Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] 2014 r. nr [...], podjętą w sprawie Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S., Rada Miejska w S. ustaliła Regulaminn wyróżnień honorowych Gminy S. (dalej zwany "Regulaminem"), stanowiący załącznik nr 1 do uchwały (§ 1), powierzyła jej wykonanie Przewodniczącemu Rady (§ 2) oraz stwierdziła o utracie mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 1994 r. w sprawie ustanowienia “Honorowego Obywatelstwa S." i odznaczenia “Zasłużony dla Miasta i Gminy S.", ponadto określiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 3). W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. nr poz. 594 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) oraz § 69 Statutu Gminy S. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z [...] 2004. Nr [...] poz. [...]).
W § 1 Regulaminu określono tryb oraz zakres podmiotowy nadawania wyróżnień honorowych przyjętych w § 69 ust. 1 Statutu Gminy S. – wyróżnienia "Honorowe Obywatelstwo Miasta i Gminy S." oraz wyróżnienia "Zasłużony dla Miasta i Gminy S.". Zgodnie z §2 wręczenie wymienionych w § 1 wyróżnień honorowych następuje na Sesji Rady Miejskiej wspólnie przez Burmistrza i Przewodniczącego Rady. Zgodnie z §3 dokumentem potwierdzającym nadanie "Honorowego Obywatelstwa" jest dyplom "Obywatelstwa" (ust.1). Dokumentem potwierdzającym nadanie "Odznaczenia" jest legitymacja dla osoby fizycznej oraz dyplom dla pozostałych podmiotów, wymienionych w pkt 3 § 1 (ust. 2). Opis "Odznaczenia" określono w Załączniku nr 1 (ust. 3). Wzory legitymacji i dyplomu "Odznaczenia" oraz dyplomu "Honorowego Obywatelstwa" określono w załącznikach nr 2-4 (ust. 4-6). Ewidencję nadanych wyróżnień honorowych prowadzi Biuro Rady Miejskiej (ust. 8).
W § 4 określono zasady i tryb pozbawiania honorowych wyróżnień, w § 5 tryb postępowania w przypadku zagubienia "Odznaczenia" lub dokumentów określonych w § 3 ust. 1-2 oraz wydania duplikatów. W §6 i §7 określono tryb opiniowania wniosków o nadanie wyróżnień honorowych. W załącznikach 1-4 kolejno określono opis odznaczenia "Zasłużony dla Miasta i Gminy S.", Wzór legitymacji "Zasłużony dla Miasta i Gminy S." (załączniki nr 1-2 i), Wzór dyplomu dla tego wyróżnienia (załącznik nr 3), wzór dyplomu dla wyróżnienia "Honorowe Obywatelstwo Miasta i Gminy S.a".
W uzasadnieniu uchwały podano, iż obowiązująca uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 1994 r. w sprawie ustanowienia "Honorowego Obywatelstwa" i odznaczenia "Zasłużony dla Miasta i Gminy S.", nie zawiera szczegółowych procedur przyjmowania i trybu opiniowania wniosków o nadanie lub pozbawienie wyróżnień honorowych. Wskazano, iż delegację do określenia postaci wyróżnień, trybu ich przyznawania i wręczania, zawiera § 69 ust. 3 Statutu. Przedłożony projekt uchwały pozwoli na wprowadzenie pełnej przejrzystości, bezstronności, rzetelności i obiektywnego uhonorowania zasłużonych.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Wojewoda Wielkopolski, w ramach nadzoru określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność § 3 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2014 roku w sprawie Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S. oraz załącznika nr 1 do Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S. uchwalonego ww. uchwałą - ze względu na istotne naruszenie prawa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia na wstępie podano, iż uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu dnia 2 września 2014 r. Organ nadzoru następnie wyjaśnił, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W przypadku uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego oznacza to działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał, z przepisami prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał. Organ odwołał się do wyroków sądów administracyjnych - WSA w Łodzi z dnia 21.01.2009r., sygn. akt III SA/Łd 564/08, NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 1999r., sygn. akt II SA/Wr 364/09. W szczególności ograniczeniom powyższym podlega materia stanowienia aktów prawa miejscowego.
Zgodnie bowiem z przepisem art. 40 ust. u.s.g. oraz art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione li tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Ograniczenie powyższe oznacza, że uprawnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z przepisów ustawy i musi określać przynajmniej przedmiot regulacji i jej zakres.
Organ nadzoru podniósł, iż przepisy ustawy ustrojowej o samorządzie gminnym dają radzie gminy prerogatywę do nadawania honorowego obywatelstwa gminy, w tym upoważnienie do ustanawiania i nadawania tytułów zarówno "Honorowego Obywatelstwa Miasta i Gminy S." jak i "Zasłużonego dla Miasta i Gminy S.", co też uczyniła Rada Miejska w S. w § 69 Statutu Miasta i Gminy S., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] 2003 roku. Zgodnie z § 3 ust. 2 Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S., stanowiącego załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały, dokumentem potwierdzającym nadanie "Odznaczenia" - czyli wyróżnienia "Zasłużony dla miasta i Gminy S.", jest legitymacja dla osoby fizycznej oraz dyplom dla pozostałych podmiotów określonych w § 1 ust.
3. Jednoczenie wzór ww. legitymacji określa Załącznik nr 2 do Regulaminu, zaś wzór dyplomu Załącznik nr 3 do Regulaminu. Tym samym w ocenie organu nadzoru zbędne i nieuzasadnione jest zawarcie w § 3 ust. 3 Regulaminu postanowienia, że "opis "odznaczenia" określono w Załączniku nr 1 do Regulaminu" przy uwzględnieniu treści Załącznika nr 1 do Regulaminu, który zawiera wskazanie co się znajduje na awersie i rewersie "Odznaczenia" - w sytuacji, gdy nadanie "Odznaczenia" obejmuje wyłącznie wręczenie legitymacji (dla osoby fizycznej) lub dyplomu (dla pozostałych podmiotów). Zdaniem Wojewody pozostawienie ww. zapisów mogłoby wskazywać, że "Odznaczenie" przyjmuje postać odznaki, medalu (awers i rewers), a to wymagałoby spełnienia warunków art. 3 ust. 3 lub art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.) - zwanej dalej również jako "u.o.m." Tymczasem, zdaniem organu nadzoru, tytuł "Zasłużony dla Miasta i Gminy S.", ustanowiony wyłącznie na mocy art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., nie może przybierać formy odznaki - odznaczenia, o której mowa w art. 4 ust. 3 u.o.m. Wprawdzie w myśl art. 4 ust. 3 u.o.m. rada gminy może ustanawiać odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego, jednakże wówczas - stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.o.m. - ustalenie wzoru takiej odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - a takiej zgody w niniejszej sprawie nie uzyskano.
Kończąc organ nadzoru podniósł, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2014 roku ([...]) Wojewoda Wielkopolski orzekł nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2014 roku w sprawie Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S.. Różnica w treści pomiędzy przywołanymi uchwałami, tj. uchwałą nr [...] z dnia [...] 2014 r., a uchwałą nr [...] z dnia [...] 2014 r., polega na wykreśleniu z podstawy prawnej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2014 roku art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach oraz usunięciu § 2 ust. 2 Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S. postanawiającego, że "wręczenie odznaki honorowej w postaci "Odznaczenia" wraz z legitymacją lub dyplomem odbywa się na sesji Rady Miejskiej wspólnie przez Burmistrza i Przewodniczącego Rady".
Nadto w załączniku Nr 2 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2014 r. postanowiono, że odznaczeniem "Zasłużony dla Miasta i Gminy S." jest medal". Pozostałe postanowienia ww. załącznika określające awers i rewers takiego medalu - odznaki powtórzono następnie w załączniku nr 1 do Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2014 r. Powyższe tym bardziej uzasadnia przypuszczenie, co do rzeczywistych zamiarów Rady Miejskiej w S. o nadaniu mocą uchwały Nr [...] z dnia [...] 2014 r. "Odznaczeniu" formy medalu – odznaki, wbrew regulacji art. 18 ust. 14 u.s.g. i z pominięciem wymogu art. 3 ust. 3 lub art. 4 ust. 3 u.o.m.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina S. wniosła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach w zw. z § 69 ust. 1b i ust. 3 Statutu Gminy S., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że odznaczenie "Zasłużony dla Miasta i Gminy S." - stanowiące zaszczytne wyróżnienie wyłącznie za zasługi oddane dla Gminy S. (por. § 1 ust. 3 Regulaminu) w działalności ograniczającej się do granic gminy, wymaga zgody Prezydenta RP.
Strona skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, że zaskarżony akt nadzoru został wydany w konsekwencji błędnej wykładni przepisów ustawy o odznakach i mundurach. Zgodnie z opinią doktryny gmina ma prawo ustanawiać medal (np. za zasługi dla gminy) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., mimo szczególnej regulacji w ustawie o odznakach i mundurach (tak: T. Lewandowski, Tytuły honorowe nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego - uprawnienie do nadawania tytułów, LEX/el 2011) bez konieczności uzyskiwania zgody Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z uwagi na lokalny charakter odznaczenia. Powyższe potwierdza stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczące honorowania przez gminy osób szczególnie zasłużonych dla społeczności lokalnej, które dokonują rozszerzającej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. W tym zakresie odwołano się do wyroków NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 389/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r.t II SA/Bd 462/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2009 r, III SA/Wr 537/08; wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1527/08.
Dalej argumentowano, iż z uchwały nr [...] z dnia [...] 2014 r. w sprawie Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S. wynika, iż odznaczenie "Zasłużony dla Miasta i Gminy S." stanowi zaszczytne wyróżnienie wyłącznie za zasługi oddane dla Gminy S. (§ 1 ust. 3 Regulaminu). Tymczasem ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach nie obejmuje kwestii wyróżnienia ze względu na zasługi położone tylko i wyłącznie w działalności ograniczającej się do granic gminy. Skoro ustawa swym zakresem przedmiotowym nie obejmuje spraw odznaczeń przysługujących za zasługi położone w działalności ograniczającej się do granic gminy, przedmiotowe regulacje nie znajdują zastosowania (co jednoznacznie potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt: II SA/Bd 462/08; LEX nr 475248).
Tym samym przyznanie odznaki w postaci "Odznaczenia" przez Gminę S. - jako wyróżnienia ustanowionego aktem prawa miejscowego, stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych zawartych w ustawie o odznakach i mundurach. W konsekwencji nie znajduje zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach stanowiący o wymogu dotyczącym zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie wzoru oraz zasad i tryb jej nadawania i noszenia. Stąd też nie został on przywołany w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, jako że nie znajduje on w tym przypadku zastosowania. Wynika z powyższego, iż skoro Gmina S. nie przewiduje honorowania zasług ponadgminnych i nie zastrzega takich form uhonorowania zasług nie można czynić jej zarzutu naruszenia przepisów ustawy o odznakach i mundurach. Ubocznie wskazano, że odznaka honorowa "Odznaczenia", określona w § 1 ust. 3 Regulaminu, którego opis stanowi załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały, jest taka sama jak dotychczas stosowane odznaczenie przyznawane na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 1994 r. w sprawie ustanowienia "Honorowego Obywatelstwa" S. oraz odznaczenia "Zasłużony dla Miasta i Gminy S." (por. § 6 uchwały nr [...]), której prawidłowość nie została zakwestionowana przez Wojewodę Wielkopolskiego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Podkreślono, iż analiza zapisów unieważnionej uchwały jednoznacznie wskazuje na bezprawne i wykraczające poza normę art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. zawarcie w treści uchwały ustaleń dotyczących rysunku awersu i rewersu "Odznaczenia", mającego - zgodnie z wolą Rady Miejskiej w S. wyrażoną w § 3 ust. 2 Regulaminu - wyłącznie formę legitymacji (dla osób fizycznych) lub dyplomu (dla pozostałych podmiotów). Przy czym zarówno wzór dyplomu jak i legitymacji przedstawiono na załącznikach nr 2 i 3 do Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S.. W konsekwencji zbędne i nieuzasadnione jest dodatkowe określanie w Regulaminie wzoru awersu i rewersu Odznaczenia, które przecież nie przybiera formy medalu, odznaki, broszki itp.
W ocenie organu nadzoru pozostawienie ww. zapisów mogłoby także sugerować, że "Odznaczenie" przyjmuje jednak postać odznaki, medalu (awers i rewers). Tymczasem tytuł "Zasłużony dla Miasta i Gminy S.", ustanowiony wyłącznie na mocy art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., nie może przybierać formy odznaki - odznaczenia, o której mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach.
Gdyby wolą Rady Miejskiej w S. było ustanowienie "odznaczenia" w formie odznaki, to wówczas taki stan rzeczy wymagałby spełnienia dodatkowo warunków art. 3 ust. 3 lub art. 4 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 u.o.m. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.o.m. rada gminy może bowiem ustanawiać odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże wówczas - stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.o.m. - ustalenie wzoru takiej odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym. wbrew twierdzeniom skargi, bez znaczenia dla stosowania powyższej normy pozostaje zakres i lokalny charakter takiej odznaki (odznaczenia). Bezsporna jest okoliczność, że takiej zgody w niniejszej sprawie nie uzyskano. Ustanawianie i używanie odznak odbywać się musi z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach.
Informacyjnie organ nadzoru wskazał, iż wyrokiem z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 959/14 WSA w Poznaniu oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wlkp. z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2014 roku w sprawie Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S., stwierdzające. Organ nadzoru zwrócił uwagę na różnice oraz podobieństwa w treści obu uchwał wskazując, że postanowienia załącznika nr 2 do uchwały z dnia [...] 2014 r. powtórzono w załączniku nr 1 określającego awers i rewers medalu, o jaki stanowił załącznik nr 2 do uchwały z maja 2014 r. Powyższe tym bardziej uzasadnia przypuszczenie co do rzeczywistych zamiarów Rady Miejskiej w S. o nadaniu mocą uchwały z dnia [...] 2014 r. "Odznaczeniu" formy medalu – odznaki, wbrew regulacji art. 18 ust. 14 u.s.g. i z pominięciem art. 3 ust. 3 lub art. 4 ust. 3 u.o.m.
Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów wskazano, iż wymóg uzyskania ww. zgody ma charakter obligatoryjny i kategoryczny. Wprowadzając od dnia 1 sierpnia 2009 r. upoważnienie dla organów samorządu terytorialnego do ustanawiania odznaki honorowej za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego, ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów intertemporalnych. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że gdyby jego wolą było zalegalizowanie wyłomu w procedurze uchwałodawczej podejmowanej przez organy jednostek samorządu terytorialnego, wynikającej z tej ustawy, polegającego na odstąpieniu od wymogu uzyskania zgody Prezydenta RP pod warunkiem zachowania dotychczas ustanowionych wzorów odznak honorowych w ponownie uchwalanych aktach, wówczas zamieściłby stosowny zapis w ustawie o odznakach i mundurach. Tymczasem tego rodzaju unormowań nie sposób wywieść zarówno z tej ustawy, jak i z innych obowiązujących przepisów, w związku z czym chybiony jest argument o kontynuacji - w znaczeniu prawnym - dotychczas istniejących uregulowań (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2012 roku, sygn. akt II SA/Op 133/12, CBOSA).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;
Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa.
Zgodnie z art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku gminy - w ustawie z dnia 8 marca1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. W myśl przepisu art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawą. Nadzór nad wykonywaniem zadań gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwał lub zarządzeń organów gminy. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu gminy, a naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych (por. w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14.01.2004r., sygn. akt III SA/Łd 1518/03, publ. ONSA/WSA 2004/1/21).
W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Wielkopolski stwierdził w części nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku w przedmiocie Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S. - w zakresie § 3 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2014 roku w sprawie Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S. oraz załącznika nr 1 do Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S. uchwalonego ww. uchwałą - ze względu na istotne naruszenie prawa.
Przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., zastrzegający do wyłącznej właściwości rady gminy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy oraz § 69 Statutu Gminy S. (Dz. Urz. Woj. Wikp. z [...] 2004. Nr [...] poz. [...]). Przywołany Statut uchwalony został na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazać zatem należy, iż zakresem regulacji statutowej mogą być objęte wszystkie kwestie ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawach, pod warunkiem, że postanowienia takie nie będą naruszały przepisów bezwzględnie obowiązujących.
W § 69 Statutu Gminy S. ustanowiono wyróżnienia honorowe Gminy: Honorowe Obywatelstwo Miasta i Gminy S. (pkt 1a) oraz Zasłużony dla Miasta i Gminy S. (pkt 1b). Zgodnie z pkt 2 § 69 Statutu wyróżnienia honorowe nadaje Rada Miejska, podejmując stosowną uchwałę, natomiast postać wyróżnienia, tryb ich przyznawania i wręczania określają szczegółowo regulaminy – zgodnie z pkt 3 § 69 (tekst Statutu dostępny na stronach internetowych Urzędu Miasta i Gminy S., w BIP). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wynikające z tego unormowania uprawnienie rady do nadawania honorowego obywatelstwa gminy oraz uchwalenia regulaminu w tym zakresie nie budzi wątpliwości, gdyż uchwała taka mająca statutowy charakter i podstawę zawartą w przepisach ustrojowych, ma charakter prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.).
Natomiast pojęcie honorowego obywatelstwa nie może być interpretowane przy zastosowaniu wykładni zawężającej, wobec czego, pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy, kształtowanej statutem i uchwałami "statutowymi", rada gminy może nadawać także tytuł honorowy zasłużonego dla gminy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1527/08 oraz II OSK 1477/08, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 737988 i na stronie internetowej – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarazem jednak powołanie regulacji Statutu Gminy S. w podstawie prawnej uchwały w sprawie Regulaminu wyróżnień honorowych nie wystarcza do ustanowienia wzoru odznaki, stanowiącej uzewnętrznioną formę wyróżnienia "Zasłużony dla Miasta i Gminy S.".
Zgodzić się należy z organem nadzoru, iż przedmiotowa uchwała – w zakwestionowanym w rozstrzygnięciu nadzorczym zakresie - podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Trafnie przy tym organ podnosi, iż istotne naruszenie prawa wyraża się w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z przepisami zawartymi w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i wpływające na treść uchwały lub zarządzenia. Taki sposób traktowania przesłanki nieważności aktu gminy, wskazane w art. 91 ust. 1 u.s.g., został przyjęty przez naukę i orzecznictwo.
Jednocześnie w żaden sposób nie można przyjąć – jak chce tego strona skarżąca – braku konieczności uzyskania zgody Prezydenta RP, wymaganej w świetle art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach w przypadku ustanowienia odznaki ze względu na zasługi położone tylko i wyłącznie w działalności ograniczającej się do granic gminy. Stosownie do wymienionego przepisu rada gminy może ustanawiać odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego, jednakże wówczas - stosownie do treści art. 6 ust. 1 tej ustawy - ustalenie wzoru takiej odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - a takiej zgody w niniejszej sprawie nie uzyskano. Rację ma organ nadzoru, iż w świetle brzmienia tego przepisu bez znaczenia dla stosowania powyższej normy pozostaje zakres i lokalny charakter takiej odznaki.
Podstawowym założeniem, czynionym przez organy stosujące prawo, jest założenie racjonalnego prawodawcy, który w szczególności dysponuje wiedzą o zasadach legislacji (por. Z. Ziembiński "Problemy podstawowe prawoznawstwa" W-wa 1980 r. str. 19, 25; M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" Wyd. Prawnicze 02 str. 3285). Tworzenie prawa to działalność celowa, której warunkiem jest racjonalne wyznaczenie celów. Racjonalność owa oznacza m.in. uwzględnianie stanu czy stosunków społecznych w dziedzinie, która ma być objęta regulacją. W powołanej ustawie z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach ustawodawca, któremu przypisuje się przymiot ustawodawcy racjonalnego, pozostawił do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego stanowienie przepisów prawa miejscowego w zakresie wskazanym w tej ustawie. Kompetencja ta jednakże została ograniczona, ustawodawca wprowadził bowiem wymóg uzyskania opinii w przypadku ustanawiania wzorów symboli, o których mowa w ust. 1 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach.
Z kolei w art. 6 ust. 1 powołanej ustawy ustawodawca określił, że ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta RP. Procedura stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego w powyższym zakresie podlega z woli ustawodawcy reglamentacji, gdyż ustanowienie wzorów odznak, jak również zasad ich nadawania i noszenia, obligatoryjnie uzależnione zostało od zajęcia stanowiska, w postaci zgody, przez Prezydenta RP. Niewątpliwie celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu uzyskania przedmiotowej zgody było zapewnienie zachowania, w skali całego kraju, ładu w zakresie odznaczeń. Cel taki może zostać osiągnięty wyłącznie poprzez przyjęte w ustawie rozwiązanie – obowiązek uzyskania zgody Prezydenta RP, jako organu do którego prerogatyw należy nadawanie orderów i odznaczeń (art. 144 ust. 3 pkt Konstytucji RP). Stąd wymóg uzyskania zgody, o której mowa w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach.
W związku z tym na organie gminy ciąży obowiązek dokonania stosownych uzgodnień, gdyż bez zachowania wymaganego trybu postępowania, to jest bez uzyskania zgody najwyższego organu władzy państwowej, formalnie nie może dojść do podjęcia uchwały zawierającej uregulowania dotyczące omawianych kwestii. W przeciwnym razie taka uchwała dotknięta jest wadą w postaci istotnego naruszenia prawa.
W realiach niniejszej sprawy Rada Miejska w S., choć nie powołała w podstawie prawnej uchwały z dnia [...] czerwca 2014 r. przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach, to w istocie nadała wyróżnieniu "Zasłużony dla Miasta i Gminy S." formę odznaki. Skoro, zgodnie z § 3 ust. 2 Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S., stanowiącego załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały, dokumentem potwierdzającym nadanie "Odznaczenia" - czyli wyróżnienia "Zasłużony dla Miasta i Gminy S.", jest legitymacja dla osoby fizycznej oraz dyplom dla pozostałych podmiotów określonych w § 1 ust. 3, których wzory określono w załącznikach nr 2 i 3 do Regulaminu, to za zbędne i nieuzasadnione uznać należy zawarcie w § 3 ust. 3 Regulaminu postanowienia, że "opis "Odznaczenia" określono w Załączniku nr 1 do Regulaminu" przy uwzględnieniu treści Załącznika nr 1 do Regulaminu, który zawiera wskazanie co się znajduje na awersie i rewersie "Odznaczenia" - w sytuacji, gdy nadanie "Odznaczenia" obejmuje wyłącznie wręczenie legitymacji (dla osoby fizycznej) lub dyplomu (dla pozostałych podmiotów).
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym pozostawienie ww. zapisów mogłoby wskazywać, że "Odznaczenie" przyjmuje postać odznaki, medalu (awers i rewers), a to wymaga spełnienia warunków art. 3 ust. 3 lub art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach. Tytuł "Zasłużony dla Miasta i Gminy S.", ustanowiony wyłącznie na mocy art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., nie może przybierać formy odznaki - odznaczenia, o której mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach. To, że celem przyjęcia zakwestionowanych rozwiązań było jednak ustanowienie odznaki, potwierdza argumentacja skargi, nakierowana na wykazanie, że wymieniona ustawa swym zakresem przedmiotowym nie obejmuje spraw odznaczeń przyznawanych za zasługi w działalności ograniczającej się do granic gminy.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż w ramach postępowania nadzorczego Wojewoda Wielkopolski, sprawujący nadzór legislacyjny w tym zakresie, w sposób właściwy przypisał przedmiotowej zgodzie charakter wiążący i w konsekwencji zasadnie wydał rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o nieważności przedmiotowej uchwały - w części określonej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Sąd nie podzielił również zarzutu skargi, iż skoro przedmiotowa uchwała powtarza wcześniejsze regulacje przyjęte uchwałą z dnia [...] 1994 r. w sprawie ustanowienia "Honorowego Obywatelstwa" i odznaczenia "Zasłużony dla Miasta i Gminy S.", których organ nadzoru nie kwestionował, to nie jest możliwa jej weryfikacja w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z nowym aktem prawnym. Ponadto, wobec derogacji poprzednio obowiązujących w tym przedmiocie unormowań, przestały one już funkcjonować w porządku prawnym. Tym samym ponowne uchwalenie regulacji dotyczących omawianych kwestii oznacza ustalenie nowego wzoru medalu i odznaki. Nie ulega wątpliwości, że jak każdy inny akt, a w szczególności akt prawa miejscowego, uchwała zawierająca tego rodzaju uregulowania powinna być wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, stosownie do powoływanego wyżej art. 7 Konstytucji RP.
Zatem w procedurze jej stanowienia Rada Miasta powinna uwzględnić treść wskazanych przepisów ustawy o odznakach i mundurach, a w związku z tym, stosownie do art. 6 tej ustawy, uzyskać zgodę Prezydenta RP na ustalenie przewidzianych w § 2 ust. 2 Regulaminu wzoru odznaki. Uregulowanie zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach ma charakter kategoryczny, a ponadto, wprowadzając od dnia 1 sierpnia 2009 r. upoważnienie dla organów samorządu terytorialnego, ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów intertemporalnych. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że gdyby jego wolą było zalegalizowanie wyłomu w procedurze uchwałodawczej podejmowanej przez organy jednostek samorządu terytorialnego, wynikającej z omawianej ustawy, polegającego na odstąpieniu od wymogu uzyskania zgody Prezydenta RP pod warunkiem zachowania dotychczas ustanowionych wzorów odznak honorowych w ponownie uchwalanych aktach, wówczas zamieściłby stosowny zapis w ustawie o odznakach i mundurach.
Tymczasem tego rodzaju unormowań nie sposób wywieść zarówno z tej ustawy, jak i z innych obowiązujących przepisów, w związku z czym chybiony jest argument o kontynuacji – w znaczeniu prawnym – dotychczas istniejących uregulowań (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 14.06.2012 r. sygn. II SA/Op 133/12, dostępny w CBOSA).
Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd miał na uwadze, iż z dniem 6 stycznia 2015 r. uprawomocnił się wyrok tut. Sądu z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 959/14, którym oddalono skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wlkp. z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2014 roku w sprawie Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy S.. Zakres przedmiotowy wymienionej uchwały był tożsamy z uchwałą, której dotyczy zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie nadzorcze.
Z akt sprawy ponadto wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w terminie określonym art. 91 ust. 1 u.g.n., po uprzednim wszczęciu postępowania nadzorczego oraz umożliwieniu Radzie Miejskiej w S. wypowiedzenia się w sprawie objętej kontrolą organu nadzoru.
Wobec powyższego, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.