Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2015 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez R. M. odwołania od decyzji Burmistrza N. z dnia (...) września 2014 r., mocą której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z możliwością zlokalizowania garażu w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianego do realizacji na części działki nr (...), obręb S., gmina N. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że decyzją z dnia (...) września 2014 r. po rozpoznaniu wniosku inwestora – Z. M. z dnia (...) maja 2014 r., ustalono warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji.
Decyzja powyższa została doręczona R. M. na adres podany zarówno w ewidencji gruntów, jak i w ewidencji ludności (...), w dniu (...) października 2014 r. Oznacza to, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia (...) września 2014 r. mijał R. M. w dniu (...) października 2014 r. R. M. wniosła odwołanie w dniu (...) października 2014 r., co potwierdza pieczęć z datą na kopercie, dopuszczając się tym samym uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W dalszej części uzasadnienia zwrócono uwagę, że w toku postępowania korespondencja kierowana do R. M. była odbierana przez J. Z. oraz I. Z. i nigdy nie została zwrócona z adnotacją, że adresat się wyprowadził. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych uznano, że w tej sytuacji doręczenie przesyłki zawierającej decyzję z dnia (...) września 2014 r. uznać należało za prawidłowe.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. M., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że już w odwołaniu od decyzji z dnia (...) września 2014 r. podała, że po rozstaniu z mężem Z. M., co miało miejsce 6 lat temu, przeprowadziła się do G., gdzie obecnie mieszka. Fakt ten był przy tym doskonale znany zarówno rodzinie pozostającej w S., jak i przez pracowników Urzędu Miejskiego w N. Równocześnie skarżąca sprecyzowała, że kierowana do niej korespondencja była jej przekazywana w późniejszym terminie, i często nie wiedziała kiedy doszło do jej faktycznego odebrania. Stąd, zdaniem skarżącej, przyjąć należało za nieskuteczne doręczenie jej decyzji z dnia (...) września 2014 r. na adres w S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które działając w oparciu o przepis art. 134 K.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Burmistrza N. z dnia (...) września 2014 r.
Materialnoprawną podstawą wydanego rozstrzygnięcia był przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania wynika każdorazowo z oceny stanu faktycznego sprawy, a więc ustalenia, czy podmiot wnoszący odwołanie istotnie dopuścił się naruszenia terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 K.p.a.
W realiach przedmiotowej sprawy Kolegium uznało, że kwestionowana przez skarżącą decyzja z dnia (...) września 2014 r. została prawidłowo doręczona na adres podany zarówno w ewidencji gruntów oraz w ewidencji ludności (...), w dniu (...) października 2014 r. Tym samym skarżąca, wnosząc odwołanie w dniu (...) października 2014 r. dopuściła się uchybienia terminu do wniesienia powyższego środka zaskarżenia. W ocenie Sądu stanowisko powyższe uznać należało za przedwczesne.
Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że generalną zasadą doręczania pism osobom fizycznym, wynikającą z art. 42 K.p.a., jest doręczenie bezpośrednio do rąk adresata w mieszkaniu lub miejscu pracy (§1), a także w lokalu organu administracji publicznej (§ 2) bądź w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Jest to tzw. doręczenie właściwe. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "mieszkanie" oznacza miejsce, gdzie osoba fizyczna faktycznie zamieszkuje. Okoliczność ta musi być każdorazowo znana organowi prowadzącemu postępowanie, aby możliwe było doręczenia urzędowej korespondencji przede wszystkim bezpośrednio do rąk adresata. Zapewnieniu tego warunku służy unormowanie zawarte w art. 41 § 1 K.p.a., zawierające obowiązek stron oraz ich przedstawicieli i pełnomocników zawiadamiania organu w toku postępowania o każdej zmianie swego adresu, natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu, w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Ponadto, przepis art. 63 § 2 K.p.a. ustanawia wymóg wskazania swego adresu przez stronę składającą podanie.
Zestawienie tych dwóch unormowań, przy jednoczesnym braku legalnych definicji użytych w nich pojęć "mieszkanie" i "adres", pozwala przyjąć, że mogą być one traktowane zamiennie i nie muszą być tożsame z miejscem zameldowania na pobyt stały bądź stałego zamieszkania, gdyż w świetle art. 63 § 2 i 41 § 1 K.p.a. adresem strony jest miejsce, gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe, zgodnie z jej wolą, doręczenie pism urzędowych do niej adresowanych.
Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że użyte w art. 42 §1 K.p.a. pojęcie "mieszkanie" oznacza miejsce, gdzie osoba fizyczna faktycznie zamieszkuje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Op 74/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 07 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1123/14, Baza NSA). Konsekwentnie doręczenie, o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie, musi być wiązane z doręczeniem na adres, gdzie strona faktycznie przebywa i w którym możliwe będzie, zgodnie z jej wola, doręczenie pism urzędowych do niej adresowanych.
W realiach przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej, ustalając adres zamieszkania skarżącej posłużyły się adresem wskazanym w ewidencji gruntów oraz w ewidencji ludności. Niewątpliwie, z uwagi na fakt, że przepisy K.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, adresy te ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ. Podstawą do tego mogą być też dane z ewidencji gruntów i budynków lub z ewidencji ludności. Mieć jednak należy na względzie, że z przepisów ustaw szczegółowych nie wynika, by te rejestry lub ewidencji miały szczególne, nadrzędne znaczenie jako podstawa do ustalania adresów stron w celu doręczenia im pism w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w sprawach o warunki zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 593/07). Oznacza to, że o ile skierowanie korespondencji na adres odzwierciedlony w prowadzonym rejestrze nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów postępowania w zakresie doręczeń, o tyle w sytuacji, gdy w toku postępowania strona wskazuje, że nie zamieszkuje pod danym adresem, obowiązkiem organu jest podjęcie stosownych ustaleń, co do jej rzeczywistego miejsca zamieszkania.
Sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż na etapie postępowania odwoławczego skarżąca wprost wskazała, że nie zamieszkuje w Sękowie, formułują zarzut naruszenia art. 43 K.p.a. Organ odwoławczy pominął jednak powyższe okoliczności z góry przyjmując, że doręczenie na adres w Sękowie było prawidłowe. W ocenie Sądu działanie powyższe narusza przepisy art. 42 § 1 K.p.a., gdyż skutkuje automatyzmem w ustaleniu miejsce zamieszkania na podstawie posiadanych przez organ danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, do czego jednak przepis powyższy, w żaden sposób nie upoważnia. Stąd przed wydaniem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie, w pierwszej kolejności, rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżącej, o co skarżąca wnosiła w swoim odwołaniu z dnia (...) września 2014 r., a następnie podjęcie ustaleń dotyczących momentu, w którym dowiedziała się ona o decyzji z dnia (...) września 2014 r. Zaniechanie podjęcia powyższych działań skutkowało natomiast wadliwością zaskarżonego postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Dodatkowo zauważyć należy, że w trybie doręczenia zastępczego, o jakim mowa w art. 43 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Dla skutecznego doręczenia pisma w powyższym trybie konieczne jest więc, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Jeżeli na odwrocie poświadczenia odbioru pisma nie podkreślono, że doręczenia dokonano dorosłemu domownikowi zaznaczając lub wskazując jednocześnie, że osoba ta podjęła się oddać przesyłkę adresatowi, to doręczenie nie spełnia wymogów z art. 40 § 1 ani z art. 43 K.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1099/14, Baza NSA). Jak wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia (...) września 2014 r. (k. 77 akt organu I instancji), wymóg powyższy nie został spełniony, co dodatkowo przesądza o wadliwości przyjęcia przez organ odwoławczy, że w sprawie doszło do prawidłowego doręczenia przesyłki w dniu (...) października 2014 r.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając naruszenie terminu do wniesienia odwołania dopuściło się naruszenia art. 134 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane jest do ustalenia rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżącej, a następnie wyjaśnienie, kiedy faktycznie dowiedziała się ona o decyzji z dnia (...) września 2014 r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.