Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. B. i L. K. zwrócili się z wnioskiem o "przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], zapisanej w KW [...] i wypłatę odszkodowania".
We wniosku podnieśli, że z zawiadomienia Wojewody znak: [...] z dnia [...] listopada 2015 r. dowiedzieli się, iż wszczęto postępowanie administracyjne z wniosku Burmistrza Gminy [...] o przejściu z dniem 01 stycznia 1999 r. na własność gminy części należącej do nich nieruchomości stanowiącej fragment ul. [...], zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną. Wnioskodawcy wskazali również, że wcześniej o powyższym, nie byli informowani, a okoliczność ta powinna być bezsporna, podobnie jak fakt, iż wyżej wymienioną drogę publiczną - drogę gminna, faktycznie wybudowano.
Odszkodowania za zajętą pod ową drogę gminną nieruchomość należącą do skarżących, nie ustalono i nie wypłacono, pomimo że skarżący wnosili o to do Starosty [...] i Burmistrza. Spotkali się z odmową uzasadnianą tym, że o odszkodowanie powinni byli wystąpić w okresie od dnia 01 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., zaś określony w przepisach termin jest nieprzekraczalny.
Wnioskodawcy argumentowali, że o przejściu na własność gminy nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, nie będących jej własnością, lecz własnością skarżących, dowiedzieli się oni dopiero z, powołanego na wstępie, pisma Wojewody z dnia [...] listopada 2015 r., a zatem nie mieli możliwości wystąpienia o odszkodowanie wcześniej, a tym bardziej do dnia 31 grudnia 2005 r. włącznie. Z powyższych względów wnioskodawcy uważają swój obecny wniosek za konieczny oraz uzasadniony.
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 59 § 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: Kpa) postanowił odmówić przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 43, działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] (zwane dalej odpowiednio: wniosek; nieruchomość) - w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., zwaną dalej: ustawa reformująca).
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wywodził, że zawiadomieniem z dnia [...] października 2019 r. Wojewoda przekazał wniosek do rozpatrzenia organowi właściwemu - Staroście – na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy reformującej w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., zwanej dalej: Ugn).
Następnie wywodził, iż zgodnie art. 58 § 1 i 2 Kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin.
Na tym tle organ wywodził, że nie jest możliwe przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej, gdyż jest to termin materialny, ograniczający w czasie realizację prawa podmiotowego. Po upływie wskazanego w przepisie okresu roszczenie wygasa. Terminy materialne mogą zostać przywrócone jedynie przez ustawodawcę, a nie przez organy administracji publicznej. Art. 58 Kpa dotyczy tylko terminów procesowych (np. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji), do których termin, o którym mowa we wniosku, się nie zalicza.
Organ podniósł również, że przed organem I instancji toczyło się już, na wniosek Państwa K., postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Starosta odmówił ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy reformującej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r., a następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 206/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na rozstrzygnięcie Wojewody. Z powyższego organ wywiódł wniosek, iż ewentualne prowadzenie kolejnego postępowania o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] byłoby więc naruszeniem res iudicata (powagi rzeczy osądzonej), a wydana decyzja nieważna, jako dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Reasumując, organ uznał wniosek skarżących za całkowicie bezzasadny, a sprawę ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] w trybie administracyjnoprawnym za ostatecznie zakończoną.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli Państwo K. zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego zmianę i przywrócenie im terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odpowiednio zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Żalący się wnioskowali również o powołanie na świadka i przesłuchanie w tym charakterze, zamieszkałej obok skarżących I. I. na okoliczność, że osoba ta, na analogiczny cel, jak skarżący, utraciła prawo swojej własności i odszkodowanie wypłacono jej w 2013 r., zaś skarżącym tego odmówiono.
Podkreślili również, że od chwili utracenia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Gminy [...] z dniem 01 stycznia 1999 r., aż do dnia [...] sierpnia 2016 r. Gmina naliczała i pobierała od skarżących za tenże grunt podatek gruntowy. To zaś, w ich ocenie, świadczy o tym, że Starosta i Burmistrz, każdą ze stron zainteresowaną uzyskaniem należnego i słusznego odszkodowania za utracony grunt, w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, traktują zupełnie odmiennie, bez wskazania konkretnych przyczyn. Po wtóre, zdaniem skarżących Burmistrz odmawiając ustalenia i wypłaty odszkodowania pobierał nienależny gminie podatek gruntowy, skoro "jak się okazuje" z mocy prawa, od stycznia 1999 r., wnioskodawcy nie byli już jego właścicielami.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
U uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny w sprawie, a następnie omówił podstawy prawne rozstrzygnięcia, w szczególności art. 59 § 1 Kpa (w zakresie właściwości organu), art. 73 ust. 1 – 4 ustawy reformującej oraz art. 4 i 9 oraz 129 ust. 1 i 5 Ugn, podkreślając, że odszkodowanie, o którym, jakiego domagają się skarżący, było ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasało.
Przenosząc te rozważania na grunt sprawy Wojewoda argumentował, że zażalenie nie może odnieść zamierzonego skutku. Organ odwoławczy podzielił bowiem stanowisko organu I instancji dotyczące nieprzywracalności terminu na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 3 ustawy reformującej. Powołując się na orzecznictwo sądowe Wojewoda wywodził, że termin określony w przepisie art. 73 ust.4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, i to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia.
Ponadto termin wygaśnięcia roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej pozostaje bez związku z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07; z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02). W ocenie Tyrbunału art. 73 ust. 4 ustawy reformującej tworzy mechanizm regulujący wywłaszczanie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, który powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania. Prowadzi do tego zarówno odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia odszkodowania.
Jednocześnie Trybunał stwierdził, że rozwiązanie to pozostaje w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne.
Skargę na powyższą decyzję złożyli do sadu Państwo K. podtrzymując w całości żądania i argumentację przedstawioną w zażaleniu, a ponadto żądając "uchylenia" postanowienia z uwagi na zasady współżycia społecznego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu.
Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka również, co do zasady, na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) Na wstępie również wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 7 czerwca 2017 r. orzekł w sprawie ze skargi B. K. i L. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość i prawomocnie oddalił skargę.
Przypomnieć należy, że decyzją z dnia [...] września 2016 r., po rozpoznaniu wniosku B. K. i L. K., odmówił ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, zaś decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy.
W tym kontekście należy zgodzić się z organem odwoławczym, że sprawa odszkodowania za nieruchomość skarżących została już prawomocnie zakończona. Wobec powyższego nawet w wypadku hipotetycznego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie przez skarżących nie mogłaby zakończyć się dla nich pozytywnie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej.
Tym niemniej kontrolując niniejszą sprawę Sąd musiał zbadać żądania skarżących w przedmiocie przywrócenia terminu i kontrola ta doprowadziła Sąd do przekonania, że postanowienia organów obu instancji odpowiadają prawu.
Należy zatem podnieść, na co zwracał już skarżącym uwagę Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 206/17, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy reformującej nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, lub Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4).
Właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ustawy stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, mogą zatem dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tych przepisach, co istotne, zachowując wskazany w nim tryb. Konieczne jest zatem złożenie wniosku przez dotychczasowego właściciela/właścicieli nieruchomości i to z zachowaniem terminu do złożenia tego wniosku, który ustawodawca określił ściśle poprzez wskazanie początkowej i końcowej daty termu na złożenie takiego wniosku, tj. okres od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Innymi słowy nie można było złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło, co jest poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2258/11; z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1611/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 558/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy reformującej jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała temu terminowi. Podkreślić należy, że dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia.
W orzecznictwie zatem przyjmuje się jednolicie, że złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2014 r. o sygn. akt I OSK 2730/12 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić należy również uwagę, co podnosił, organ odwoławczy, iż Trybunał Konstytucyjny jeszcze dwukrotnie wypowiadał się w kwestii zgodności art. 73 ust. 4 ustawy reformującej z Konstytucją RP (wyroki: z dnia z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 oraz z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt K 20/09) i za każdym razem stwierdził, że zawarty w art. 73 ustawy mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom.
Trybunał Konstytucyjny zaaprobował ustanowiony w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających okres przedawnienia prawa do złożenia wniosku o odszkodowanie jak i to, że żądanie takie następuje na wniosek podmiotu uprawnionego.
Należy również wyraźnie podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, że uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, nie może być sanowane wskutek wniosku o przywrócenie terminu i jednoznacznie kształtuje sytuację prawną uprawnionego i zobowiązanego z tytułu odszkodowania. Z mocy prawa termin ten nie podlega dyspozytywności stron stosunku odszkodowawczego (por. np. wyrok NSA z 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1490/09, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy reformującej jest bowiem przepisem prawa materialnego i nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu z art. 58 Kpa, która jest instytucją procesową i ma zastosowanie wyłącznie do terminów dokonania czynności procesowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1135/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na marginesie wiec jedynie Sąd podnosi, że nie uwzględnił wniosku strony o przesłuchanie I. I. w charakterze świadka. Po pierwsze zauważyć należy, iż w świetle art. 106 § 3 Ppsa Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie przeprowadza się dowodu z przesłuchania świadków, natomiast przeprowadzenie dowodu z dokumentu Sąd może dopuścić jednie w sytuacji, gdy bez danego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygniecie istniejących w sprawie wątpliwości. W przedmiotowej sprawie Sąd nie miał takich wątpliwości. Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień organów obu instancji w ustaleniu stanu faktycznego oraz prawnego przedmiotowej sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. Zgodnie z art. 119 pkt 3 sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym.