Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3, art. 81 ust. 1 pkt 2, art 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), nałożył na inwestorów E. i A. D. obowiązek:
- 1. wykonania schodów zewnętrznych w postaci dwóch stopni o wysokości maksymalnie 19 cm i szerokości użytkowej nie mniejszej niż 1,20 m celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami zgodnie z § 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; dalej: "R.w.t.b.") - roboty należy wykonać w terminie do dnia [...] lutego 2020 r.;
- 2. wykonania dojazdu do garażu poprzez wykonanie pochylni o maksymalnym nachyleniu 15% celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami zgodnie z § 103 ust. 1 R.w.t.b. - roboty należy wykonać w terminie do dnia [...] lutego 2020 r.;
- 3. sporządzenia i przedłożenia, w terminie do dnia [...] marca 2020 r., projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w [...] (dz. nr [...] i [...]), gm. [...], wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, decyzjami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; projekt budowlany zamienny należy opracować zgodnie z obowiązującym prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi, a także zasadami wiedzy technicznej oraz zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub aktualną decyzją o warunkach zabudowy; winien on być sporządzony: przez osobę posiadającą stwierdzone kwalifikacje zawodowe do pełnienia funkcji projektanta w budownictwie oraz posiadającą aktualne na dzień opracowania zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego - art. 12 ust 7 Prawa budowlanego, w oparciu o Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. (Dz. U z 2018 r., poz. 462 ze zm.).
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym na działkach nr [...] i [...] w [...], gm. [...], wszczęte zostało z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] po przeprowadzeniu w dniu [...] listopada 2019 r. kontroli na tym terenie. W jej wyniku ustalono, że inwestorzy, E. i A. D. prowadzi roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, wbudowanym w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] (znak: [...]). Jednakże, w trakcie budowy obiektu inwestorzy dokonali zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, tj.: zmieniono wysokość budynku w kalenicy z projektowanych 6,77 m na 7,20 m oraz w okapie z projektowanych 3,37 m na 3,70 m, zmieniono sposób dojazdu do działki, a także zmieniono konstrukcję słupków podtrzymujących daszek nad wejściem.
Powyższa zmiana dotycząca zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego stanowi, zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 pkt 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, które jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 tej ustawy). Inwestorzy nie przedłożyli jednak decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze, organ I instancji, realizując ustawowe obowiązki, wszczął w dniu [...] listopada 2019 r. postępowanie w sprawie prawidłowości budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w m. S. (dz. nr [...] i [...]), gm. [...]. Z uwagi na fakt, że roboty budowlane zostały zakończone (inwestycja jest zrealizowana w całości), zbędne było wydawanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania.
Odnosząc się do nałożonych na inwestorów obowiązków organ I instancji wyjaśnił, że inwestorzy nie wykonali schodów wejściowych do budynku. Analizując zatwierdzony projekt budowlany oraz ustalenia kontrole stwierdzić więc należy, że koniecznym jest wykonanie schodów zewnętrznych w postaci dwóch stopni o wysokości maksymalnej 19 cm i szerokości użytkowej nie mniejszej niż 1,20 m. Ponadto inwestorzy nie wykonali podjazdu do garażu. Stosownie natomiast do § 103 R.w.n.z., do garażu poniżej lub powyżej terenu należy zapewnić dojazd dla samochodów za pomocą pochylni.
W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] D. B. i R. B. wskazali, że inwestorzy zmienili sposób dojazdu do działki, co jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy. W decyzji tej obsługa komunikacyjna działki miała się odbywać przez drogę gminną i zapis ten miał wykluczyć dojazd poprzez służebność gruntową o szer. 4 metrów, przez działkę nr [...], na co odwołujący nie wyrażają zgody. W udostępnionych stronie aktach sprawy brak było decyzji o warunkach zabudowy.
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania robot budowlanych i tej części wyznaczył termin do dnia [...] marca 2020 r., oraz w części określającej termin sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i tej części wyznaczył termin do dnia [...] kwietnia 2020 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w wyniku kontroli stwierdzono, iż podczas budowy wprowadzono zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. zmieniono wysokość budynku w kalenicy, z projektowanej 6,77 m na 7,20 m oraz w okapie z projektowanej 3,7 m na 3,37 m, nie wykonano schodów wejściowych oraz pochylni do garażu, przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, zmieniono konstrukcję słupów przy wejściu oraz przy tarasie. Zmiany te dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego.
Ponieważ zmiana wysokości budynku przekracza dopuszczalne 2 %, jest to istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niewykonanie schodów zewnętrznych stopni przy wejściu do budynku narusza natomiast przepis § 68 R.w.t.b., a brak wykonania dojazdu do garażu poprzez wykonanie pochylni o maksymalnym nachyleniu 15% narusza przepis § 103 ust. 1 tego rozporządzenia. Ustalenia te uzasadniały podjęcie działań naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji prawidłowo zatem nałożył obowiązek wykonania robót budowlanych oraz obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Z uwagi na upływ części terminów wyznaczonych w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy orzekł kasacyjno- reformacyjnie i wyznaczył nowy termin na wykonanie robót do dnia [...] marca 2020 r. oraz na sporządzenie i przedstawienie określonego projektu budowlanego zamiennego do dnia [...] kwietnia 2020 r.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że w projekcie budowlanym przewidziano obsługę komunikacyjną z drogi gminnej (dz. nr [...]) poprzez działki: [...] i [...] (działka [...] uległa geodezyjnemu podzieleniu na działki nr [...] i [...]). Zmiana faktycznego dojazdu do nieruchomości i naruszenie posiadania odwołującej pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego w trybie art. 50-51 jest natomiast wyłącznie sprawa zgodności z decyzją o pozwoleniu na budowlę i zatwierdzonym projektem budowlanym, a nie kwestia zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Stąd brak decyzji o warunkach zabudowy w aktach sprawy nie przesądza o wadliwości postępowania, choć faktycznie egzemplarz decyzji winien być załączony do pozwolenia na budowę.
W skardze z dnia [...] marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. B. i R. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy w ogóle nie zajął się kwestią zmiany faktycznego dojazdu do działek nr [...] oraz [...]. Właściciele tych działek (A. i E. D.) od chwili rozpoczęcia budowy aż po dzień dzisiejszy nigdy nie korzystali z dojazdu wytyczonego poprzez drogę gminną nr [...]. Wyżej wymienieni do swojej nieruchomości dojeżdżają poprzez działkę rolną skarżących o numerze nr [...]. Ponieważ stało się to dla skarżących uciążliwe, zwrócili się o przeprowadzenie stosownej kontroli przez organ I instancji. Przeprowadzona kontrola potwierdziła, że dojazd do tych działek winien odbywać się poprzez działki nr [...] oraz [...] z drogi gminnej nr [...], a faktycznie odbywa się przez nieruchomość skarżących. Z decyzji tej wynika, że nastąpiła zmiana sposobu dojazdu do działek, co czyni taki sposób dojazdu niezgodnym z wydanym pozwoleniem na budowę.
Skarżący zakwestionowali stanowisko organu, że zmiana faktycznego dojazdu do nieruchomości i naruszenie prawa własności nie są objęte postępowaniem administracyjnym i podnieśli, że w myśl art. 50-51 Prawa budowlanego przedmiotem postępowania administracyjnego powinna być sprawa zgodności inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę, warunkami zabudowy wydanymi przez Urząd Gminy w [...], a także przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Kontroli sądowej poddano decyzję nakładającą na E. D. i A. D., właścicieli działek nr [...] i [...] w [...], gm. [...], będących inwestorami przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym na tych działkach, obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a także sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w związku z budową tego obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego obiektu budowlanego.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć jest art. 51 ustawy Prawo budowlane, który reguluje tryb i zasady postępowania naprawczego. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego właściwy organ może albo ustosunkować się negatywnie do dalszego prowadzenia robót budowlanych albo podjąć rozstrzygnięcie pozytywne, umożliwiające doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu w zależności od rodzaju dokonanego naruszenia przewidziano trzy sposoby przywrócenia tego stanu. Jednym z nich jest sytuacja, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, i wówczas właściwy organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3).
Zdaniem Sądu taka sytuacja zaistniała w realiach rozpoznawanej sprawy.
Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2019 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] dokonali kontroli prawidłowości budowy wskazanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i ustalili, że obiekt ten został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]. Dotychczas nie wykonano podestu wejściowego do budynku. Projektowane zatwierdzonym projektem słupy drewniane przed wejściem oraz słupy podtrzymujące daszek nad tarasem wykonano w konstrukcji żelbetowej. Pomiary wysokości budynku w kalenicy wykazują wymiar 7,20 m nad terenem (w projekcie 6,77 m), a w okapie 3,70 m nad terenem (projekt 3,37 m). Zgodnie z opisem zawartym w projekcie dojazd powinien odbywać się do przedmiotowych działek poprzez działki nr [...] i [...] z drogi gminnej (dz. [...]).W rzeczywistości dojazd odbywa się poprzez działki [...], [...], [...] i [...] (k. 38 – 40 akt adm. organu I instancji).
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu organ I instancji zasadnie w dniu [...] listopada 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym na działkach nr [...] i [...] w [...] (k. 48 akt adm. organu I instancji) i w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych prac budowlanych oraz przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Jak wynika z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;
- 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;
- 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w [...] dnia [...] grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;
- 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
- 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- 6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.
Jak przy tym wynika z art. 36a ust. 5a tej ustawy, nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;
- 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;
- 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;
- 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.
Zgodzić się bowiem należało z organami rozstrzygającymi w sprawie, że wprowadzone przez inwestorów zmiany dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektów budowlanych (art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie zmiana wysokość budynku przekracza dopuszczalne 2%, wobec czego stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Ponadto, jak słusznie wskazały organy rozstrzygające w sprawie, niewykonanie zatwierdzonych projektem budowlanym schodów zewnętrznych przy wejściu do budynku narusza § 68 R.w.n.z., natomiast brak wykonania dojazdu do garażu poprzez wykonanie pochylni o maksymalnym nachyleniu 15 % narusza § 103 ust. 1 tego rozporządzenia.
Stwierdzenie, że doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego musiało skutkować wszczęciem w niniejszej sprawie procedury naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę wymagają bowiem przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania i skargi wskazać należy, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie "prawidłowości budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w m. [...] (dz. nr [...] i [...]), gm. [...]", po przeprowadzeniu kontroli na terenie obiektu. Jako podstawę prawną decyzji organu I instancji wskazano m. in. art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego.
Jak wynika z art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10;
2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą; 2a) współpraca z Prezesem Krajowego Zasobu Nieruchomości w realizacji zadań określonych w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości; 2b) nadzór nad użytkowaniem elektrowni wiatrowych w zakresie oceny stanu technicznego tych elektrowni.
Stąd też obowiązkiem organu I instancji w przypadku ustalenia, że sporna inwestycja powstała z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, było wydanie decyzji nakazującej inwestorom przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, a także nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych w celu przywrócenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Jak słusznie wskazał przy tym organ odwoławczy, zmiana faktycznego dojazdu do nieruchomości i ewentualne naruszenie prawa własności skarżących pozostaje poza przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby inwestorzy dopuścili się nielegalnej budowy drogi jako obiektu liniowego lub urządzenia budowlanego, co mogłoby stanowić obszar zainteresowania nadzoru budowlanego.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że choć czynności kontrolne w istocie zostały podjęte przez organ I instancji po otrzymaniu skargi D. i R. B. z dnia [...] października 2019 r. (k. 11 akt adm. organu I instancji), nie oznacza to, że treść tej skargi determinowała przedmiot postępowania wszczętego z urzędu. Co prawda w skardze tej skarżący wnieśli o "ustalenie prawidłowości pozwolenia na budowę działek [...] i [...]", to w istocie sprzeciwiali się korzystaniu przez inwestorów z ich działki w celu dojazdu do inwestycji. Jak już jednak wyjaśniono, kwestia ta pozostaje poza ustawowymi kompetencjami organu nadzoru budowlanego. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności skarżących mają charakter cywilnoprawny i do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne. Organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów sąsiedzkich w zakresie naruszania prawa własności.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), oddalił skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 2 zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] listopada 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.