Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania J. K. i E. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], [...], którą organ nakazał inwestorce M. S. rozbiórkę rozbudowanej części pawilonu handlowego znajdującego się na terenie nieruchomości w [...], przy [...].
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Na wstępie Sąd zaznacza, że stan sprawy przedstawi zwięźle, gdyż za uchyleniem decyzji przemawiają względy podmiotowe, a postępowanie legalizacyjne i tak wymaga powtórzenia.
Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie obiektu opisanego wyżej zainicjowane zostało przez mieszkańców [...] w [...], zaniepokojonych prowadzoną pod adresem [...] (działka [...]) działalnością gospodarczą obejmującą naprawę pojazdów samochodowych (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Przy wstępnych czynnościach Inspektor Powiatowy ustalił, że właścicielem nieruchomości przy [...] są J. K. i E. K. (k. 33 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Pierwszą kontrolę nieruchomości pod kątem legalności zabudowy (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") przeprowadzono po zawiadomieniu J. K.. W trakcie samej kontroli reprezentowała go córka M. S., która stwierdziła, że to ona była inwestorem (k. 87 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., [...], [...] Inspektor Powiatowy na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nałożył na M. S., jako inwestora, obowiązek przedłożenia do [...] września 2019 r. dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu (k. 100-101 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Powyższej dokumentacji nie przedłożono, a decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], [...], Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P.b., nakazał M. S. rozbiórkę rozbudowy pawilonu handlowego na terenie nieruchomości przy [...] (k. 123-124 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W odwołaniu właściciel nieruchomości, zarazem strona postępowania, J. K. i E. K. podnieśli, że Inspektor Powiatowy uczynił z M. S. inwestora. Tymczasem osoba ta nigdy nie miała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ani J. K. ani jego małżonka E. K. takiej zgody nie udzielili. W ocenie odwołujących się M. S. wręcz błędnie została potraktowana jako strona postępowania. Prawo do dysponowania nieruchomością (w domyśle: na cele budowlane – uw. Sądu) przysługuje i przysługiwało tylko właścicielom. W konsekwencji J. K. i E. K. podnieśli, że w sprawie pominięto jego i małżonkę.
Utrzymując decyzję Inspektora Powiatowego w mocy Inspektor Wojewódzki podkreślił, że w sytuacji, gdy nie dostarczono dokumentacji pozwalającej na legalizację obiektu budowlanego, aktualizuje się podstawa do wydania nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 1 i 4 P.b.). Odnosząc się do ustaleń podmiotowych dotyczących osoby inwestora, organ odwoławczy przypomniał, że M. S. została wskazana jako inwestorka podczas kontroli w dniu [...] marca 2019 r. W późniejszych wypowiedziach (w odwołaniu) J. K. także przyznał, że M. S. "w niewielkim stopniu finansowała inwestycję", co w ocenie Inspektora Wojewódzkiego oznacza, że pełniła w istocie rolę inwestora.
W skardze J. K. i E. K. podnieśli, że naruszono:
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a.") poprzez nie wyjaśnienie jakimi tytułami dysponują strony do dysponowania nieruchomością,
- - art. 6 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania mimo, że doszło do odmowy udostępnienia akt sprawy,
- - art. 8 K.p.a. poprzez kierowanie się Inspektora Powiatowego interesami pozaprocesowymi,
- - art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną,
- - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 P.b. poprzez uznanie obiektu wiaty (tak zdaniem J. K. i E. K. należy postrzegać część obiektu będącą przedmiotem postępowania) za rozbudowę pawilonu handlowego.
Ponadto zdaniem skarżących niewłaściwie uczyniono inwestorem osobę, która nigdy nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Co więcej, samych właścicieli (skarżących) pozbawiono prawa do dokonania legalizacji i spełnienia obowiązków niezbędnych ku temu.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Przytoczył art. 52 P.b. podkreślając, że inwestor został wymieniony jako pierwszy spośród podmiotów, które mogą być obowiązane do wykonania czynności określonych w decyzji z art. 48 P.b. Akcentował też, że w trakcie "całego postępowania" ani M. S. ani J. K. nie kwestionowali, że ta pierwsza była inwestorem spornego obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu konieczne jest przyjęcie innych ustaleń dotyczących sfery podmiotowej kontrolowanego postępowania legalizacyjnego.
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie przyjęcie, że M. S. jest inwestorem rozbudowy (uwaga: Sąd określa w tym miejscu prace budowlane roboczo jako "rozbudowa", aczkolwiek zaznacza, że nie przesądza o ich kwalifikacji z uwagi na zarzuty J. K. w tym zakresie, które to zarzuty będą musiały być rozpatrzone w postępowaniu administracyjnym) oparto na ustaleniach kontroli, która odbyła się [...] marca 2019 r. Protokół z tej czynności znajduje się na k. 85-87 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. O ile przyznać można, że w protokole pada stwierdzenie, iż "wiata dobudowana do pawilonu handlowego wybudowana została przez M. S. jako inwestora", to zarazem jednak trzeba dostrzec, że w trakcie kontroli wypowiadała się córka J. K. działająca wyłącznie jako jego pełnomocnik. Po przeprowadzonej kontroli obowiązki związane z dostarczeniem dokumentacji będącej warunkiem legalizacji nałożono właśnie na M. S., która jednak nie dopełniła tych obowiązków. Następnie, po tym jak orzeczono rozbiórkę adresując nakaz do M. S., jako inwestora, J. K. i E. K. zakwestionowali tak przyjęte ustalenia podmiotowe.
Zdaniem Sądu wypowiedzi J. K. dotyczące roli M. S. (córki) mają zasadnicze znaczenie dla sprawy. Jedyne, stanowcze ustalenie o roli M. S. pochodzące z protokołu kontroli z [...] marca 2019 r., to ustalenie opierające się o wypowiedź osoby, która działała formalnie właśnie w imieniu J. K.. Skoro więc J. K., jako mocodawca, sprostował wypowiedzi pełnomocniczki, że jego córka nie była inwestorem – a mógł to uczynić także skutecznie w odwołaniu – to należy przyjąć, iż ustalenie to utraciło podstawy. Co prawda, protokół z dnia [...] marca 2019 r. odzwierciedla słowa samej M. S., niemniej nie doszło do procesowego sprecyzowania, czy było to jej oświadczenie, jako złożone w jej własnym imieniu, czy wypowiedź w imieniu J. K. przekazana np. bezrefleksyjnie i wywodzona w oparciu o taki czy inny kontekst ze sfery stosunków rodzinnych.
Dodatkowo Sąd zauważa, że M. S. faktycznie nie ma żadnych praw do działki [...] przy ul. [...], a co więcej, prawa te kwestionują, co do stanu przeszłego i teraźniejszego, sami właściciele.
W ocenie Sądu zachodzi więc sytuacja taka oto, że istnieją niewystarczające podstawy do tego, aby traktować M. S. jako inwestora. Jest tak dlatego, że sam właściciel nieruchomości, czyli osoba, która powinna być najbardziej zorientowana w zakresie losów swojej własności, podkreśla, że domniemana inwestorka nigdy nie miała praw do dysponowania nieruchomością. Ponadto trzeba mieć także na względzie to, iż obecnie M. S. jawi się jako osoba trzecia, gdy chodzi o prawa związane z nieruchomością przy ul. [...] w K.. To ostatnie jest bardzo istotne, gdyż należy uświadomić sobie, że jakiekolwiek byłyby ustalenia dotyczące roli M. S. w przeszłości, to według aktualnego obiektywnego stanu, w świetle wypowiedzi J. K. i E. K., ich córka nie ma wystarczających praw, aby podejmować już jakiekolwiek działania związane z nieruchomością.
W zaistniałych okolicznościach, korzystając z uprawnień z art. 52 P.b., Inspektor Powiatowy powinien powtórzyć postępowanie wobec J. K. i E. K. – jako aktualnych właścicieli. Po pierwsze znajdzie to umocowanie w wymienionym tu przepisie prawa, który wymienia właściciela jako jednego z możliwych zobowiązanych w procedurze z art. 48 P.b., a ponadto będzie zgodne z deklaracjami zainteresowanych. J. K. i E. K. wyraźnie bowiem podnoszą (w skardze), że to właśnie oni gotowi są uczestniczyć w procedurze legalizacji spornego obiektu. Mają też ku temu udokumentowane i wystarczające prawa rzeczowe.
W tym stanie rzeczy Sąd uchylił w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r., [...], a ponadto w oparciu o art. 135 P.p.s.a. poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r., [...], [...]
Ponownie rozpoznając sprawę organy ponowią postępowanie, z tym że procedurę związaną z obiektem przy ul. [...] w [...] przeprowadzą wobec J. K. i E. K. jako aktualnych właścicieli nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że przy wydawaniu decyzji doszło do uchybienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż na podstawie materiału dowodowego niewłaściwie ustalono kwestię roli M. S. co do spornej inwestycji. Sąd nie uznał natomiast, aby działanie organów miało znamiona prowadzące do nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Córka skarżących przedstawiała się w sprawie jako inwestor, co zostało następnie skorygowane w oświadczeniach jej rodziców. Kwestia wyznaczenia adresata decyzji wiązała się więc o oceną materiału dowodowego. W ostatecznym rozrachunku zdaniem Sądu należało wskazać skarżących jako właściwych adresatów obowiązków z procedury legalizacyjnej, tym bardziej, że pozwala na to art. 52 P.b.
Pozostałych zarzutów skargi Sąd merytorycznie nie rozpoznał, gdyż wobec powyższych ustaleń ich rozpatrywanie byłoby albo przedwczesne (kwestia kwalifikacji obiektu) albo zarzuty te byłyby ocenione jako nie mające znaczenia dla sprawy (kwestia dostępu M. S. do akt administracyjnych).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota uiszczonego wpisu od skargi (k. 2 akt sądowych).