Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].05.2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].04.2002 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., w której na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane nałożono na inwestorów T. i T. R. obowiązek przedłożenia geodezyjnej dokumentacji powykonawczej, technicznej dokumentacji powykonawczej wraz z oceną techniczną wykonanych robót, wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, odnośnie budowy drogi dojazdowej z drogi gminnej zrealizowanej na gruntach nr [...] i [...] w J.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż inwestorzy przeprowadzili na istniejącej drodze dojazdowej roboty remontowe, polegające na wykonaniu nawierzchni asfaltowej o szerokości 3 m i podbudowy tłuczniowej, z poboczami żwirowymi o szerokości 0,5 m. Poprzednio w miejscu wykonanych robót znajdowała się droga gruntowa częściowo utwardzona.
Wykonanie robót remontowych nie zostało poprzedzone uzyskaniem stosownego pozwolenia lub zgłoszenia właściwemu organowi. Droga na obecnym etapie wykonanych robót może spełniać swoje funkcje użytkowe. Obiektem budowlanym jest droga, a nie jej utwardzenie, stąd brak było podstaw do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Od powyższej decyzji skargę złożył uczestnik A. B., domagając się jej zmiany i nakazania rozbiórki nawierzchni asfaltowej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż nielegalnie pobudowany obiekt budowlany powinien być rozebrany, wykonane roboty nie są remontem, gdyż droga nigdy nie miała nawierzchni asfaltowej, była to wcześniej droga polna, droga wykonana została na działce nr [...] należącej do skarżącego i jego żony D. B., a inwestor ma dojazd do swojego gospodarstwa z innej strony.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Sąd administracyjny, stosownie do wyniku sprawy albo oddala skargę, albo wydaje orzeczenie kasacyjne (uchyla zaskarżone orzeczenie), nie jest zaś władny do wydawania rozstrzygnięć reformatoryjnych (zmian zaskarżonej decyzji).
Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu i instancji były przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. W myśl tych przepisów, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 tejże ustawy, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Natomiast przepis art. 48 ustawy, do którego odwołują się wymienione przepisy stanowi, iż nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei art. 3 pkt 6, 7 i 8 ustawy zawiera definicje robót budowlanych, budowy i remontu. Budową jest więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa i przebudowa obiektu budowlanego, remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, natomiast pojęcie robót budowlanych obejmuje budowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego.
Z akt sprawy wynika, iż na działce nr [...] w J., wzdłuż rowu melioracyjnego stanowiącego działkę nr [...], przebiegała dojazdowa droga gruntowa, częściowo utwardzona kamieniem i gruzem, prowadząca do gospodarstwa T.R.. Działka nr [...] jest własnością A. i D. B.. W październiku i listopadzie 2000 r. oraz w lutym 2001 r. T.R. wykonał na przedmiotowej drodze gruntowej roboty budowlane polegające na nawiezieniu tłucznia, wylaniu nawierzchni asfaltowej, nawiezieniu piasku i uformowaniu poboczy na odcinku ok. 60 metrów. Inwestor nie posiadał na powyższe roboty pozwolenia na budowę, nie dokonał również zgłoszenia właściwemu organowi o zamiarze przystąpienia do wykonywania powyższych robót.
Opisane powyżej prace budowlane - wbrew stanowisku organów obu instancji - zakwalifikować należy jako budowę części obiektu budowlanego (wykonanie nawierzchni i poboczy), a co najmniej przebudowę, nie zaś jako remont obiektu. Wykonane roboty nie zmierzały do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu, ale do jego zmiany, stąd nie mogą być poczytane za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Roboty te wymagały uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę, zgodnie z treścią art. 28 wskazanej wyżej ustawy. Prace powyższe nie zostały zwolnione od tego obowiązku na podstawie art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani nawet o pozwolenie takie nie wystąpił. Powyższe roboty wykonane zostały więc w warunkach samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego, a tym samym w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Podkreślić należy, iż istotnie obiektem budowlanym jest droga, nawierzchnia drogi jest jednak częścią tego obiektu, a sankcje z przepisu art. 48 ustawy odnoszą się także do części obiektu budowlanego wykonanej w warunkach samowoli. Na marginesie należy zauważyć, że wbrew stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wyrażonym w uzasadnieniu jego decyzji z dnia [...].04.2002 r., organ I instancji nie jest związany oceną prawną wyrażoną w decyzji organu odwoławczego, która wydana została w trybie art. 138 § 2 kpa.
Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organy obu instancji wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...].04.2002 r. dopuściły się naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę należy uwzględnić całość zgromadzonego materiału dowodowego i dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego, z uwzględnieniem treści art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].04.2002 r.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z 2002 r.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
/-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ G. Radzicka