Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2003 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. pismo J.P. zawiadamiające - w trybie art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.) - o tym, że w dniu [...] lipca 2003 r. została zakończona budowa - "nadbudowa warsztatu lokalem mieszkalnym zrealizowana w P. na terenie działki nr [...], [...] art. 2 obręb D. położonej przy ul. [...] zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...] nr [...] udzielonym przez UM w P. WUAiNB (...)".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...] - wydaną na podstawie art. 54 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) - zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy powyższego obiektu. W uzasadnieniu stwierdził, po skonfrontowaniu załączonych do zawiadomienia dokumentów z aktami sprawy udostępnionymi przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., że występują niezgodności pomiędzy projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, a stanem rzeczywistym.
Pozwolenie, na które powołuje się inwestor, dotyczy rozbudowy budynku warsztatu samochodowego o pomieszczenie socjalne i garaż. Natomiast pozwolenie na nadbudowę warsztatu lokalem mieszkalnym, udzielone decyzją z dnia [...], zostało wstrzymane postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. Inwestor samowolnie wznowił te roboty. W ocenie organu orzekającego "zrealizowanie inwestycji w zaistniałym stanie faktycznym nosi znamiona samowoli budowlanej".
Na skutek odwołania inwestora Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił sprzeciw i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została doręczona skarżącemu dnia [...] września 2003 r., zaś organowi pierwszej instancji dnia [...] września 2003 r.
Pismem z dnia [...] listopada 2003 r. inwestor wniósł "o wydanie zaświadczenia o odbiorze budynku na ul. [...] P. Cel: zameldowanie, zmiana przełącza prądu".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] - wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 219 kpa - odmówił wydania zaświadczenia o dokonaniu - zgodnie z art. 54 prawa budowlanego z 1994 r. - zawiadomienia o gotowości do użytkowania nadbudowy warsztatu lokalem mieszkalnym położonym na nieruchomości przy ul. [...] oraz o niewniesieniu sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego.
W uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że "sprawa sprzeciwu jest przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. i nie została zakończona ostateczną decyzją. Nie jest więc możliwe urzędowe stwierdzenie przez organ faktów żądanych przez wnioskodawcę". Zgodnie z art. 217 § 2 kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo gdy osoba zgłaszająca żądanie wydania zaświadczenia ma w takim potwierdzeniu interes prawny.
Nadto, zgodnie z art. 54 § 1 prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] - wydanym na podstawie art. 197 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i art. 133 kpa - zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu położonego w P. przy ul. [...], polegającej na nadbudowie warsztatu lokalem mieszkalnym. W uzasadnieniu powołał się na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którego przedmiotem jest wyjaśnienie stanu prawnego budynku warsztatowego. Nie zakończyło się jeszcze postępowanie w sprawie decyzji o pozwoleniu na nadbudowę warsztatu lokalem mieszkalnym, którego wynik ma decydujące znaczenie dla dalszego prowadzenia niniejszej sprawy. Dnia [...] stycznia 1998 r. Wydział Urbanistyki i Architektury wydał postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na przedmiotową nadbudowę, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] i wstrzymał z urzędu wykonanie pozwolenia na budowę. Postanowienie to nadal jest prowadzone. "Fakt ten wypełnia dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 kpa".
Na postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oraz w przedmiocie zawieszenia postępowania J.P. wniósł zażalenia.
Postanowieniami z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego:
- – utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, powołując się na to, że postępowanie wszczęte zawiadomieniem inwestora z dnia [...] lipca 2003 r. nie zostało zakończone, a skoro tak - organ nie mógł wydać zaświadczenia "o odbiorze budynku";
- – uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania tylko w części określającej podstawę prawną rozstrzygnięcia (zamiast art. 197 § 1 pkt 4 kpa powołał art. 97 § 1 pkt 4 kpa), a w pozostałej części postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wytłumaczył, że skoro postępowanie administracyjne zostało wszczęte z dniem złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, to nie było przesłanek do zawiadomienia inwestora oddzielnym pismem o wszczęciu postępowania. Organ nadzoru budowlanego po przyjęciu zgłoszenia zakończenia budowy musi zbadać między innymi zgodność wykonania budowy z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zatem kwestia legalności decyzji pozwolenia na budowę stanowi zagadnienie wstępne.
Na każde z tych postanowień J.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sprawa sądowoadministracyjna w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenie o dokonaniu zawiadomienia zawisła pod sygn. akt II SA/Po 268/04, a sprawa w przedmiocie zawieszenia postępowania zawisła pod sygn. akt II SA/Po 269/04.
Sprawy te zostały połączone do łącznego rozpoznania.
Skarżący podkreślił w skardze i kolejnych pismach, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] udzielająca mu pozwolenia na budowę, obejmującą nadbudowę warsztatu lokalem mieszkalnym na działce położonej w P. przy ul.[...] jest "prawomocna i nie wzruszona przez żaden organ". Postanowienie o zawieszeniu postępowania nazwał "fikcyjnym", gdyż nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania. Nie można zawiesić postępowania, które nie zostało wszczęte.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że organ nadzoru budowlanego przyjmując zgłoszenie zakończenia inwestycji bada między innymi zgodność wykonania budowy z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie ustalenie, czy decyzja pozwolenia na budowę nie została uchylona, ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował też, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił uchylenia decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano. W powołaniu na zakończenie budowy prowadzonej na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na nadbudowę warsztatu lokalem mieszkalnym z [...] inwestor pismem z dnia [...] lipca 2003 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. cztery dni później, zawiadomił o zakończeniu budowy. Zawiadomienie to uruchomiło postępowanie, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. z 2000 r. Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) bez potrzeby zawiadamiania wnioskodawcy o wszczęciu postępowania. Stosownie bowiem do przepisu art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek zgłoszenia o zakończeniu budowy kończy się albo sprzeciwem albo milczącym przyzwoleniem organu na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego.
Nie można przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie postępowanie zakończyło się sprzeciwem, ponieważ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na skutek odwołania inwestora uchylił wyrażającą sprzeciw decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skoro na ponowne zgłoszenie sprzeciwu ustawodawca nie przewidział innego terminu, należy przyjąć, iż organ był nadal związany terminem wprowadzonym w art. 54 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w tym czasie), to znaczy terminem 21 dni liczonych od dnia doręczenia zawiadomienia. Organ I instancji otrzymał odpis decyzji kasacyjnej dnia 24 września 2003 r., a skarżący - 29 września 2003 r. W ciągu 21 dni od żadnej z tych dat organ nadzoru budowlanego nie wniósł ponownie sprzeciwu. W tym trybie doszło zatem do zakończenia - wszczętego na skutek zawiadomienia inwestora w trybie art. 54 prawa budowlanego - postępowania milczeniem organu, stanowiącym przyzwolenie na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego.
Z powyższego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wydał postanowienie z dnia [...] odmawiające wydania zaświadczenia oraz postanowienie z dnia [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu nadbudowy warsztatu lokalem mieszkalnym już po zakończeniu tego postępowania. Wadliwość tego ostatniego postanowienia, utrzymanego przez organ II instancji w mocy (poza korektą podstawy prawnej) jest oczywista. Nie można przecież zawiesić postępowania, które już się zakończyło (milczenie organu).
Także odmowa wydania zaświadczenia oparta na założeniu, że postępowanie wszczęte zawiadomieniem inwestora o zakończeniu budowy jeszcze się toczy, nie może zostać zaakceptowana. Należy też podkreślić, iż organy obu instancji orzekły w innym zakresie przedmiotowym. Dnia [...] listopada 2003 r. inwestorzy wystąpili z wnioskiem "o wydanie zaświadczenia o odbiorze budynku" (k. 11 akt administracyjnych I instancji), natomiast organy orzekające odmówiły wydania zaświadczenia o dokonaniu zawiadomienia o gotowości do użytkowania nadbudowy warsztatu lokalem mieszkalnym oraz o niewniesieniu sprzeciwu. Jeśli organ miał wątpliwości co do zakresu wniosku, i to wątpliwości uzasadnione, bo przedmiotowy obiekt budowlany nie należy do kategorii obiektów podlegających obowiązkowej kontroli na etapie zakończenia budowy, to powinien był zwrócić się do wnioskodawcy o dokładne określenie, wydania jakiej treści zaświadczenia się domaga, udzielając mu przy tym niezbędnych informacji.
W myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"a" i "c", art. 152 oraz art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
/-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy /-/ B.Kamieńska
MK