Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lipca 2002r., na podstawie art. 48 w związku z art. 52 ustawy z 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1123 ze zm.) oraz art. 104 kpa nakazał K. S. wykonanie rozbiórki samowolnie dobudowanej do budynku restauracji sali konsumpcyjnej, zrealizowanej na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu decyzji podano, iż oględziny przeprowadzone na terenie nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w C. wykazały wykonanie w tylnej części istniejącej restauracji sali konsumpcyjnej o kubaturze 1900 m3.
Inwestor przedstawił pozwolenie Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2000r. na dobudowę sali.
Po dokonanych oględzinach inwestor przedłożył dziennik budowy wydany 25 maja 2002r., w którym pierwszy zapis pochodził z 08 maja 2002r.
Z informacji uzyskanej w toku postępowania, a pochodzącej z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego wynika, że K. S. uzyskała pozwolenie na rozbudowę budynku restauracji, to jest dobudowanie bufetu w części frontowej i dobudowanie sali konsumpcyjnej w tylnej części decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 29 maja 2002r., a inwestorka zgłosiła przewidywany termin rozpoczęcia robót na dzień 31 maja 2002r.
Ustalenia poczynione w toku postępowania, w ocenie organu administracyjnego, pozwoliły na przyjęcie, że wykonana rozbudowa budynku restauracji stanowi samowolę budowlaną – w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, co skutkuje nakazem rozbiórki przedmiotowej dobudówki. Inwestor naruszył bowiem przepis art. 28 prawa budowlanego, zezwalający na rozpoczęcie robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. podniosła, że jest ona zbyt surowa w stosunku do "przewinienia" jakiego się dopuściła, to jest rozpoczęcia robót w dniu 08 maja 2002r.
Wskazała ponadto, iż przyczyną, dla której rozpoczęła rozbudowę restauracji przed dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna było przewlekłe postępowanie Starosty Powiatowego w P. (od 01 marca do 28 kwietnia 2002r.).
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2002r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od reguły – zawarte w art. 29 prawa budowlanego - nie dotyczą jednak przedmiotowego obiektu.
K. S. w dacie rozpoczęcia inwestycji nie posiadała prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawomocne pozwolenie na budowę nie stanowi pozwolenia w ogóle i dlatego nakazanie rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego było słuszne i zasadne.
Decyzja taka nie ma charakteru represyjnego, a jedynie zmierza do przywrócenia do stanu poprzedniego i jest konsekwencją naruszenia przez inwestora przepisów prawa budowlanego.
Bez znaczenia jest przy tym argument K. S. o rozpoczęciu robót z przyczyn przewlekłości postępowania administracyjnego, w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu opisała przebieg postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, chcąc wykazać jego przewlekłość.
Ponownie wskazała, iż ta właśnie przewlekłość spowodowała rozpoczęcie przez nią robót budowlanych przed terminem określonym w art. 28 Prawa budowlanego.
Podniosła ponadto argument natury ekonomicznej, a mianowicie iż jej zakład corocznie zwiększa liczbę zatrudnionych osób oraz że wykonanie nakazania orzeczonej rozbiórki narazi ją na ogromne straty finansowe.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż w niej wskazane.
Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że skarżąca rozpoczęła rozbudowę istniejącej restauracji przed uprawomocnieniem się decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2002r. Sama skarżąca okoliczności tej nie kwestionuje.
Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 29 maja 2002r.
W myśl art. 48 ustawy Prawo budowlane z 07 maja 1994r. (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Przepis ten nakłada więc na organ administracyjny obowiązek nakazania rozbiórki obiektu, co do którego inwestor nie posiada pozwolenia na budowę w ogóle, a nie pozwolenia ostatecznego.
Niewątpliwie rozpoczęcie robót budowlanych niezwłocznie po uzyskaniu pozwolenia (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), zanim pozwolenie stało się ostateczne stanowi naruszenie przepisu art. 28 Prawa budowlanego, jednakże w ocenie Sądu, nie jest to równoznaczne z koniecznością stosowania przez organ administracyjny nakazu rozbiórki uregulowanego w art. 48 ustawy.
Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, przepis art. 48 nie ma charakteru represyjnego, a jedynie zmierzać ma do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Skoro więc K. S., w dacie orzekania przez organ I instancji, legitymowała się już ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, brak więc było podstaw do nakazywania jej doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (zgodnego z prawem).
Niewątpliwie kolejnym argumentem przemawiającym za przyjęciem prezentowanego poglądu jest okoliczność, iż nie można jednakowo traktować sytuacji inwestora, który nie poczynił starań o uzyskanie pozwolenia na budowę oraz sytuacji (jak w przedmiotowym postępowaniu), gdzie inwestor realizuje wprawdzie budowę bez ostatecznej decyzji, jednakże w trakcie robót decyzja ta staje się ostateczna.
Zrównanie obu sytuacji kłóciłoby się z założeniem racjonalnego ustawodawcy, który przez regulację wyrażoną w art. 48 Prawa budowlanego zmierzał do likwidacji stanu niezgodnego z prawem.
Dodatkowo zauważyć należy, że w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego użyto zwrotu – "w przypadkach innych niż określone w art. 48" – co również należy traktować jako regulację stanów rozpoczęcia robót budowlanych przez ostatecznością pozwolenia na budowę, skutkujący wydaniem postanowienia o wstrzymaniu rozpoczętych robót budowlanych, jednakże wyłączającym zastosowanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (patrz wyrok NSA OZ w Szczecinie z 05.09.2002r. sygn. SA/Sz 2652/00 – OSP 2002/12/155).
Mając na względzie powyższe należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.).
O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 u.p.s.a.
W związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 u.p.s.a. o niemożności jej wykonania.
/-/ L.Drewniak-Żaba /-/ B.Kamieńska /-/ St.Małek
MarK