Uzasadnienie
Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [...] 1976 r. Nr [...] nieruchomości położonych w [...], oznaczonych nr geod. [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że pismem z 25 sierpnia 2006 r. J. H. zawiadomił go, że wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta S. z dnia [...] 1976 r. W dniu 8 lipca 2009 r. Wojewoda poinformował strony, ze nie jest możliwe rozpoznanie tego wniosku w terminie określonym w art. 35 kpa i wskazał, że przewidywany termin załatwienia sprawy to 31 grudnia 2009 r. W ocenie Starosty istnieją przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem wydanie decyzji rozstrzygającej w przedmiotowej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Jest to zagadnienie wstępne do sprawy, ponieważ ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej spowoduje, że postępowanie o zwrot stanie się bezprzedmiotowe.
J. H. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Starosty [...]. Podniósł, iż tryby postępowania dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i stwierdzenia decyzji wywłaszczeniowej nie są ze sobą konkurencyjne, co oznacza, że uprzednie rozstrzygnięcie jednego z nich nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do drugiego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...], w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa są wyłącznie sytuacje prawne, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia, gdyby mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Jest to poza tym zagadnienie otwarte tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze.
W ocenie Wojewody postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z [...] 1976 r. o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne w prowadzonym obecnie przed Starostą [...] postępowaniu o zwrot tej działki. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego rzeczonego aktu spowoduje bowiem restytucje prawa własności przedmiotowej działki na rzecz następców prawnych poprzednich właścicieli.
J. H. nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody zaskarżył jego postanowienie do tutejszego Sądu. Wskazał, iż w obrocie prawnym pozostaje prawomocne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...], uchylające wcześniejsze postanowienie Starosty [...] w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiocie zwrotu działek nr [...] i [...] z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, polegającego na wydaniu aktu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczającej w/w nieruchomości i umarzające w tej części postępowanie I instancji. Zdaniem skarżącego, Wojewoda zważywszy na to postanowienie winien zatem, rozpatrując zażalenie na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2009 r., uchylić je jako naruszające powagę rzeczy osądzonej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie starosty [...] z dnia [...] 2009 r. zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Przypomnieć trzeba, iż zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Tak w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wydanie decyzji w sprawie indywidualnej, w toku rozpoznawania której wyłoniło się zagadnienie wstępne, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem tego zagadnienia, a zatem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ prowadzący postępowanie musi być poprzedzone rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a rozpatrzeniem sprawy i wdaniem decyzji przez organ zobligowany do zawieszenia postępowania musi istnieć ścisła zależność. Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowanie jeszcze w ogóle nie było (R. Kędziora, Kpa. Komentarz, Warszawa 2005, s. 249). Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które zobowiązywałoby organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku organów, wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie nie został wykazany związek przyczynowy pomiędzy wynikiem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a ewentualnym postępowaniem nadzwyczajnym w przedmiocie ważności decyzji wywłaszczeniowej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności toczy się w oparciu o przesłanki z art. 156 k.p.a. Kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości normuje zaś ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: ugn) – art. 136 i następne, przy czym przepisy tej ostatniej ustawy stanowią samodzielną podstawę rozstrzygnięcia o zasadności wniosku o zwrot nieruchomości.
Zwrot wywłaszczonej nieruchomości zależy od ustalenia, czy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tzn. czy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej prowadzić będzie do sytuacji, jakby nieruchomość nie została wywłaszczona, a to skutkować będzie także – ewentualnie – bezprzedmiotowością postępowania o zwrot nieruchomości. Jednakże decyzja Naczelnika Miasta S. z dnia [...] 1976 r. o wywłaszczeniu nieruchomości nr [...] i [...] położonych w [...] pozostaje w obrocie prawnym, a skoro tak – organy obowiązane są ocenić zasadność wniosku o ich zwrot.
Zawieszenie postępowania w tym przedmiocie do czasu rozstrzygnięcia ewentualnej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 555/09, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku. Na mocy art. 152 cytowanej ustawy Sąd określił w wyroku w punkcie II., iż zaskarżone postanowienie nie może by wykonane.
/-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga