Uzasadnienie
Dyrektor Publicznego Przedszkola nr [...] w K. aktem nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela z dnia [...] czerwca 2001 r., na podstawie art.9 lit."b" ust.4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. nr 56, poz.357 ze zm.) w związku z art.7 ust.3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 19, poz.239), nadał A.. stopień nauczyciela kontraktowego stwierdzając, że posiada ona kwalifikacje - studium wychowania przedszkolnego i może być zatrudniona we wszystkich przedszkolach z wyłączeniem przedszkoli specjalnych. W akcie tym podano, że został on podjęty na podstawie dyplomu ukończenia Studium Wychowania Przedszkolnego i zatrudnienia w dniu [...] kwietnia 2000 r. w Publicznym Przedszkolu nr [...] w K. na podstawie umowy o pracę.
A.L. w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2001 r. zakwestionowała powyższą decyzję podnosząc, że narusza ona nabyte przez nią z mocy prawa, w określonych poprzednimi ustawami terminach, uprawnienia nauczyciela mianowanego. W związku z tym A.L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nadanie jej stopnia nauczyciela mianowanego.
Burmistrz Miasta i Gminy w K. decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], na podstawie art.9 b ust.7 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, w związku z art.138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z art.10 Karty Nauczyciela do mianowania niezbędny był nieprzerwany, przypadający bezpośrednio przed mianowaniem dwuletni okres pracy pedagogicznej wykonywany w pełnym wymiarze zajęć i oceniony pozytywnie. Jeżeli w okresie 3 lat nieprzerwanej pracy w szkole, począwszy od dnia zatrudnienia, nie dopełniono obowiązku oceny pracy nauczyciela, a spełniał on pozostałe warunki, następowało mianowanie z mocy prawa. Ustawą z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. nr 87, poz.396 ze zm.) zmieniono treść art.10 i z dniem 7 sierpnia 1996 r. przestało być możliwe nabycie przez nauczyciela mianowanie z mocy prawa. Art.10 Karty Nauczyciela wymaga do uzyskania mianowania trzyletniej nieprzerwanej pracy z jednoczesnymi dwiema ocenami co najmniej wyróżniającymi, albo czteroletni okres pracy z jedną oceną dobrą uzyskaną na koniec czwartego roku.
A.L. nie posiadała oceny pracy i w związku z tym z dniem [...] kwietnia 2000 r., na mocy art.7 ust.3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 19, poz.235), stała się z mocy prawa nauczycielem kontraktowym.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.L. zarzuciła, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. została wydana z naruszeniem prawa poprzez nieuwzględnienie mianowania nabytego przez skarżącą z mocy prawa. W związku z tym A.L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nadanie jej stopnia nauczyciela mianowanego. Zdaniem skarżącej, zgodnie z poprzednio obowiązującym stanem prawnym, tj. art.10 ust.2 pkt 7 Karty Nauczyciela, w brzmieniu nadanym mu art.97 pkt 9 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. nr 95, poz.425), nabyła z mocy prawa status nauczyciela mianowanego z dniem [...] września 1979 r. lub z dniem [...] września 1989 r., tj. trzy lata po rozpoczęciu pracy w przedszkolu, a także z dniem [...] października 1991 r. W ocenie skarżącej, brak dopełnienia przez jej poprzednich pracodawców wydania określonych dokumentów (aktu mianowania) nie może oznaczać utraty uprawnień uzyskanych z mocy prawa.
W związku z tym organ prowadzący szkołę był zobowiązany do realizacji art.7 pkt 9 ustawy z dnia [...] lutego 2000 r. (Dz. U. nr 19, poz.239) tj. wydania aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, a nie nauczyciela kontraktowego.
Skarżąca podała, że w sprawie prawidłowego określenia jej statusu zawodowego wniosła pozew do Sądu Pracy w N., ale Sąd uznał swą niewłaściwość i skierował sprawę do rozpatrzenia na drodze administracyjnej. Dodała też skarżąca, że w podobnej sytuacji są wszystkie nauczycielki zatrudnione do [...] sierpnia 2000 r. w Przedszkolu nr [...] w K. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wskazał, że niedopełnienie obowiązku mianowania ze strony dyrektora przedszkola pozbawiło skarżącą mianowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Dnia [...] października 2000 r. (prezentata Sądu Rejonowego w N.) D.S., T.P., J.O., A.L. i I.L. wytoczyły przed Sądem Rejonowym - Sądem Pracy w N. powództwo przeciwko "Dyrektorowi Przedszkola nr [...] w K." o wydanie aktów mianowania określających "w myśl znowelizowanej Karty Nauczyciela (Dz. U. 19/00/239)" stopień kwalifikacji zawodowych Powódek.
W uzasadnieniu Powódki wskazały w szczególności, że Dyrektor Przedszkola nie dopełnił obowiązku wydania Powódkom aktów mianowania, co spowodowało obniżenie stopnia ich kwalifikacji zawodowych. Dyrektor Przedszkola winien był wydać Powódkom akty mianowania, co najmniej przed 1996 r., bowiem już wówczas nabyły One uprawnienia do wydania aktów mianowania, choćby z mocy prawa. Prezentując żądanie pozwu Powódki domagały się nakazania Pozwanemu wydania aktów mianowania; powódki nabyły mianowanie z mocy prawa: D.S. dnia [...].IX.1984 r., T.P. dnia [...].V.1990 r., J.O. dnia [...].IX.1984 r., A.L. dnia [...].IX.1989 r.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2000 r. - sygn. [...] Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w N. uznał się niewłaściwym rzeczowo i sprawę przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy w K. jako organowi rzeczowo właściwemu do jej rozpoznania w trybie postępowania administracyjnego w pierwszej instancji (art.8b [ winno być 9b ] ust.4 pkt 2 KN w zw. z art.464 § 1 kpc). W uzasadnieniu Sąd Pracy podniósł w szczególności, że zgodnie z art.9b ust.4 KN w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18.II.2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 19/00/239 - dale u.zm. KN), nadanie stopnia awansu zawodowego nauczycieli następuje w drodze decyzji administracyjnej. Po nowelizacji Karty Nauczyciela wyłączona została właściwość rzeczowa sądów pracy do orzekania w sprawach awansu zawodowego nauczycieli. Przed nowelizacją KN, akt mianowania na stanowisko nauczyciela nie był uznawany za decyzję administracyjną w rozumieniu kpa i możliwe było występowanie przez nauczycieli do sądów pracy z powództwem o ustalenie mianowania; w aktualnym stanie prawnym taka możliwość jest wyłączona. Postanowienie to uprawomocniło się wobec nie wywiedzenia nań zażalenia.
W aktach sprawy administracyjnej brak jakichkolwiek informacji o wyniku postępowania przeprowadzonego w wyniku przekazania owym postanowieniem Sądu Pracy Burmistrzowi Miasta i Gminy w K. sprawy A.L. Już z tych względów zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Przedszkola z dnia [...] czerwca 2001 r. winna ulec uchyleniu (art.145 § 1 pkt 1 lit."c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz.1271).
Zakres kognicji organów administracji publicznej wyznacza norma prawa materialnego wskazująca, które z faktów są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wskazał w szczątkowym uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; nie wyjaśnił także podstawy prawnej decyzji, czym naruszył art.107 § 1 i 3 kpa. W szczególności Dyrektor Przedszkola nie odniósł się do zgromadzonych w aktach osobowych skarżącej dowodów (świadectw pracy, umowy o pracę, karty oceny pracy nauczyciela z dnia [...].VI.1991 r.) i nie rozważył wynikających z nich faktów w oparciu o art.96 ust.2 bądź ust.3 Karty Nauczyciela.
Organ II instancji rozważał fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jedynie na podstawie art.7 ust.3 u.zm. KN, błędnie pomijając badanie przesłanek z art.7 ust.1 u.zm. KN; w uzasadnieniu prawnym zdawkowo powołał "art.10 ustawy Karty Nauczyciela", nie dostrzegając, że ów przepis w pierwotnym brzmieniu składał się z 5 ustępów, zawierających normy prawne o różnych dyspozycjach. W uzasadnieniu Burmistrz przytoczył dalsze zmiany stanu prawnego, nie rozważając jednak, w jaki sposób zmiany te wpływały na rozstrzygnięcie sprawy. Mimo, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że obowiązki organu w postępowaniu administracyjnym są analogiczne jak sądu cywilnego; organ musi - podobnie jak sąd - zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego i uzasadnić jasno i należycie swe zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione (Z.Janowicz "Kpa-komentarz" W.Pr.PWN 1999 s.297), organ odwoławczy nie zaprezentował w uzasadnieniu ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; w całości pominął ocenę zebranych dowodów i nie przedstawił aktu subsumcji, czym naruszył art.107 § 1 i 3 kpa w stopniu, w którym miało to istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie.
Na przyczyny takiego stanu rzeczy zdaje się wskazywać organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, błędnie przyjmujący, że "niedopełnienie obowiązku mianowania ze strony dyrektora przedszkola pozbawiło stronę mianowania".
W istocie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że uzyskanie przez nauczyciela mianowania z mocy prawa oznaczało, że jego stosunek pracy - po spełnieniu warunków przewidzianych w art.10 ust.2 pkt 7 KN (Dz. U. 3/82/19 ze zm.) - przekształca się w stosunek pracy z mianowania (uchwała 7 Sędziów SN z 27.05.1993 r. - I PZP 14/93 - OSNC 11/93/189 z aprobującą - mimo pewnych zastrzeżeń teoretycznych - glosą B.Wagner - OSP 6/94/119). Uzyskanie mianowania - niezależnie od tego, czy nastąpiło z mocy prawa, czy przez akt nominacyjny - zawsze sprawiało, że nauczyciel stawał się nauczyciele mianowanym. Żadna norma prawna nie powoduje zróżnicowania statusu prawnego nauczyciela mianowanego - bez względu na to, czy uzyskał on mianowanie z mocy aktu nominacyjnego wydanego przez dyrektora szkoły (przedszkola; art.11 KN), czy z mocy prawa (art.10 ust.2 pkt 7 zd.2 KN w pierwotnym brzmieniu). Nawiązanie stosunku pracy było skutkiem mianowania niezależnie od sposobu jego uzyskania (art.13 KN).
W orzecznictwie SN i w doktrynie trafnie wskazuje się, że akt mianowania (art.13 KN) nie mógł rozstrzygać o dniu uzyskania mianowania z mocy prawa, miał on bowiem jedynie charakter deklaratoryjny. O uzyskaniu mianowania z mocy prawa decydowało jedynie spełnienie przesłanek obiektywnych - w tym sam upływ terminu trzech lat rodził skutek materialnoprawny. Wydanie pisma potwierdzającego fakt uzyskania przez nauczyciela mianowania z mocy prawa oceniane było w owym orzecznictwie i w poglądach doktryny, jako celowe i należące do obowiązków dyrektora szkoły (przedszkola) - a to na podstawie art.29 § 3 kp. Pisemne potwierdzenie owego zdarzenia prawnego, nie było decyzją ani zaświadczeniem w rozumieniu kpa. Niedopełnienie obowiązku wydanie owego pisma przez dyrektora szkoły (przedszkola) nie pozbawiło zatem strony mianowania (jak to błędnie przyjął Burmistrz), ani też możliwości wykazywania zajścia tego zdarzenia prawnego ex lege przy pomocy wszelkich środków dowodowych, nie będących sprzecznymi z prawem (art.75 § 1 kpa).
Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18.II.2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 19/00/239), utrwalił się pogląd, że odmowa wydania takiego pisma przez dyrektora szkoły winna być oceniana w płaszczyźnie naruszania przezeń obowiązku wynikającego ze stosunku pracy. W tej sytuacji nauczycielowi przysługiwało roszczenie o nakazanie szkole (nie zaś dyrektorowi) wydania nauczycielowi pisemnego potwierdzenia, że uzyskał on mianowanie z mocy prawa na podstawie art.10 ust.2 pkt 7 KN; roszczenie to podlegało rozpoznaniu przez sądy pracy (art.98 ust.2 KN w brzmieniu pierwotnym; uchwała SN z 25.VI.1993 r. - I PZP 26/93 - OSNC 1/94/12). W ówczesnym stanie prawnym takowe roszczenie mogło być realizowane wyłącznie przed sądem pracy, jako że było sporem ze stosunku pracy (verba legis - art.98 ust.2 KN w brzmieniu pierwotnym; art.91 c ust.2 KN w obecnym brzmieniu).
W orzecznictwie Sądu Najwyższego trafnie wskazywano, że w takiej sytuacji z reguły nieskutecznym było wytaczanie powództwa o ustalenie istnienia stosunku prawnego lub jego treści (art.189 kpc), bowiem powód mógł dochodzić świadczenia w wyniku naruszenia jego praw.
Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18.II.2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 19/00/239), pojawiło się postępowania odrębne, realizowane w trybie kodeksu postępowania administracyjnego - o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że kwestia nadania stopnia awansu zawodowego nie jest sprawą ze stosunku pracy, aczkolwiek z tym stosunkiem jest związana i może wywoływać dlań pewne następstwa (wyrok NSA z 9.V.2001 - II SA 363/01).
Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanego w wyroku z dnia 26.VI.2001 - II SA/Łd 16/01 - Pr.Pracy 4/02/39, że sąd administracyjny nie może rozstrzygnąć sporu dotyczącego rodzaju stosunku pracy, będącego podstawą zatrudnienia nauczyciela (w stanie faktycznym, w którym skarżący domagał się w istocie "ustalenia, że już wcześniej, przed 6.IV.2000 r., spełniał warunku do nawiązania stosunku pracy na podstawie mianowania".).Skoro bowiem ustawodawca nakazał badać przesłanki z art.7 ust.1 bądź 3 u zm. KN, to jedynie w sferze ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy w dniu wejścia w życie owej ustawy nauczyciel był zatrudniony na podstawie mianowania, czy tylko na podstawie umowy o pracę. Organ administracji publicznej (in casu dyrektor przedszkola) winien był na podstawie wszelkich dowodów nie będących sprzecznymi z prawem (art.75 § 1 kpa) ustalić, czy Skarżąca nie była w dniu [...] kwietnia 2000 r. zatrudniona na podstawie mianowania.
W tym celu - skoro dyrektor przedszkola uprzednio nie wydał pisma, potwierdzającego jedynie deklaratoryjnie uprzednie mianowania z mocy prawa (art.10 ust.2 pkt 7 zd.2 KN w pierwotnym brzmieniu) - to zajście owego skutku ex lego można badać przesłankowo w postępowaniu administracyjnym, bez odsyłania Strony na drogę procesu przed sądem pracy.
Pismo potwierdzające mianowanie z mocy prawa, jest bowiem w istocie jedynie dokumentem prywatnym (art.245 kpc) i przy braku legalnej teorii dowodów w polskim prawie procesowym, okoliczność ta może być wykazywana każdym środkiem dowodowym. Wykładnia taka legła u źródeł niepublikowanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 lipca 2003 r. sygn. II SA/Po 2104/01, 12 listopada 2002 r. sygn. II SA/Po 191/91, 1 października 2002 r. sygn. II SA/Po 10/01.
Oba postępowania (o nakazanie szkole wydania nauczycielowi pisemnego potwierdzenia uzyskania mianowania z mocy prawa - toczące się przed sądem pracy) i o nadanie stopnia awansu zawodowego (toczące się przed właściwym organem - art.9b ust.4 KN) są różne zarówno podmiotowo jak i przedmiotowo. Żadna z tych sprawy nie jest prejudycjalną dla drugiej. W tym stanie rzeczy nie było celowym ani możliwym, by skarżąca miała dowodzić przed sądem pracy swego mianowania w rozumieniu Karty Nauczyciela i art.7 ust.1 u.zm. KN przed rozstrzygnięciem sprawy o stopień awansu zawodowego.
Z podobną konstrukcją strony spotykają się przy ustalaniu długości okresu uprawniającego do emerytury w sprawach o zasiłek przedemerytalny, toczącymi się przed urzędami pracy w oparciu o kpa (odpowiednio - wyrok SN z 24.V.2001 - I PKN 413/00 - "Rzeczpospolita" 6.3.02 - C4; wyrok NSA z 22.XI.2000 - II SA 1510/00).
Należy dodać, że żaden przepis ustawowy nie wprowadza kryterium dyferencjacji sytuacji prawnej nauczycieli mianowanych z mocy prawa bądź z mocy aktu nominacyjnego wydanego przez dyrektora szkoły (B.Wagner - op.cit.s.304). Dlatego brak jest podstaw, by zmuszać nauczycieli, wobec których dyrektor szkoły nie dopełnił ustawowego obowiązku wydania dokumentu deklaratoryjnego, do wytaczania roszczenia o nakazanie szkole wydania pisemnego potwierdzenia (OSNC 1/94/12) jedynie dla uzyskania środka dowodowego, którego przydatność dowodowa jest nie większa, niźli innych dowodów, zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym (w tym akt pracowniczych, którymi dysponuje dyrektor szkoły). Taka wykładnia stanowiłaby naruszenie art.31 ust.3 Konstytucji RP, bowiem bez ustanowienia w ustawie i bez koniecznej przyczyny w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zmuszałaby osoby w tej samej sytuacji prawnej, do kłopotliwego i czasochłonnego występowania na drogę procesu przed sądem pracy, gdy inni nauczyciele mianowani, mający ów środek dowodowy w aktach pracowniczych, takiego obowiązku by nie mieli.
W uzasadnieniu powołanej uchwały 7 Sędziów SN trafnie zwrócono uwagę, że celem art.10 ust.2 pkt 7 KN w pierwotnym brzmieniu była ochrona interesów nauczyciela spełniającego wymagania przewidziane dla mianowania, jak i swoiste napiętnowanie i zwalczanie zaniedbań szkoły w zakresie realizacji obowiązku opiniowania nauczycieli (OSNC 11/93/189).
Tym bardziej niedopuszczalne byłoby nakładanie dalszych obowiązków na nauczyciela mianowanego ex lege w zakresie kłopotliwego i czasochłonnego dochodzenia swych praw przed sądem pracy, gdy pracodawca nie wykonał kolejnego swego obowiązku, nałożonego nań ustawą (art.29 § 3 kp) i nie wydał nauczycielowi deklaratoryjnego dokumentu prawnego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270) w związku z art.97 § 1 przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271), orzeczono jak w sentencji.
/-/ L.Drewniak-Żaba /-/ E.Makosz-Frymus /-/ A.Łaskarzewska
JFS