Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie (dalej również: Kolegium), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek H. A., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr[...] Wójta Gminy K. z dnia [...] 2012 r. znak [...] wydanej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę gruntu nr ewid. [...], będącej własnością H. A.- ustalającej na podstawie art. 145 ust. 1, art. 146 oraz art. 148 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm. - dalej: u.g.n.) opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Kolegium wyjaśniło, że na wniosek H. A. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K z dnia [...] 2012 r. znak [...] wydanej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Dalej Kolegium wyjaśniło, że w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nie dopatrzyło się przesłanek stwierdzania nieważności decyzji Wójta Gminy K z dnia [...] 2012 r., o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.; zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] wykazana jest jako grunt orny (symbol RIIIB o pow. [...] ha) oraz użytki rolne zabudowane (symbol B-RIIIb o pow. [...] ha); opłata adiacencka została ustalona wyłącznie w stosunku do części działki – użytków rolnych zabudowanych, tj. powierzchni [...] m². wydanej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę gruntu nr ewid. [...], będącej własnością H. A. - ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej.
Dalej organ wyjaśnił, że rozstrzygając sprawę ustalił, iż zabudowania na działce nr [...] są zabudowaniami wieloletnimi z czasów, gdy przepisy prawa nie przewidywały wydania decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarstwa rolnego - przy czym brak jest decyzji o warunkach zabudowy; z uwagi na charakter zabudowy właściciel tej nieruchomości niewątpliwie odnosi realne korzyści z faktu podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.
Kolegium wskazało, że H. A. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł naruszenie art. 92 ust. 2 u.g.n. polegającej na niewłaściwej wykładni tego przepisu, bowiem wynika z niego, że opłatę adiacencką można ustalić jedynie w stosunku do tych gruntów rolnych i leśnych, dla których ustalone zastały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a dla działki nr [...] brak jest takiej decyzji, zaś działka ma wyłącznie charakter rolny; ponadto zaskarżona decyzja narusza normę konstytucyjną sformułowana w art. 7 Konstytucji RP.
Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium przedstawiło przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. i odniosło się szczegółowo do zarzutu dotyczącego przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., argumentując, że decyzja o opłacie adiacenckiej nie jest dotknięta wadą w postaci rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie Kolegium przywołało treść art. 143 ust. 1 u.g.n. i wyjaśniło, że znajdujący odpowiednie zastosowanie przepis art. 92 ust. 2 u.g.n. stanowi, iż za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazywane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na wczesnej już przedstawione dane z rejestru gruntów oraz stan zagospodarowania działki nr [...], Kolegium stwierdziło, że dosłowne rozumienie przepisu art. 92 ust. u.g.n. prowadziłoby do sytuacji, w której opłata adiacencka nie byłaby ustalana w stosunku do tych działek, które zostały zabudowane na podstawie innych aktów administracyjnych niż decyzja o warunkach zabudowy iż zagospodarowania terenu, będące jednak wcześniejszym odpowiednikiem obecnej "decyzji o warunkach zabudowy lub zagospodarowania terenu".
Zdaniem organu, ze względu na charakter i czas powstania zabudowy działki nr [...] oraz cel przepisów chroniących właścicieli gruntów rolnych przed obowiązkiem uiszczania opłat adiacenckich, brak jest podstaw wyłączenia tej działki spod działania przepisów dotyczących możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej,, skoro właściciel nieruchomości niewątpliwie donosi realne korzystki z faktu podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, które to podłączenie spowodowało wzrost wartości nieruchomości, konsekwencją czego jest ustalenie opłaty adiacenckiej.
W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2014 r. H. A., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2013 r. w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, tj. stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K z dnia [...] 2012 r., względnie przekazania sprawy organowi. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 92 ust. 2 u.g.n. polegające na "nieuzasadnionej" wykładni tego przepisu, wyłącznie w celu "usprawiedliwienia" oczywiście sprzecznej z powołanym przepisem decyzji Wójta Gminy K z dnia [...] 2012 r., mimo że nawet w samym uzasadnieniu organ wskazuje na okoliczności, które uzasadniają wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy K. W uzasadnieniu podniósł, ze z przepisu art. 92 ust. 2 u.g.n. jednoznacznie wynika (expressis verbis), że opłatę adiacencką można ustalić jedynie od tych gruntów rolnych i leśnych, dla których ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a dla działki nr [...] brak jest takiej decyzji, działka ta ma wyłącznie rolny charakter, wobec czego brak podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej w stosunku do tej działki.
W konsekwencji skarżący uznał, że decyzja Wójta Gminy K z dnia [...] 2012 r. jest oczywiście niezgodna z przywołanym przepisem, a zatem decyzja ta wydana jest z rażącym naruszaniem prawa, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem strony istotny w sprawie jest fakt, że dla przedmiotowej działki nigdy nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zaś to, czy decyzja taka musiała być wydana czy też nie - w świetle obowiązujących przepisów, wobec czego zaskarżona decyzja stanowi jaskrawy przykład naruszenia zasady z art. 7 Konstytucji RP.
Nadto zarzucił Kolegium, że nie wskazało, jakie przepisy prawa powszechnie obowiązującego rzekomo miały obowiązywać poprzednio, a które mogły nie przewidywać obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w przywołanym przepisie art. 92 ust. 2 u.g.n.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnioski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie Kolegium, rozstrzygając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K z dnia [...] 2012 r. wydanej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1, art. 146 oraz art. 148 ust. 1 i 4 u.g.n., błędnie zinterpretowało przepis art. 92 ust. 2 u.g.n, kwestia ta ma podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym - weryfikacji decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem sporu, ze względu na wskazaną przez stronę przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z rażącym naruszeniem prawa, jest interpretacja przepisu art. 92 ust. 2 w zw. z art. 143 ust. 1 u.g.n. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy dalsza ocena, czy Wójt Gminy K, wydając decyzję z dnia [...] 2012 r., naruszył ten przepis i czy naruszenie takie miało charakter rażącego naruszenia prawa.
Przepis art. 143 ust. 1 u.g.n. [aktualnie: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.] przewiduje, że przepisy rozdziału 7, regulującego udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 92 ust. 2 u.g.n. stanowi natomiast, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei pojęcie użytków rolnych ma charakter formalny; grunt jest użytkiem rolnym, gdy figuruje jako taki w ewidencji gruntów. Zatem nieruchomość wykazana w ewidencji gruntów jako grunty rolne jest równoznaczne z wykorzystywaniem jej na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 545/07, LEX nr 480113 i WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 543/07, LEX nr 489576).
Zmiana przepisu art. 143 ust. 1 u.g.n. poprzez dodanie drugiej części pierwszego zdania "a w przypadku (...)" oraz dodania zdania drugiego, jak i przepisu art. 92 u.g.n. poprzez dodanie ust. 2 nastąpiła w tym samym czasie ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r. W tym czasie obowiązywała już ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012 r., poz. 647, z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.), która w art. 4 ust. 2 mówi o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które są ustalane w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1) lub decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2).
Z kolei art. 6 ust. 2 pkt 1 mówi o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest wydawana w sytuacji, gdy dla danego ternu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zatem nazwę zbiorową na określenie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 50 ust. 1 u.p.z.p., oraz decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast pod poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 - z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagała budowa, dla której przepisy Prawa budowlanego przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 39 ust. 1 i 2).
Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych (art. 40 ust. 1).
Gruntami rolnymi w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205, z późn. zm.) są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1), jak również m.in. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3) i grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4). W rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. nr 38, poz. 454, z późn. zm.) wskazano w § 67, że użytki gruntowe dzielą się m.in. na grunty rolne (pkt 1) oraz grunty zabudowane i zurbanizowane (pkt 3), a w § 68 ust. 1, że grunty rolne dzielą się m.in. na użytki rolne (pkt 1), do których zalicza się grunty orne, oznaczone symbolem - R (lit. a) i grunty orne zabudowane, oznaczone symbolem - Br (lit. e).
Mając na uwadze analizę powyższych przepisów stwierdzić należy, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że ustawodawca, wprowadzając w życie przepisy art. 143 ust. 1 i art. 92 ust. 2 u.g.n. w nowym brzmieniu, miał intencję wyłączenia z kategorii nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne takich nieruchomości, dla których uprzednio ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu poprzednio obowiązującej ustawy lub innych warunków realizacji inwestycji w rozumieniu ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. nr 17, poz. 99, z późn. zm.) czy wcześniejszej ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975 r. nr 11, poz. 67 - z późn. zm.) - i przepisach wykonawczych do tych ustaw.
Jeśli nieruchomość (działka) figuruje w rejestrze gruntów jako użytek rolny lub leśny, to tym samym jest nieruchomością wykorzystywaną rolniczo w rozumieniu przepisu art. 143 ust. 1 u.g.n. - i jeżeli nie zostały dla niej ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, to co do takiej nieruchomości zastosowanie znajduje wyłączenie, o którym mowa w art. 143 ust. 1 in fine w zw. z art. 92 ust. 2 u.g.n. Innymi słowy, co do zasady tylko wtedy nie można zaliczyć nieruchomości wpisanej do rejestru gruntów jako grunt rolny do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 u.g.n. w sytuacji, gdy dla nieruchomości tej ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarazem brak jest również podstaw do uznania, że każda działka w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., dla której ustalono warunki zabudowy zagrodowej, nie jest już z tego powodu nieruchomością wykorzystywaną na cele rolne, skoro zabudowa zagrodowa ściśle wiąże się z gospodarstwem rolnym i pozostaje z nim w związku funkcjonalnym (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 888/13, LEX nr 1401720).
W niniejszej sprawie, w której sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], jak i jej oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków jest w zasadzie bezsporny, Kolegium błędnie zinterpretowało przepis art. 92 ust. 2 w zw. z art. 143 ust. 1 u.g.n., wskutek czego nie stwierdziło po stronie Wójta Gminy K naruszenia tego przepisu w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] 2012 r. znak [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości bliżej opisanej w tej decyzji. Przy czym przedstawiona przez Kolegium interpretacja przepisu art. 92 ust. 2 u.g.n. była niejasna, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący, skoro odwoływała się do bliżej nieokreślonych aktów administracyjnych będących domniemanymi odpowiednikami obecnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla omawianej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Ubocznie należy również podnieść, że charakter zabudowy występującej na nieruchomości nie został przez Kolegium należycie odniesiony do obowiązujących przepisów, w szczególności poprzez pominięcie wyjaśnienia, czy jaki jest charakter zabudowy znajdującej się na działce skarżącego (działka nr [...]), na części wykazanej w ewidencji gruntów jako użytki rolne zabudowane (symbol B-RIIIb o pow. [...] ha) - czy jest to zabudowa mieszkalna, czy też w istocie zabudowa zagrodowa. W tym zakresie Kolegium dopuściło się naruszenia przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
W konsekwencji popełnienia wyżej omówionych uchybień Kolegium nie oceniło też, czy błędna wykładnia i zastosowanie przepisów art. 143 ust. 1 i art. 92 ust. 2 u.g.n. przez Wójta Gminy K w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowiły rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie należy wyjaśnić, że w przekonaniu Sądu zastosowanie przepisów o opłacie adiacenckiej do nieruchomości wyłączonych spod działania przepisów uzasadniających ustalenie takiej opłaty stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie opłaty adiacenckiej jest w pierwszym rzędzie ocena, czy w danej sprawie przepisy rozdziału 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego: Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej mogą być w ogóle zastosowane do danej nieruchomości. Stwierdzone uchybienia Kolegium miały niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, skoro organ ten uznał, że Wójt Gminy K nie naruszył przepisów o opłacie adiacenckiej, mimo że do takiego naruszenia prawa materialnego po stronie Wójta niewątpliwe doszło.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i określił, że nie może ona zostać wykonana.
Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładnię prawa materialnego oraz usunie braki wynikłe z naruszenia przepisów postępowania.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy, uwzględniając wysokość poniesionych prze stronę kosztów sądowych oraz korzystanie z zastępstwa procesowego.