Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania M. K. i A. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] października 2019 r., [...] o ustaleniu nowej klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej [...], położonej w obrębie [...], w gminie [...].
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
W celu ukazania szerszego, a zarazem istotnego kontekstu sprawy przypomnieć należy, że z inicjatywy M. K. i A. K. toczyło się wcześniej postępowanie dotyczące aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działek położonych w obrębie [...], gmina [...] o numerach: [...] o powierzchni 0,0877 ha, dla której ujawniony jest użytek gruntowy "grunty pod rowami- W", [...] o powierzchni 0,0452 ha, dla której ujawniony jest użytek gruntowy "drogi – dr" oraz [...] o powierzchni 13,2008 ha, dla której ujawnione były użytki gruntowe: grunty orne- RIVa (3,1073ha), RIIIa (4,6622 ha), RIIIb (3,7720 ha), RIVb (0,3460ha), łąki trwałe LIII (0,6062 ha), grunty rolne zabudowane Br-ŁIII (0,0551 ha), Br-RIVa (074359 ha), lasy LsIII (0,2161 ha).
Decyzją z dnia [...] października 2017 r., [...] Starosta odmówił dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla wskazanych wyżej działek (punkt 1) oraz umorzył postępowanie w zakresie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków odnoszącej się do działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,4052 ha, dla której ujawniony jest użytek gruntowy "grunty pod rowami – W" (punkt 2 decyzji).
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał powyższą decyzję w mocy.
Na skutek skargi M. K. i A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r., II SA/Po 221/18 uchylił wyżej wymienione decyzje. Obecnie wyrok ten jest prawomocny. W obszernych rozważaniach Sąd zwrócił między innymi uwagę, że w ocenie skarżących użytek gruntowy "grunty pod rowami" w granicach działki [...] stanowi zakryty fragment rurociągu, położonego między działkami [...] i [...] w [...]. W odniesieniu do tego odcinka rowu skarżący wywodzili, że teren ten w istocie nie stanowi ich własności, a nadto, że klasa bonitacyjna tego gruntu nad ujętym w rurociąg rowem jest niższa aniżeli wpisana w ewidencji, co powinno zostać zweryfikowane przez organ prowadzący ewidencję.
Dalej Sąd wywodził, że postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi odrębne, w stosunku do postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, postępowanie administracyjne. Podstawą ustalania typów i klas gleby są dane zawarte w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246, dalej "r.ws.g.k.g.").
Sąd zaznaczył dalej, że w postępowaniu – takim jakie było przedmiotem kontroli w sprawie II SA/Po 221/18 (aktualizacja ewidencji gruntów i budynków), nie powinno się kwestionować żądań dotyczących klasyfikacji gruntów, jak również organ nie powinien się w tym zakresie wiążąco wypowiadać. Sąd wywodził dalej, że żądanie skarżących dokonania zmiany klasyfikacji gleby na części działki [...] z klasy IIIa na niższą (dotyczyło to zwłaszcza obszaru, przez który przebiega zakryty fragment rurociągu między działkami [...] i [...] – co czym była mowa wyżej) powinno zostać rozpatrzone w odrębnym postępowaniu dotyczącym gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Dalej Sąd zauważył, że zgodnie z § 3 r.ws.g.k.g. klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków.
W podsumowaniu wywodu Sąd zgodził się z organami, że w realiach sprawy (II SA/Po 221/18) skarżący faktycznie nie przedłożyli dokumentu, z którego wynikałoby, że konieczna jest aktualizacja operatu w zakresie klasy bonitacyjnej gruntu na działce [...], jednak zaznaczył, że swoje żądania w tym zakresie zgłosili, a to nakazywało rozważyć konieczność przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania.
Pismem z dnia 21 grudnia 2018 r., [...] Starosta zawiadomił M. K. i A. K., że na podstawie art. 7d i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm., dalej "P.g.k."), zostało z urzędu wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki ewidencyjnej [...] (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Z uwagi na fakt, iż zgodnie ze wskazaniami Sądu (II SA/Po 221/18) przeprowadzenie klasyfikacji gleboznawczej dla działki [...] miało uwzględniać przebieg przez tą działkę rowu w części, w jakiem został on zmieniony z otwartego na rurociąg betonowy (ustalono, że jest to rów "[...]" – uw. Sądu), organ wystąpił o udzielenie informacji na temat tej inwestycji do Związku Spółek Wodnych w [...], Nadzoru Wodnego w [...], [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] – Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Otrzymał zwrotne odpowiedzi, jednak nie udało się uzyskać dokładniejszych informacji na temat inwestycji, która została zrealizowana w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku (k. 12-26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Następnie organ wybrał klasyfikatora. Upoważnienie do dokonania klasyfikacji na działce [...] otrzymała inż. W. K. (k. 37 i 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Klasyfikator pismem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] zawiadomiła M. K. i A. K. o zaplanowanej na [...] lipca 2019 r. klasyfikacji gleboznawczej gruntu.
M. K. poświadczyła, że brała udział w czynnościach klasyfikacyjnych. Z kolei w protokole klasyfikacji złożyła zastrzeżenia, że nie zgadza się co do wielkości klas gruntu w zakresie, w jakim zaliczono do nich powierzchnię rowu ([...]), który nie podlega opodatkowaniu. Właścicielka gruntu dodała, że rów [...], nie stanowiący obecnie odrębnej działki, jest jej dopisany podwójnie. Fizycznie jako grunt (w granicach działki [...] – uw. Sądu) oraz powtórnie jako działka [...].
Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] klasyfikator inż. W. K. przekazała Staroście projekt klasyfikacji gruntów wyjaśniając, że dokonano zmiany części konturu zapisanego w ewidencji jako grunty orne klasy IIIa (RIIIa) o powierzchni 0,1822 ha na grunty orne klasy IIIb (RIIIb). Na dołączonych załącznikach graficznych wyrysowano grunt objęty zmianą, który objął obszar przebiegający nad zarurowanym rowem [...].
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 22 ust. 1 P.g.k. oraz § 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 5 r.ws.g.k.g. orzekł o ustaleniu dla działki [...] klasyfikacji ewidencyjnej w ten sposób, że część konturu zapisanego w ewidencji gruntów i budynków jako grunt IIIa (RIIIa) o powierzchni 0,1822 ha stanowi grunt orny klasy IIIb (RIIIb). W motywach decyzji opisano czynności klasyfikacji i jej wyniki. Zaznaczono, że wedle ustaleń część gruntu w ramach dotychczasowego konturu IIIa wzdłuż zarurowanego rowu posiada warstwę orno-próchniczą, jednak jest ona odnowiona (nie jest oryginalna) w związku z uszkodzeniem warstwy gruntowej 41 lat temu podczas wykonywania rurociągu. W związku z takim profilem glebowym zdecydowano o obniżeniu klasy gleby nad betonowym rurociągiem z klasy IIIa do klasy IIIb.
Odwołanie od decyzji Starosty wnieśli M. K. i A. K.. Wskazali, że istnieje rozbieżność pomiędzy tym co ustalono w trakcie klasyfikacji gruntów, zasięgiem konturów gruntowych a stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków. Przywołali własne obliczenia (przedstawione jako załącznik), w których zakwestionowali przyjęte w obecnej decyzji parametry powierzchniowe dotyczące poszczególnych działek. Wątpliwości M. K. i A. K. budziło przede wszystkim to, że do powierzchni ich gospodarstwa wlicza się rowy. Te kiedyś były zapisane w jednostce rejestrowej 31 i nie były brane pod uwagę w ustalaniu wysokości podatku. Niegdyś rów [...], gdy był odkryty, przecinał jedynie gospodarstwo M. K. i A. K., dziś natomiast jest on do gospodarstwa wliczony. Zakryty rów zaczęto doliczać na potrzeby wymiaru podatku od 1989 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz powołując się na art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k., utrzymał zaskarżoną decyzję mocy. Organ obszernie przedstawił ramy prawne klasyfikacji gruntów określone w r.ws.g.k.g. Wyjaśnił następnie, że zgodnie ze wskazaniami wyroku II SA/Po 221/18 wszczęto z urzędu postępowanie klasyfikacyjne, a w oparciu o ustalenia klasyfikatora zachodziła konieczność dokonania zmiany w zakresie powierzchni konturów RIIIb, który uległ zwiększeniu do 3,9542 ha. oraz RIIIa, który uległ zmniejszeniu do powierzchni 4,4800 ha.
W końcowej części decyzji Inspektor Wojewódzki odparł zarzuty odwołania zaznaczając, że M. K. i A. K. nie kwestionują zmiany zasięgu konturu klasoużytków oraz klasy bonitacyjnej gruntu. Nie zgadzają się natomiast z ustaleniami dotyczącymi zapisanej w operacie ewidencyjnym powierzchni działek wchodzących w skład ich gospodarstwa. Organ podkreślił, że kwestionowane przez skarżących dane powierzchniowe zostały zaaprobowane przez Sąd w wyroku II SA/Po 221/18.
W skardze M. K. i A. K. zarzucili Inspektowi Wojewódzkiemu, że doszło do rozbieżności pomiędzy klasyfikacją gruntów, zasięgiem konturów użytkowych a stanem ujawnionym w ewidencji. Zdaniem skarżących błędnie uznano też za zgodne z prawem przypisanie działki drogowej [...] do ich gospodarstwa. Ponadto M. K. i A. K. podkreślili, że naruszono przepisy postępowania, gdyż nie przeprowadzono wnioskowanych przez nich dowodów. Nie wskazano faktów uznanych za udowodnione, dowodów, w oparciu o które wydano decyzję oraz przyczyn, dla których nie przeprowadzono innych dowodów (wnioskowanych przez skarżących). Wskazując na powyższe M. K. i A. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi poświęcono wiele uwagi wyliczeniom powierzchni gospodarstwa skarżących, zwłaszcza kwestii związanej z uwzględnieniem działek takich jak [...], czy rozbieżnościami wynikającymi z porównania wyników sum powierzchni dawnych jednostek rejestrowych w stosunku do stanu obecnego. Gdy chodzi o postępowanie klasyfikacyjne, to zdaniem M. K. i A. K. należało w pierwszej kolejności dokonać zmiany pierwotnej (wyjściowej) wielkości klas, które przy klasyfikacji zmieniano.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sąd na wstępie wyjaśnia, że jest mu wiadomym z urzędu – z uwagi na prowadzone wcześniej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowanie II SA/Po 221/18 – że M. K. i A. K. wysuwają liczne zastrzeżenia dotyczące obliczeń powierzchni gruntów ich gospodarstwa rolnego. Zastrzeżenia te dotyczą wielu elementów przestrzennych, które powinny zostać uwzględnione na przestrzeni lat w ewidencji gruntów i budynków. M. K. i A. K., tak jak wcześniej w postępowaniu II SA/Po 221/18, tak i w obecnym postępowaniu przedstawiają szczegółowe wyliczenia, w których starają się udowodnić, że na skutek przepisania danych z dawnych jednostek rejestrowych do współczesnej ewidencji, popełniono błędy. Gdy chodzi natomiast o działkę [...], której dotyczy niniejsza sprawa, zwracają zwłaszcza uwagę, że obszar gruntu niegdyś stanowiący rów otwarty (rów [...]), dziś zarurowany, nie powinien być wliczany do powierzchni ich gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji także do wymiaru podatku.
Odnosząc się do powyższego Sąd zapewnia skarżących, że wnikliwie przeanalizował cały materiał dowodowy, a nadto w trakcie rozprawy wysłuchał skarżących starając się wyłuszczyć te elementy stanu faktycznego oraz zidentyfikować te zarzuty, które mogą dotyczyć klasyfikacji gleboznawczej działki [...].
Sąd podkreśla powyższą okoliczność celowo, gdyż chciałby zaakcentować, że postępowanie administracyjne, obecnie kontrolowane w postępowaniu sądowym, ma wąskie granice, które wyrażają się w sferze tak przestrzennej jak i przedmiotowej. Przeprowadzonego przez Starostę postępowania [...] w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie należy mylić z postępowaniem w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie to nie jest zwłaszcza "przedłużeniem" postępowania, które analizował Sąd w wyroku II SA/Po 221/18.
Postępowanie [...] jest efektem konkretnego zalecenia Sądu zawartego w wyroku II SA/Po [...], który zwrócił uwagę, że wobec zastrzeżeń M. K. i A. K. sformułowanych w trakcie postępowania dotyczącego zmiany w ewidencji gruntów i budynków, zachodzi potrzeba weryfikacji, czy nie doszło także do zmiany w zakresie klasyfikacji gleboznawczej dla działki [...]. To wymagało wszczęcia odrębnego postępowania. Stosownie do wskazania Sądu takie postępowanie wszczęto i obecnie przeprowadzono. Podkreślenia wymaga, że postępowanie klasyfikacyjne jest postępowaniem szczegółowo uregulowanym i faktycznie przeprowadzanym w znacznej części przez wykwalifikowanego klasyfikatora. Następuje ono według porządku określonego przepisami r.ws.g.k.g. W obecnie kontrolowanej sprawie obszerne regulacje r.ws.g.k.g. przytoczył Inspektor Wojewódzki w uzasadnieniu decyzji, a ich powtarzanie w tym miejscu jest zbędne, gdyż przebieg klasyfikacji nie jest kwestionowany.
Sąd zaznacza tylko, że dokonał weryfikacji postępowania pod kątem formalnym i nie doszukał się żadnych uchybień. Należycie ustanowiono klasyfikatora, który analizował materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przeprowadził czynności w terenie i sporządził projekt klasyfikacji gruntu (zob. zwłaszcza § 5 ust. 1 r.ws.g.k.g.). W postępowaniu uczestniczyła osobiście M. K., która wnosiła zastrzeżenia do pracy klasyfikatora inż. W. K.. Do jej zastrzeżeń odniesiono się w decyzji.
Obecnie kontrolowane postępowanie, co trzeba podkreślić, dotyczy konkretnie działki [...], według jej stanu zapisanego w ewidencji gruntów, a rolą klasyfikatora było zbadanie klas gruntów w obrębie działki. Jego praca została zresztą ukierunkowana przez Sąd (II SA/Po 221/18), gdyż klasyfikator miał przede wszystkim za zadanie zweryfikować, czy nie doszło do zmiany w zakresie jakości gruntu w obrębie przebiegu zarurowanego rowu melioracyjnego. Jak się okazało, w tym właśnie zakresie doszło do korekty, gdyż w obrębie działki oznaczonym dotychczas konturem IIIa ustalono, że powinno dojść do zaliczenia obszaru o powierzchni 0,1822 ha do obniżonej klasy IIIb, z uwagi na fakt, że w tym obrębie profil glebowy nie jest genetycznie oryginalny (jest to skutkiem niegdyś przeprowadzonych niezgodnie ze sztuką prac związanych z budową rurociągu).
Zdaniem Sądu w stosunku do decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] oraz decyzji Starosty z dnia [...] października 2019 r., [...] nie sposób sformułować jakiekolwiek zastrzeżenia. Rozstrzygnięcia te sprowadzają się jedynie do uwzględnienia w zakresie klasyfikacji gleboznawczej niższej klasy gruntu w obrębie rurociągu na działce [...]. Potrzeba takiej zmiany została jednoznacznie udokumentowana i umotywowana przez klasyfikatora.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących zawartych w skardze Sąd podkreśla, że w ramach niniejszej sprawy może odnieść się jedynie do zarzutu, że klasyfikator za punkt wyjścia przyjął niewłaściwe dane dotyczące powierzchni zmienianych użytków gruntowych. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu dotyczącym gleboznawczej klasyfikacji gruntów klasyfikacja opiera się na danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (por. § 5 ust. 1 pkt 1 r.ws.g.k.g.). Tak też uczyniła inż. W. K.. Klasyfikator nie ma natomiast uprawnień do tego, aby w ramach swojej pracy podważać dane zasobu, gdyż klasyfikacja gruntów nie dotyczy ani przebiegu granic, ani prawidłowości danych wpisanych w ewidencji gruntów i budynków innych aniżeli klasyfikacja gleboznawcza, a tym bardziej nie dotyczy stanu własności i struktury złożonych nieruchomości lub gospodarstw rolnych.
Sąd nie rozpatrywał natomiast wszystkich innych zarzutów, które dotyczyły obliczeń w zakresie powierzchni gospodarstwa rolnego M. K. i A. K.. Jako, że kontrolowana sprawa dotyczy wyłącznie klasyfikacji gleboznawczej działki [...], Sąd nie mógł odnieść się do takich zarzutów, jak te dotyczące: własności działki [...], kwestii wyłączenia z gospodarstwa obszaru rowów, czy wreszcie kwestii obliczeń powierzchni gospodarstwa jako całości lub jego poszczególnych części.
Sąd końcowo jeszcze raz podkreśla, że nie zlekceważył wypowiedzi M. K. i A. K. oraz zweryfikował cały materiał dowodowy dotyczący struktury gospodarstwa skarżących. Spośród przedstawionych przez skarżących okoliczności i tez nie znalazł jednak takich okoliczności czy zastrzeżeń, które mogłyby rzutować na niniejsze postępowanie – jak podkreślono – wyraźnie wyodrębnione przedmiotowo (gleboznawcza klasyfikacja gruntu) i przestrzennie (działka [...]).
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.