano ją o wydaniu pozwolenia na budowę, jednak z treścią decyzji mogła zapoznać się dopiero po jej otrzymaniu w dniu [...] marca 2017 r. Otrzymanie przez stronę pisma z dnia [...] lutego 2017 r. strona uznaje za moment powzięcia wiedzy o decyzji nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 58 i art. 59 § 1 k.p.a. odmówił skarżącej przywrócenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie. Odnosząc się do pisma skarżącej z [...] kwietnia 2017r. organ podał, że skarżąca nie wskazała na żadne okoliczności uprawdopodobniające niezawinione uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] stycznia 2017r., stąd przywrócenie terminu jest niedopuszczalne.
Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] na podstawie art. 149 § 3 i 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] stycznia 2017 r.
Argumentując swoje stanowisko organ stwierdził, że pismo strony z [...] kwietnia 2017 r. traktuje jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie wskazał, że strona w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. (otrzymanym przez stronę w dniu [...] stycznia 2017 r.) dowiedziała się o decyzji nr [...]. Mając na uwadze fakt, że od czasu nabycia wiedzy przez Panią B. Ł. o wydaniu decyzji do momentu złożenia wniosku o wznowienie postępowania (wniosek datowany na [...] kwietnia 2017 r. został złożony [...] kwietnia 2017 r. w Kancelarii W. Urzędu Wojewódzkiego) minęło znacznie ponad 30 dni, organ uznał, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 k.p.a., w związku z czym wznowienie postępowania jest niedopuszczalne.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem o odmowie wznowienia postępowania B. Ł. wniosła zażalenie, w którym zarzuciła, że postanowienie Prezydenta Miasta P. zostało podjęte w oparciu o stwierdzenie przekroczenia przez nią terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania po dokonaniu przez organ niewłaściwej i dowolnej oceny momentu, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Strona wywiodła, że dopiero wraz z otrzymaniem pisma z [...] lutego 2017 r. tj. od [...] marca 2017 r. mogła zapoznać się z treścią decyzji nr [...], w związku z czym termin 30 dni powinien być liczony od dnia otrzymania przez nią ww. pisma, nie od dnia [...] stycznia 2017 r. jak to przyjął organ. Nadto podała, że jej pismo z [...] kwietnia 2017r., które uznano za wniosek o wznowienie postępowania było kontynuacją jej wcześniejszej korespondencji, w tym pisma z [...] marca 2017r.
Wojewoda zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ wskazał, że Prezydent Miasta P. prawidłowo uznał, że strona złożyła podanie o wznowienie postępowania (zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2017r., które wpłynęło do Wojewody [...] kwietnia 2017r.) z przekroczeniem terminu określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Wezwaniem z dnia [...] maja 2017 r. organ I instancji zobowiązał wnioskodawczynię do precyzyjnego wskazania daty i okoliczności, w których dowiedziała się o wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2017 r. strona przedstawiła przebieg dotychczasowej korespondencji z organem i wyjaśniła, że za moment dowiedzenia się o wydanej decyzji uznaje otrzymanie pisma Urzędu Miasta P. z dnia [...] lutego 2017 r., odebranego dnia [...] marca 2017 r., wraz z kopią decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Do wskazanego pisma wnioskodawczyni załączyła kserokopie korespondencji między nią a organem.
Z dokumentów tych wynika, że już w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. (otrzymanym według oświadczenia wnioskodawczyni dnia [...] stycznia 2017 r.) zawarta została informacja o wydanej decyzji nr [...]. W ocenie organu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie jest konieczna znajomość pełnej treści wydanej decyzji. Dane zawarte w piśmie Urzędu Miasta P. z dnia [...] stycznia 2017 r. w pełni pozwalały na sformułowanie podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Co za tym idzie, datę [...] stycznia 2017 r. (moment odbioru pisma Urzędu Miasta P. z dnia [...] stycznia 2017 r.) należało przyjąć za początek biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, któremu strona uchybiła.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko w przedmiocie błędnego uznania przez organy obu instancji, iż uchybiła terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania, wnosząc o uchylenie postanowień Wojewody i Prezydenta Miasta P.. Twierdziła, że postanowienie Prezydenta Miasta P. nie odnosi się do faktu nie wskazania przez nią okoliczności uprawdopodabniających niezawinione uchybienie terminowi, które skarżąca przedstawiła organowi we wcześniejszych pismach. Skarżąca dodała, że wniosek o przyznanie statusu strony zawarła już w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. a wcześniej kierowała do organu pisma w dniach [...] stycznia 2017r.i [...] kwietnia 2017r.
Ponadto uważa, że dopiero od momentu zapoznania się z treścią decyzji nr [...] mogła składać dalsze pisma i odwołanie. Wskazała, że zaskarżone postanowienie o przekroczeniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zostało podjęte w oparciu o niewłaściwą i dowolną ocenę momentu, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania a nadto postanowienie błędnie odnosi się do pisma z [...] kwietnia 2017r. Skarżąca podała, że jej pismo z [...] marca 2017r.potraktowane zostało jako nieistniejące i za początek sprawy uznano dopiero jej pismo z [...].04.2017r., ponieważ dawało ono gwarancję negatywnego załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Skarżąca w piśmie z dnia [...].11.2017r. podała, że dopiero z pisma Urzędu Miasta z [...] lutego 2017r. dowiedziała się, czy jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu i czy w związku z tym winna wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminów do dopuszczenia jej w charakterze strony do postępowań dotyczących warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Zdaniem Skarżącej wniosek o wznowienie postępowania zawarty został w jej piśmie z [...] marca 2017r. a za moment powzięcia informacji o okolicznościach dających konieczną wiedzę do zgłoszenia wniosków pismo urzędu Miasta P. z [...] lutego 2017r., które otrzymała [...] marca 2017r.
W piśmie z [...].12.2017r. skarżąca wniosła o przyśpieszenie rozpoznania sprawy i wydanie przez sąd nakazu wstrzymania prac budowlanych do czasu zakończenia postępowania.
Na rozprawie 19 kwietnia 2018r. skarżąca podała, że nie znając konkretnej treści decyzji nie mogła się od niej odwołać. Od początku chciała być uczestniczką postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w nim argumenty zasługiwały na uwzględnienie.
Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369., dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd obowiązany jest – zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. – do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w granicach sprawy. Zarzuty skargi w sposób skuteczny doprowadziły do zakwestionowania prawidłowości postanowienia Wojewody i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta P., jak również ukierunkowały Sąd na zbadanie takich kwestii, które bezpośrednio w skardze nie zostały poruszone, jednakże wprost wiązały się z argumentacją skargi.
Kontroli sądowej w niniejszej sprawie podlegało postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] i utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r.
Kwestionowane przez stronę postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Organem właściwym do rozpoznania podania o wznowienie był Prezydent Miasta P. (art. 150 § 1 k.p.a.)
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny czy zasadnie odmówiono skarżącej wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 230; w: Postępowanie administracyjne, s. 242). W instytucji wznowienia postępowania występuje też wyraźnie aspekt materialnoprawny, a mianowicie prawo do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Możliwość prawna, którą otwiera instytucja wznowienia postępowania, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, stanowi wyjątek od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Tworząc wyłom w zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, dopuszczalność wznowienia postępowania została ograniczona wymogami formalnymi, do których należy zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. (Tak NSA w wyroku z 19.06.2013r., II OSK 447/12, dostępnie w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanych dalej CBOSA)
Należy wskazać, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., czyli wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ powinien zbadać m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Złożenie podania w terminie jest jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania i badane jest na etapie formalnego badania podania o wznowienie.
W kwestionowanym w niniejszej sprawie postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] stycznia 2017r. organ powoływał się jedynie na kwestie związane z uchybieniem terminu.
Nie wskazywał przy tym, że okoliczność związaną z ustaleniem czy skarżąca powinna uzyskać status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę była bezsporna. Z dokumentów dołączonych przez organ wynikało, że postępowanie to wszczęte zostało wnioskiem inwestora z [...].10.2016r. Skarżąca podawała, że jej mąż zmarł w czerwcu 2015r. a w czerwcu 2016r. nabyła prawa do spadku po mężu, co zostało ujawnione w księdze wieczystej (vide: pismo skarżącej z [...] marca 2017r.). W aktach nie było informacji pozwalającej zweryfikować fakty związane z ustaleniem czy i kiedy skarżąca stała się właścicielką nieruchomości, czy ta nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji. Fakty te nie były analizowane przez organ, czego i sąd rozpoznający sprawę w jej granicach, ograniczających się do kwestii formalnych związanych z zachowaniem terminu do złożenia podania o wznowienia postępowania, oceniać nie jest uprawniony.
W tym miejscu wskazać jedynie należy, że zgodnie z orzecznictwem (vide wyrok NSA z 19.12.2013r., II OSK 1828/12, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) w sytuacji gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują one na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, nie można automatycznie przyjąć, iż inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. To czy wykonanie określonego zamierzenia inwestycyjnego narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry przesądzać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, poprzez ogólne stwierdzenie, iż wykonywane roboty nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Postępowanie wznowieniowe w przypadku kiedy z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący stroną powinno zostać zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej a nie badane na etapie oceny formalnej podania o wznowienie. Stwierdzenie bowiem w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem właśnie takiej decyzji, a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt. II OSK 1286/09 oraz z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10 i z dnia 14 marca 2012r. II OSK 2509/10 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Także w doktrynie ten pogląd nie nasuwa wątpliwości "Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882)".
Z uwagi na powyższe oceny czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przy braku oczywistego, niewymagającego głębszej analizy braku interesu prawnego organ mógłby dokonać dopiero po wznowieniu postępowania, czyli na dalszym etapie.
W analizowanej sprawie zasadniczym było więc ustalenie czy skarżąca uchybiła terminowi z art. 148 § 1 i 2 kpa.
Skarżąca podnosiła, że kwestionowane przez nią postanowienie z 18 stycznia 2017r. było wydane niezasadnie, przede wszystkim zaś podnosiła, że nie była dopuszczona do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji mimo spełnienia przez nią warunków uznania za stronę. Konsekwentnie we wszystkich pismach podnosiła, że winna być dopuszczona do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta P. decyzji z [...] stycznia 2017r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę obejmującym budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną halą garażową oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi przy ul. [...],os. B. Ś. 39 w P.. W postępowaniu tym nie brała udziału. Nie została jej doręczona ta decyzja w normalnym trybie.
Tym samym organ słusznie uznał, że kwestionowanie braku dopuszczenia do udziału w postępowaniu stanowi podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W tym miejscu należy wskazać, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego czy prawa budowlanego nie przewidują rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia strony do udziału w sprawie (za wyjątkiem z art. 31 § 1 i 2 k.p.a, który w sprawie nie ma zastosowania). Strona, która – chociażby z przyczyn niezawinionych przez organ nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji ma możliwość dochodzenia swoich interesów za pomocą odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Pomiędzy tymi środkami prawnymi nie zachodzi konkurencja. Dopóki zatem decyzja wydana w pierwszej instancji nie stanie się ostateczna, dopóty stronie nieuczestniczącej w postępowaniu służy prawo do wniesienia odwołania.
Z kolei od ostatecznej decyzji nie można wnieść odwołania, a jedynie można żądać wznowienia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed reformą, w Gdańsku – z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2258/98 i w Warszawie z dnia 9 lutego 1996 r. sygn. akt I SA 1956/94, publ. ONSA-OZ 2000/1/1, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 388/10 – wyroki dostępne w centralnej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji tej stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania.
Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2296/14, dostępny jw.). Kwestie te nie były rozważane przez organy.
Podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna. Bieg terminu określonego w art. 148 § 1 nie może się bowiem rozpocząć przed zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., II OSK 1113/10, ONSA WSA 2011, nr 6, poz. 131, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r., VII SA/Wa 386/13, LEX nr 1352717).
W przedmiotowej sprawie organ uznając, że pismo z 3 kwietnia 2017r. jest podaniem o wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - tj. podnoszenia zarzutu, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, słusznie wskazał, że badaniu podlega w pierwszej kolejności kwestia zachowania terminu do wniesienia podania określona w art. 148 k.p.a. Słusznie również uznał, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przy czym zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. W sytuacji gdy sama strona we wcześniejszych pismach powołuje się na posiadanie wiedzy o wydaniu przez organ decyzji określonej treści uznać należy, że data tych wcześniejszych pisma jest datą od której należy liczyć termin do wniesienia podania o wznowienie i ustalać czy został zachowany.
W ocenie obu organów o istnieniu decyzji z [...] stycznia 2017r. skarżąca dowiedziała się w dniu [...] stycznia 2017r. z pisma Urzędu Miasta P. z dnia [...] stycznia 2017r. a podanie o wznowienie postępowania złożyła dopiero pismem z dnia [...] kwietnia 2017r., które wpłynęło do Wojewody [...] kwietnia 2017r. Skarżąca zaś za moment dowiedzenia się o pozwoleniu na budowę uznaje dzień [...] marca 2017 r. (data odebrania decyzji nr [...]), a według niej podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie - pismem z dnia [...] marca 2017 r.
W ocenie Sądu skarżąca błędnie uznaje, że momentem "dowiedzenia się o decyzji" jest moment zapoznania się z jej treścią. Zgodne jest w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest tożsame z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. II OSK 2449/15, CBOSA). Racje ma więc organ, że strona dowiedziała się o decyzji w dniu 30 stycznia 2017 r. (data odebrania pisma z dnia 20 stycznia 2017 r.).
W tej dacie poznała bowiem nie tylko numer decyzji, datę jej wydania, organ wydający ale i rozstrzygnięcie dotyczące wydanego pozwolenia na budowę konkretnie określonej inwestycji. O toczącym się postępowaniu wiedziała wcześniej, o czym świadczy złożone do właściwego organu również przez nią pismo z [...] stycznia 2017r. Podnosząc zarzut braku dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym tej decyzji, wiedziała, że nie była uznana za stronę. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017r. organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i podał, że z danych dostępnych organowi wynika, że skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości przy ul. [...] a w P.. Okoliczności te były wystarczające do złożenia podania o wznowienie postępowania opartego na zarzucie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca wskazując, że jest właścicielką tej nieruchomości, jako spadkobierczyni zmarłego męża i nieruchomość ta pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji, wbrew temu co wskazywała w pismach procesowych w niniejszej sprawie sądowej, nie musiała dla złożenia podania o wznowienie postępowania dysponować kwestionowaną decyzją. Tym samym początkiem biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania nie mogła być data, w której rzeczywiście otrzymała decyzję z [...].01.2017r.
Przyjmując, że o decyzji dowiedziała się [...] stycznia 2017r. – miesięczny termin do wniesienia podania upływał z dniem [...] lutego 2017r. Zgodnie bowiem z art. 57 § 3 k.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca.
Organy uznając, że podaniem o wznowienie było dopiero pismo skarżącej z [...] kwietnia 2017r. słusznie stwierdziły, że nastąpiło to po upływie miesiąca od [...].1.2017r. Dokonując takiej oceny zarówno organ I i II instancji w żaden sposób nie uzasadniły jednak powodów dla których dopiero to pismo skarżącej uznały za inicjujące postępowanie wznowieniowe. I choć z akt sprawy wynika, że pismo to jako wniosek o wznowienie Wojewoda przekazał Prezydentowi celem rozpoznania, to zarówno organ I instancji jak i rozpoznając zażalenie organ II instancji dysponowali korespondencją prowadzoną ze skarżącą, z której wynikało, że pismo z [...] kwietnia 2017r. nie stanowi w istocie pierwszego pisma w postępowaniu wznowieniowym, a jest kontynuacją korespondencji jaką prowadziła wcześniej z organem I instancji. Skarżąca podkreślała w piśmie z [...] kwietnia 2017r., w zażaleniu i skardze, że pismo z [...] kwietnia 2017r. powiela wnioski i zarzuty pisma z [...] marca 2017r.
Warto wskazać, że [...] marca 2017r. złożyła dwa pisma, jedno nazwane odwołaniem a drugie bez tytułu, w którym tak samo jak w piśmie z [...] kwietnia 2017r. wnosiła "o przywrócenie terminu do dopuszczenia jej do udziału strony do postępowania dotyczącego wydania decyzji z [...].01.2017r.". Organy nie wyjaśniły z jakich powodów takie samo sformułowanie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017r., nawiązującym wprost do żądań wcześniejszych uznały za podanie o wznowienie postępowania i wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku a odmówiły takiej kwalifikacji żądań zawartych w piśmie z [...] marca 2017r.
Należy wskazać, że o charakterze pisma decyduje jego treść a nie nazwa, a brak oznaczenia pisma, czy też mylne oznaczenie nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015r., sygn. II OSK 62/14, dostępne w cbosa). Treść żądania zamieszczonego w korespondencji z [...] marca 2017r. pozwala stwierdzić, że już w tej dacie skarżąca wyraziła żądanie wznowienia postępowania (dopuszczenia do udziału w sprawie) jak i wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie ("o przywrócenie terminu do dopuszczenia jej w charakterze strony do postępowania"). Rolą organu było w takim wypadku nadanie temu żądaniu właściwego biegu. Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do treści tego żądania, powinien wezwać skarżącą do jego sprecyzowania udzielając stosownych pouczeń, czego nie uczynił.
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę organy zbyt pochopnie uznały, że dopiero pismo skarżącej opatrzone datą [...] kwietnia 2017 r. (wniesione w dniu [...] kwietnia 2017 r.) jest podaniem o wznowienie postępowania. Organy pominęły nie tylko wskazane wyżej pismo z [...] marca 2017r. ale i złożone przez skarżącą pismo z dnia [...] lutego 2017 r. Pismo to również zawiera żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, W piśmie tym strona wskazuje, że "powinna być uznana za stronę w postępowaniu" i "wnosi o jego zawieszenie". Wolą skarżącej składającej ww. pismo było zasygnalizowanie organowi, że wydając decyzję - pozwolenie na budowę bezpodstawnie odmówiono jej przymiotu strony. Rolą organu było dokonanie właściwej kwalifikacji pism składanych przez skarżącą, poczynając od pisma z [...] lutego 2017r., które wprost nawiązywało do informacji organu zawartej w piśmie z [...] stycznia 2017r. o wydaniu decyzji określonej treści i braku uznania skarżącej za stronę w tym postępowania. I w tym celu organ winien zobowiązać skarżącą do sprecyzowania żądania wskazując na możliwość uznania składanych żądań za odwołanie bądź podanie o wznowienie postępowania, czego nie uczynił.
Kwalifikacja pism skarżącej z 3 kwietnia 2017r. odbyła się, w ocenie sądu z naruszenie przepisów art. 7 -9 k.p.a. wskazujących na wymóg dążenia organów do ustalenia prawdy materialnej i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także dbałości, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a także z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, które służą urzeczywistnieniu w/w zasad i zobowiązują organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, gdyż tylko takie działanie może być podstawą ustalenia całokształtu okoliczności sprawy (art. 80 k.p.a.), co przełożyło się również na braki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego (art. 107 § 3 i 125 § 3 k.p.a). Stwierdzone naruszenia w sposób oczywisty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uznając, że skarżąca dopiero w piśmie [...] kwietnia 2017r. zawarła podanie o wznowienie postępowania, organy stwierdziły naruszenie terminu z art. 148 § 2 k.p.a., skutkujące odmową wznowienia postępowania.
Kwalifikując pismo skarżącej z [...] kwietnia 2017r. jako podania o wznowienie postępowania, organy nie uwzględniły innych pisma skarżącej w sprawie, prowadzonej korespondencji, która już poczynając od pisma skarżącej z [...] lutego 2017r. obligowała organ do odpowiedniej kwalifikacji tego pisma i rozpoznania we właściwym trybie. Organy nie wyjaśniły, z jakich przyczyn uznały, że faktycznie intencją skarżącej było złożenie dopiero [...] kwietnia 2017r., m.in. podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2016r. i wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego podania.
Zdaniem Sądu, treść pism skarżącej, poczynając od pisma z [...] lutego 2017r. wskazuje, że jej wolą było dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Organy nie dokonując interpretacji rzeczywistej woli skarżącej nie mogły uznać w prosty sposób pisma z [...] kwietnia 2017r. za podanie o wznowienie postępowania wniesione z przekroczeniem terminu. Winny przeprowadzić analizę wniesionego pisma w kontekście całego materiału procesowego oraz zwrócić skarżącej uwagę na zasady dotyczące wnoszenia odwołania i podań o wznowienie postępowania przez podmioty pominięte przy wydawaniu lub doręczenia decyzji I instancji.
Wobec tego tylko w razie stanowczego wyrażenia przez stronę woli, by dopiero jej pismo z [...] kwietnia 2017r. traktować jako podanie o wznowienie postępowania organy byłyby zwolnione od rozważenia charakteru wcześniejszych pism na płaszczyźnie przepisów dotyczących wnoszenia wniosków o wznowienie postępowania. W innym wypadku pismo skarżącej z [...] kwietnia 2017r. nie powinno być uznane za pierwsze podanie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji PINB z [...] czerwca 2016r. a jako kontynuację wcześniej złożonego podania.
Biorąc pod uwagę powyższe, organy winny dokonać prawidłowej kwalifikacji pisma z [...] kwietnia 2017r. i wyjaśnić – po uprzednim ustaleniu charakteru pisma z [...] lutego 2017r. i [...] marca 2017r.- czy stanowi ono faktycznie pierwsze podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 8 czerwca 2016r. i wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenie, czy też jest uzupełnieniem lub kolejnym pismem w sprawie zainicjowanej wcześniejszym podaniem o wznowienie postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania, dokonają ustalenia rzeczywistej woli skarżącej w kontekście wnoszonych w/w pism i stosownie do ustaleń rozstrzygną sprawę. Prawidłowa kwalifikacja pisma skarżącej pozwoli nie tylko na rozstrzygnięcie zgodne z procedurą administracyjną, ale i uporządkuje prowadzone postępowania czyniąc je czytelnymi dla wszystkim zainteresowanych i zapobiegając mnożeniu postępowań.
Na zakończenie należy dodać, że przedmiotem niniejszego postępowania była formalna kwestia ustalenia czy skarżąca w terminie wniosła podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2017r.. Poza granicami niniejszej sprawy pozostawały więc podnoszone w skardze i piśmie procesowym zarzuty dotyczące odwołania od tej decyzji oraz decyzji o warunkach zabudowy, wznowienia postępowania od decyzji o warunkach zabudowy, przywrócenie terminu do złożenia odwołań i podań o wznowienie, umorzenia postanowieniem SKO postępowania z odwołania męża skarżącej czy wniosek o wstrzymanie robót budowlanych.
Należy przy tym stwierdzić, że Sąd uchylając zaskarżone postanowienia nie przesądza czy podanie o wznowienie zostało przez skarżącą wniesione w terminie oraz czy zasadny był wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego podania. Ustalenie tej podstawowej okoliczności wymagać będzie przeprowadzenia ponownej analizy okoliczności sprawy pod kątem przesłanek określonych w art. 148 k.p.a. jednak z uwzględnieniem stanowiska zawartego w niniejszym uzasadnieniu. Sąd z urzędu takiej analizy nie mógł przeprowadzić bowiem ustalenia organu odwoławczego ograniczały się jedynie do okoliczności zdeterminowanych przyjęciem błędnej kwalifikacji pism skarżącej.
Uwzględniają powyższe sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął z urzędu na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., na które składał się uiszczony przez skarżącą wpis w wysokości [...] zł.