Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], nałożył na K. J., działająca przez przedstawicieli ustawowych Panią B. J. i Pana P. J. (dalej: skarżącą) grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Organ ustalił opłatę za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości [...] zł i wezwał skarżącą do wykonania obowiązku do dnia [...] stycznia 2020 r. określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nakazał właścicielkom K. J. i M. J., działającym przez przedstawicieli ustawowych Panią B. J. i Pana P. J. rozbiórkę utwardzenia powierzchni gruntu na dz. nr [...], zlokalizowanej w m. P., ul. [...], zrealizowanego w sposób niezgodny ze zgłoszeniami: z dnia [...] kwietnia 2011 r., z dnia [...] marca 2012 r., z dnia [...] marca 2015 r. - wg załącznika do ww. decyzji. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań, utrzymał w mocy ww. decyzję (decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę małoletnich K. J. i M. J., reprezentowanych przez P. J. na decyzję organu II instancji (wyrok z dnia 29 maja 2019 r., II SA/Po 825/18, prawomocny od dnia 29 czerwca 2019 r.). Powyższe wskazuje, że obowiązek rozbiórki ww. utwardzenia powierzchni gruntu wynika z ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej, która nadal pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu.
Organ wskazał, że w związku z brakiem dobrowolnej realizacji powyższego obowiązku (czynności kontrolne przeprowadzone w dniach: [...] i [...] sierpnia 2019 r. wykazały, iż zobowiązane nie wykonały nałożonego obowiązku), organ skierował, w dniu [...] września 2019 r., do K. J. i M. J., działających przez przedstawicieli ustawowych Panią B. J. i P. J., upomnienie, z zagrożeniem, iż w przypadku niewykonania wskazanego obowiązku, wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. Kolejne czynności kontrolne, przeprowadzone w dniu [...] listopada 2019 r. również wykazały, iż zobowiązane nie wykonały nałożonego obowiązku rozbiórki przedmiotowego utwardzenia gruntu.
Organ wyjaśnił, że zastosowany środek egzekucyjny - grzywna w celu przymuszenia w wysokości [...] zł ma zapewnić zarówno efektywność egzekucji i być jednocześnie jak najmniej uciążliwym środkiem dla zobowiązanego. O wysokości grzywny nie może decydować sytuacja majątkowa, ekonomiczna zobowiązanego, aczkolwiek nie powinno być to obojętne dla organu. Dlatego też organ w przedmiotowej sprawie, dotyczącej rozbiórki ww. utwardzenia powierzchni gruntu, zważywszy na czas od jakiego zobowiązany ma świadomość o ciążącym obowiązku (decyzja PINB w O.. nr [...] została wydana w dniu [...] kwietnia 2018 r.), nie wyznaczył grzywny w maksymalnej wysokości, tylko [...] zł. Niezależnie od powyższego, organ podkreślił, że zobowiązany może uwolnić się od nałożonej grzywny przez trwałe i pełne wykonanie ciążącego na nim obowiązku rozbiórki przedmiotowej inwestycji.
Przedstawiciele ustawowi skarżącej wnieśli zażalenia na postanowienie organu I instancji. W zażaleniach zakwestionowano wysokość nałożonej grzywny, wskazano na brak możliwości wykonania obowiązku przez skarżącą oraz na niejasną treść wydanej decyzji.
Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej termin do uiszczenia grzywny i termin wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, wskazując termin 30 dni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że wobec faktu, iż nałożony obowiązek pozostawał nadal niewykonany, obowiązkiem PINB (jako organu egzekucyjnego) było zastosowanie środka egzekucyjnego tj.: albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Zdaniem WWINB wykonanie zastępcze byłoby w okolicznościach opisywanej sprawy bardziej dolegliwe dla zobowiązanego chociażby ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które zobowiązana musiałaby ponieść niezależnie od kosztów samej rozbiórki. Ponadto przepisy u.p.e.a. nie dają organowi możliwości umorzenia kosztów wykonania zastępczego. Na tle tych sądowych analiz relacji pomiędzy grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym, WWINB uznał, że w tym przypadku środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanej jest grzywna w celu przymuszenia.
WWINB podzielił stanowisko PINB co do wysokości grzywny. Grzywna ma stanowić uciążliwość, postawić zobowiązaną w sytuacji przymusowej aby dobrowolnie wykonała obowiązek, zatem jej wysokość nie może być zbyt niska. Nie bez znaczenia dla określenia wysokości grzywny ma fakt, że ostateczny nakaz rozbiórki wydany został prawie 2 lata temu (wyrok prawomocny zapadł w 2019 r.), a zobowiązana nie podjęła żadnych działań.
Przedstawiciel ustawowy skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie organu odwoławczego, wskazując że w obecnie panującej pandemii koronawirusa demontaż utwardzenia i układanie go ponownie jest bezsensowne. Już od kilku lat nie jest wymagane zezwolenie ani zgłoszenie utwardzenia posesji i w tej sytuacji karanie dzieci, które nie wykonały tego utwardzenia jest nieludzkie. W skardze wniesiono o umorzenie całego postępowania i niekaranie małoletnich bądź umorzenie, kasację kary.
Pismem z dnia [...] maja 2020 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych.
W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie nakładające na skarżącą, tj. K. J., działającą przez przedstawicieli ustawowych Panią B. J. i Pana P. J., grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. W ocenie Sądu, skarżone postanowienie, narusza przepisy prawa i w związku z tym, podlega uchyleniu.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 120 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.), grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie natomiast z art. 120 § 2 u.p.e.a., gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z sentencji postanowienia PINB, grzywna w celu przymuszenia została nałożona jedynie na małoletnią zobowiązaną (ur. [...] września 20[...] r.). Taki sposób postępowania stoi wprost w sprzeczności z przytoczonym wyżej przepisem art. 120 § 2 u.p.e.a. Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji działania osoby zobowiązanej przez przedstawiciela ustawowego nakłada się na tego przedstawiciela a nie na osobę małoletnią. Przepis ten dopuszcza nałożenie grzywny na osobę wprost zobowiązaną ale wyłącznie wspólnie z jej przedstawicielem ustawowym i tylko w sytuacji gdy jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Stwierdzić więc należy, że w każdej sytuacji, w której grzywna w celu przymuszenia została nałożona wyłącznie na osobę działającą przez ustawowego przedstawiciela, jest to działanie wadliwe.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a), Sąd uchylił wydane w sprawie postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane są do prawidłowego wskazania adresata swojego rozstrzygnięcia. Organy winny również rozważyć prawidłowość wystawionego tytułu egzekucyjnego, załączonego do postanowienia organu I instancji, którego treść determinuje sposób prowadzenia postępowania egzekucyjnego. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.