Uzasadnienie
Decyzją z 14 stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania B. A., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ś. z 22 września 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
Burmistrz Ś. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku B. A. (dalej również: wnioskodawczyni; skarżąca; strona), w decyzji z 22 września 2021 r., wydanej na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej: u.ś.r., odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką A. N..
W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że matka wnioskodawczyni A. N. jest wdową, zaś B. A. jako córka jest zobowiązana do alimentacji wobec matki; według oświadczenia strony jest ona jedyną osobą, która może zaopiekować się matką, gdyż brat wnioskodawczyni M. N. nie jest w stanie zająć się ich matką i pomóc w opiece nad nią. Organ I instancji zwrócił jednak uwagę na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i podniósł, że z dołączonego do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności matki wynika, że nie można ustalić daty, od której istnieje niepełnosprawność, a zatem mimo faktycznego sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad swoją matką, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
W odwołaniu od decyzji B. A. podniosła, że jest jedyną osobą sprawującą stałą i osobistą opiekę nad matką, która choruje przewlekle na złośliwy nowotwór piersi, przeszła cykl chemoterapii, operację i radioterapię, pozostaje pod stałą opieką specjalistów, uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w związku z chorobą, a rokowania co do jej stanu zdrowia są niepewne. Ponadto dodała, że jej matka jest wdową, mieszka sama, zaś opiekę nad matką sprawuje osobiście w miejscu jej zamieszkania w D. i dlatego nie może podjąć pracy, gdyż żaden pracodawca nie będzie jej dawał urlopu na udanie się z matką na każdą potrzebną wizytę u lekarza.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) w uzasadnieniu decyzji z 14 stycznia 2022 r. wyjaśniło, że zgodnie z orzeczeniem z 20 października 2020 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. A. N. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na czas określony - do 31 października 2023 r., przy czym nie da się ustalić, od kiedy istnieje u niej niepełnosprawność, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 16 września 2020 r.
Kolegium wyjaśniło, że podziela stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r., od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu, wobec czego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Pomimo to, organ II instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Motywując taki wniosek, organ odwoławczy stwierdził, że jedną z przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego jest stała, osobista i długotrwała opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną; opieka taka musi przy tym stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, co oznacza konieczność istnienia ścisłego i bezpośredniego związku między rezygnacją z zatrudnia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką. Odnosząc się do ustaleń wywiadu środowiskowego z 25 sierpnia 2021 r., Kolegium wskazało na to, że A. N. jest osobą przewlekle chorującą na nowotwór piersi, cukrzycę, nadciśnienie, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa i stawu biodrowego; wymaga dalszego, specjalistycznego leczenia i rehabilitacji, a w codziennym funkcjonowaniu wymaga pomocy innych osób, w związku z ograniczonymi przez chorobę możliwościami oraz zaleceniami lekarskimi w zakresie oszczędzającego trybu życia i unikania wysiłku fizycznego, dźwigania; pomoc i opiekę zapewnia jej córka B..
Pomoc ta jest realizowana przez pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego, tj. porządki, pranie, przebieranie pościeli, robienie i dostarczanie zakupów, pomoc w przygotowaniu posiłków, a w okresie grzewczym palenie w piecu c.o. B. A. uczestniczy aktywnie w procesie leczenia poprzez transport do placówek służby zdrowia; jest obecna podczas wizyt lekarskich i upoważniona do wglądu i odbioru dokumentacji medycznej, w tym do odbioru wyników badania, e-recept, e-skierowań. A. N. w trakcie radioterapii doznała oparzeń II stopnia, które wymagały codziennej zmiany opatrunków, czego dokonywała córka. A. N. mieszka sama, korzysta z codziennej pomocy realizowanej przez oddzielnie zamieszkałą córkę, która pozostaje do dyspozycji matki codziennie, także w godzinach nocnych, a w razie potrzeby deklaruje możliwość zamieszkania wraz z matką. Z uwagi na niezakończone leczenie onkologiczne i planowane leczenie operacyjne kręgosłupa matki, B. A. nie podejmuje i nie planuje podjęcia zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, ze względu na różnorodność potrzeb w związku z opieką i uczestniczeniem w procesie leczenia i rehabilitacji matki. W ocenie pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy brak pracy i rezygnacja z zatrudnienia przez B. A. pozostaje w związku ze sprawowaną opieką.
W tak ustalonych okolicznościach sprawy Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie organu II instancji, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pomoc B. A. wobec matki koncentruje się wokół czynności, szczególnie związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które są wykonywane w ogólnie przyjętych stosunkach pomiędzy rodzicami a dziećmi. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie wynika, by wnioskodawczyni wykonywała czynności związane ściśle z osobą matki. Wprawdzie niewątpliwie w pewnym zakresie pomaga matce, ale zamieszkuje osobno, kilkanaście kilometrów od domu matki i nie przebywa z matką całodobowo. Zdaniem organu, sama chęć czy też gotowość pomocy matce, także w godzinach nocnych, nie jest wystarczająca.
W ocenie Kolegium kluczowy jest rzeczywisty zakres sprawowanej opieki. Działania wnioskodawczyni koncentrują się na pomocy matce w prowadzeniu gospodarstwa domowego, tj. porządkach, praniu, przebieraniu pościeli, robieniu i dostarczaniu zakupów, pomocy w przygotowaniu posiłków, w okresie grzewczym paleniu w piecu c., towarzyszeniu podczas wizyt lekarskich; okresowo skarżąca wykonywała też matce opatrunki po radioterapii. Kolegium zauważyło jednak, że czynności tego rodzaju są jednak wykonywane również przez osoby pracujące zawodowo, a ich charakter i zakres nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu.
Organ odwoławczy stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które nie mogą w ogóle pracować ze względu na opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Z materiału dowodowego nie wynika, by A. N., pomimo orzeczonej niepełnosprawności, była osobą leżącą, wymagającą ciągłej (całodziennej) obecności i pomocy ze strony córki, w stopniu uniemożliwiającym jej jakąkolwiek aktywność zawodową. Wnioskodawczyni nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Pomoc wnioskodawczyni zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, także przez osoby pracujące, nawet w pełnym wymiarze czasu pracy. Potrzeby A. N. i charakter opieki sprawowanej przez B. A. są zdaniem Kolegium niewystarczające do przyznania przedmiotowego świadczenia.
Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na to, że zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni z 13 sierpnia 2021 r. po raz ostatni zatrudniona była w 2015 r., a zatem wiele lat przed uzyskaniem przez matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Także z tej przyczyny nie można mówić po stronie skarżącej o bezpośrednim związku przyczynowym pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną matką. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że nie zgadza się z opinią pracownika socjalnego.
Dalej Kolegium zwróciło uwagę na to, że oświadczenie strony znajdujące się w aktach sprawy wskazuje, że B. A. jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką (decyzji tej nie ma w aktach sprawy), przy czym zdaniem Kolegium sam fakt pobierania tego zasiłku nie świadczy o spełnieniu w przypadku wnioskodawczyni przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Aktualny zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, wynikający m.in. z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, nie stanowi przeszkody do podjęcia przez wnioskodawczynię pracy, choćby w niepełnym wymiarze. Z tych przyczyn nie ma znaczenia oświadczenie strony, z którego wynika, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne zamiast specjalnego zasiłku opiekuńczego. Po stronie wnioskodawczyni nie wystąpił bowiem zbieg praw do świadczeń opiekuńczych.
W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego B. A. podniosła, że wykonywana przez nią opieka nad matką trwa min. 8 godz. dziennie, w weekendy nocuje u matki oraz wykonuje dojazdy. Nie ma wymogu, że osoba opiekująca się musi wspólnie mieszkać z niepełnosprawnym, aby skutecznie realizować opiekę. Nie ma w ustawie wskazań zakresu opieki, a osoba wymagająca opieki nie musi być osobą leżącą. Skarżąca omówiła także zakres opieki nad matką. Poza tym wyjaśniał, że od dnia złożenia odwołania decyzja o specjalnym zasiłku opiekuńczym została zawieszona i stan ten trwa nadal.
W związku z powyższym strona z wniosła o pozytywne rozpatrzenie skargi.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że nie pobiera obecnie specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ stwierdził, że strona aktualnie nie jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto podkreślił, że fakt posiadania przez stronę ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma tego skutku, że w okresie, na jaki zostało przyznane skarżącej to świadczenie, organy nie były uprawnione czy zobowiązane do wyjaśniania sprawy świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie tego, czy rezygnacja lub niepodejmowanie przez wnioskodawcę zatrudnienia pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z faktycznym zakresem opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną. Stwierdził, że sam fakt pobierania tego zasiłku przez stronę nie świadczy o spełnieniu w przypadku strony przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium nie jest w tym zakresie związany ustaleniami i oceną dokonaną przez inny organ administracyjny w odrębnej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Przed rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy strony postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy do rozpoznania w tym trybie i zapewniono im możliwość złożenia na piśmie ewentualnych wniosków lub przedstawienia twierdzeń, które mogłyby zostać podnoszone na rozprawie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ś. odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadnie przyjął organ odwoławczy, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK jest to, że okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia u osoby podlegającej opiece nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej.
W związku z powyższym, Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że Burmistrz nie mógł odmówić przedmiotowego świadczenia z powołaniem się na art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Niemniej jednak Sąd nie podziela dalszej argumentacji Kolegium (jak i organu I instancji) zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji.
Organ II instancji, mimo że zasadniczo przedstawił trafne uwagi ogólne co do rozumienia i funkcji przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., to ostatecznie w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę wszystkich aspektów funkcjonalnych i celowościowych, jakie należało uwzględnić przy wykładni prawa i stosowaniu tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy.
Z łącznie czytanych przepisów art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też w sytuacji, gdy opieka nie nosi takich cech (np. polega na niesieniu pomocy doraźnej), taki związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością rezygnacji z zarobkowania (lub niepodejmowania zatrudnienia) a opieką nie istnieje. Konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Co do wymiaru samej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy należy też podkreślić, że sprawowanie opieki zgodnej z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień" (por. wyrok NSA z 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1854/19, dostępny jw.). Wymaganej opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18, dostępny jw.).
Z kontekstu przepisu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 u.ś.r. wynika, że oceniając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ weryfikuje czy: podopieczny legitymuje się (1) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo (2) orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ustawodawca wyszedł więc z założenia, że w procesie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne konieczne jest przedłożenie jednego z dwóch rodzajów orzeczeń, jako dowodu na okoliczność niepełnosprawności podopiecznego. Z tej też przyczyny nie powołuje się np. dowodu z opinii biegłego, a do wniosku załącza stosowne orzeczenie wydane przez uprawniony podmiot.
Podkreślić trzeba, iż organ związany jest ustaleniami wskazanymi w orzeczeniu i sam nie prowadzi postępowania dowodowego na stwierdzone w nim okoliczności. W tym sensie ustawodawca uprościł procedurę orzekania w przedmiocie świadczeń pielęgnacyjnych sprowadzając zadanie organów pomocy społecznej do weryfikacji tego, czy dana osoba legitymuje się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności
Przypomnieć w tym miejscu należy, że w stosunku do matki skarżącej w orzeczeniu z 20 października 2020 r. stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności (ustalony stopień niepełnosprawności: od [...] września 2020 r.; orzeczenie wydane do: 31 października 2023 r.) i wskazano, że wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jest to orzeczenie, o którym mowa w art. 3 pkt 21 u.ś.r. Zgodnie z definicją legalną zawartą w tym przepisie znaczny stopień niepełnosprawności oznacza m.in. niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (lit. a). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Z kolei ust. 4 tego samego przepisu stanowi, że niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację.
Co za tym idzie – sam fakt legitymowania się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w bądź orzeczeniem z nim zrównanym przez przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych przesądza o tym, że sprawowanie opieki nad taką osobą, w zakresie odpowiadającym potrzebom takiej osoby, których nie może sama wykonać w związku z niezdolnością – bądź znacznie ograniczoną możliwością – do samodzielnej egzystencji, wypełnia kryterium celu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej o jakim mowa w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r.
Podsumowując tę część rozważań, Sąd podkreśla, że z samego faktu, iż w stosunku do danej osoby orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności wynika, iż wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji – i bez pomocy innych osób nie jest w stanie zaspokajać podstawowych potrzeb życiowych, w zakresie między innymi samoobsługi, poruszania się i komunikacji. Okoliczność ta nie tylko nie wymaga, lecz wręcz nie może być zatem samodzielnie i wbrew treści orzeczenia lekarza orzecznika ustalana przez rozpoznające sprawę organy administracji publicznej. Organy pomocowe, w związku ze sprawowaniem opieki nad którą dochodzone jest uprawnienia opiekuna do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogą samodzielnie miarkować czy też oceniać skali niezdolności do samodzielnej egzystencji osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności i jej niezbędnych potrzeb związanych z takim stanem organizmu.
Oceniając w tym względzie wniosek skarżącej, Kolegium przekroczyło zatem zakres swoich uprawnień dokonując na s. [...] uzasadnienia decyzji oceny potrzeb A. N. w kontekście konieczności sprawowania nad nią opieki przez inna osobę..
Trzeba podkreślić, że nie jest rolą organów dokonywanie własnych ustaleń i oceny w tym zakresie, skoro uprawniony lekarz orzecznik wydaje orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności czy trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Organ odwoławczy w istocie bezpodstawnie przyjął, że pomimo przedłożonego orzeczenia dotyczącego stopnia niepełnosprawności A. N., nie wymaga ona (stałej lub długotrwałej) opieki innej osoby. Stwierdzenie, że A. N. nie jest osobą leżącą, wymagającą ciągłej (całodziennej) obecności i pomocy ze strony drugiej osoby, było w tych warunkach niewystarczające od uznania, że skarżąca nie realizuje opieki and matką w warunkach określnych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Skoro bowiem podopieczna (matka) wnioskodawczyni ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, to implikuje to stwierdzenie, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki ze strony innej osoby. Jeżeli zaś skarżąca w niniejszej sprawie wykonuje w względem matki opiekę w zakresie odpowiadającym wskazaniom wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności, to ze względu na sprawowanie takiej opieki może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o ile sprawowanie opieki wiąże się z rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem.
Mając na uwadze powyższe, trzeba w odniesieniu do kwestii rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., wskazać, że skarżąca jest osobą w wieku produkcyjnym, nie legitymuje się żadnym orzeczeniem dotyczącym stanu zdrowia, które mogłoby wpływać na jego zdolność podjęcia pracy. To że strona ostatni raz była zatrudniona w 2015 r. tym bardziej wskazuje na jej obiektywną zdolność do pracy i realne funkcjonowanie na rynku pracy. Trudno zaś w ostatnim czasie wymagać od niej aktywności zawodowej, skoro opiekowała się niepełnosprawną matką i ubiegała się o przyznanie bądź korzystała ze świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a u.ś.r.).
Wobec tego stwierdzić można, że skarżąca zamanifestowała przesłankę niepodejmowania pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, skoro strona jest obiektywnie zdolna do podjęcia pracy, a nie czyni tego właśnie z uwagi na stan zdrowia matki i konieczność opieki nad nią, co wyklucza podjęcie jakiekolwiek zatrudnienia.
W ocenie Sądu nie jest rolą organu wybierać za skarżącą, czy może ona podjąć zatrudnienie (np. w częściowym zakresie) i jednocześnie opiekować się matką. Jedynie opiekun jest dysponentem tego prawa. Może np. zdecydować, że będzie opłacać opiekę i pozostawać w zatrudnieniu, względnie podjąć zatrudnienie albo – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – powstrzymać się od podejmowania zatrudnienia i wykonywać tę opiekę osobiście. Przyjęcie perspektywy Kolegium prowadziłoby do niedopuszczalnych aksjologicznie wniosków, odsyłających osoby wykonujące stałą opiekę nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji do podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) w jakimkolwiek, choćby najmniejszym zakresie (część etatu) – często całkowicie nieadekwatnym ekonomicznie i nieproporcjonalnym do koszyków opłacania opieki nad osobą niepełnosprawną. W takich warunkach Sąd finalnie uznał, że Kolegium, prezentując taką wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., naruszyło przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Sąd wyjaśnia również, że zasadnie Kolegium stwierdziło, iż wcześniejsze przyznanie stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki and matką nie świadczy o spełnieniu w przypadku strony przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Istotnie, organ odwoławczy nie jest w tym zakresie związany ustaleniami i oceną dokonaną przez inny organ administracyjny w odrębnej sprawie. Niemniej jednak organ musi mieć na względzie to, że zarówno specjalny zasiłek opiekuńczy(art. 16a u.ś.r.), jak i świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 u.ś.r.) wymagają spełnienia dwóch takich samych przesłanek w postaci wykonywania (stałej) opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania takiej opieki.
Wobec tego, skoro wcześniej organ administracyjny (I instancji) w sprawie dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w stosunku do takiej samej sytuacji faktycznej uznał fakt wykonywania przez skarżącą opieki nad swoja niepełnosprawną matką i rezygnacji lub niepodejmowania pracy zarobkowej w celu wykonywania tej opieki, to odmienne stanowisko w tej kwestii w niniejszej sprawie wymagało wyjątkowo wnikliwego, wszechstronnego i przekonującego przedstawienia wszystkich aspektów sprawy. Obowiązek taki należy wyprowadzić z zasad ogólnych postępowania administracyjnego i dalszych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Warto wskazać w tym względzie na zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że wszelkie ewentualne wątpliwości faktyczne, których nie dałoby się usunąć w toku postępowania, należało rozstrzygać na korzyść strony (art. 81a § 1 K.p.a.).
W tym miejscu Sąd zaznacza, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca na płaszczyźnie przepisu art. 17 u.ś.r. (podobnie, jak w odniesieniu do art. 16a tej ustawy) nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej, gdyż sprawowanie opieki w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 4023/18 i z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1544/19, dostępne jw.). Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd (przywołany przez organ II instancji), że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. powoływany w późniejszym orzecznictwie wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, dostępny jw.).
Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności (brak czasu w ciągu doby), lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania określonych czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki.
Ponownie prowadząc postępowanie, organy uwzględnią przedstawione powyżej rozważania prawne oraz wynikające z nich wskazania co do dalszego postępowania.
W zależności od wyników ustaleń faktycznych wymagających rozważenia zgodności zakresu opieki wykonywanej przez skarżącą z potrzebami osoby niepełnosprawnej wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, niezbędne będzie ponowne odniesienie tych okoliczności do deklarowanego przez stronę faktu rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia. Konieczne będzie również podjęcie odpowiednich działań, umożliwiających skarżącej dokonanie wyboru świadczenia w warunkach zbiegu uprawnień do świadczeń, o którym mowa w art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 (lit. b) u.ś.r. Organ zapewni stronie możliwość wyboru świadczenia pozostającego w zbiegu (nawet jeżeli w sprawie zaistnieje tzw. zbieg wsteczny uprawnień – tj. za okres, który już upłynął).
Końcowo Sąd stwierdza, że skarga okazała się zasadna, skoro zakwestionowana decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Miało bowiem miejsce naruszenie prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Poczyniona zaś przez organ odwoławczy ocena prawna okoliczności sprawy została oparta na częściowo nieprawidłowo rozważonym materiale dowodowym, co skutkowało odmową przyznania żądanego świadczenia opiekuńczego. W sprawie doszło zatem również do naruszenia zasad z art. 7-11 K.p.a. oraz ich rozwinięcia w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.