Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] stycznia 2020 r., [...], którą ustalono na rzecz Z. M. odszkodowanie w wysokości [...] zł za odjęte prawo własności do nieruchomości położonej w obrębie "C" w mieście [...], oznaczanej jako działka [...] o powierzchni 0,6258 ha, która na mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2017 r., [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (działki [...]) stała się własnością [...]. Do zapłaty odszkodowania w decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. zobowiązano Burmistrza Miasta [...] (w istocie [...]).
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Wskazaną już wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – uw. Sądu; dalej "u.g.n."), zatwierdził projekt podziału działki [...] na szereg działek: [...] – [...], z czego działkę [...] wydzielono pod teren dróg publicznych [...] stosownie do ustaleń uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] pod nazwą "[...]" (Dz. [...]) (k. 2-6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Dotychczasowy właściciel gruntu objętego granicami wydzielonej działki – Z. M. prowadził następnie z [...] negocjacje dotyczące odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Te prowadzone były kilkukrotnie w latach 2017-2019, lecz nie doprowadziły do porozumienia w zakresie wysokości odszkodowania (k. 12-14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. Z. M. wystąpił do Starosty o ustalenie na jego rzecz odszkodowania (k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., [...] r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego E. O. jako biegłego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka [...] (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Dnia [...] grudnia 2019 r. biegła – rzeczoznawca majątkowy sporządziła i przedłożyła organowi przygotowany operat szacunkowy. Wartość odszkodowania ustalono w nim na kwotę [...]zł (k. 33-62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] (przywołaną już na wstępie niniejszego uzasadnienia) Starosta, działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 oraz art. 132 ust. 1a u.g.n. ustalił na rzecz Z. M. odszkodowanie za przejętą na rzecz gminy działkę [...] w kwocie ustalonej przez rzeczoznawcę. W motywach decyzji organ akcentował, że biegła dokonała analizy regionalnego rynku nieruchomości i utworzyła zbiór 17 transakcji gruntów nabywanych pod drogi. Spośród 17 cen transakcyjnych do porównania przyjęła 3 transakcje gruntów niezabudowanych nabywanych pod drogi publiczne. Wedle danych jednostkową kwotę za tego rodzaju nieruchomości ustalono jako [...] zł/m2. Starosta zaznaczył, że rzeczoznawca przyjęła na potrzeby wyceny podejście porównawcze (art. 154 u.g.n.).
Odwołanie od decyzji Starosty złożył w imieniu [...] jej Burmistrz. Zarzucił przy tym naruszenie art. 7, 77 § 1, 84 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia i oceny opinii biegłego, co doprowadziło do dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych. Burmistrz wskazał, że należało wezwać biegłego o udzielenie precyzyjnych wyjaśnień dotyczących "podstawy przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako nieruchomości podobnych do przedmiotowych nieruchomości wywłaszczonych pod cele drogowe". W uzasadnieniu odwołania [...] akcentowała, że rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że na rynku lokalnym [...] brak porównywalnych transakcji, stąd sięgnęła do zasobu sąsiedniego rynku – powiatu [...].
Tymczasem odwołującej się znane są transakcje na rynku lokalnym: transakcja nabycia przez [...] w 2019 r. nieruchomości pod drogę publiczną ([...]) w drodze sprzedaży działki [...] o powierzchni 0,0018 ha za cenę [...] zł, co daje [...] zł/m2 oraz transakcja nabycia przez [...] w 2019 r. nieruchomości pod drogę publiczną ([...]) w drodze sprzedaży działki [...] o powierzchni 0,0071 ha za cenę [...] zł, co daje [...] zł/m2. Akty notarialne z tych transakcji załączono do odwołania.
Wobec powyższych zarzutów Wojewoda pismem z dnia [...] lutego 2020 r., [...] zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie wątpliwości zgłoszonych w odwołaniu (k. 29 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. rzeczoznawca majątkowy E. O. wyjaśniła w pierwszej kolejności, że zarzut jakoby operat został sporządzony z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych od zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest nieprawdziwy. W operacie takich nieruchomości nie przyjęto po porównań. Korzystano z zasobu rynku nieruchomości drogowych. Dalej biegła wyjaśniła, że transakcje dotyczące nieruchomości drogowych z rynku lokalnego powiększonego o rynki sąsiednie regionalne – miasta [...] i powiatu [...]. Zebrano informacje z aktów notarialnych obejmujących nabycia nieruchomości gruntowych niezabudowanych na cele realizacji inwestycji drogowych – a więc o takim samym charakterze jak w przypadku nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.
Odnosząc się do wątpliwości [...] rzeczoznawca E. O. nadmieniła, że znane jej są ceny nieruchomości spoza bazy transakcji aktami notarialnymi (nabywane decyzjami administracyjnymi), lecz w przypadku których także kształtowano ceny. Te w odniesieniu do rynku lokalnego [...] wynoszą od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.
Biegła wyjaśniła także, że transakcje aktami notarialnymi z dnia [...] października 2019 r. i z dnia [...] lutego 2019 r. nie zostały przez nią uwzględnione, gdyż pierwsza z transakcji nie była w ogóle wprowadzona do rejestru cen, z którego korzystają rzeczoznawcy majątkowi, stąd nie można było jej wpisać do bazy na potrzeby operatu szacunkowego w dacie jego sporządzenia. Druga z kolei była ujawniona w rejestrze cen, ale opisano ją jako "pastwiska trwałe – Ps", stąd nie została wzięta pod uwagę. Niezależnie, rzeczoznawca zaznaczyła, że podane przykłady transakcji ukazują ceny niższe od cen jakie uzyskuje się za nieruchomości drogowe mieście [...]. Przyjęcie ich do porównania skutkowałoby błędem w prawidłowej wycenie.
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Wojewoda, działając z powołaniem na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty w mocy. Przytoczywszy podstawy prawne wyceny nieruchomości podkreślił, że przedstawiony w sprawie operat jest aktualny (art. 156 ust. 3 u.g.n.), kompletny (§ 56-57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej "r.ws.w.n.") i zastosowano w nim podejście (porównawcze) i metodę (porównywania parami) stosownie do uprawnień rzeczoznawcy w tym zakresie (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Dalej Wojewoda przytoczył stanowisko biegłej w odniesieniu do zarzutów odwołania, uznając je za wystarczające.
Na decyzję Wojewody skargę złożyła [...] – ponawiając zarzuty odwołania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda z kolei wskazał, że podtrzymuje swe stanowisko, zwłaszcza że w na etapie sądowym Gmina nie podniosła nowych argumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kontekst prawny, w jakim wydano decyzje Starosty i Wojewody objęte kontrolowanym postępowaniem administracyjnym, został szeroko przedstawiony przez organy. Wobec tego w tym miejscu Sąd ograniczy się do przypomnienia, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność – w zależności od okoliczności – na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Ustalenie odszkodowanie za nie następuje w drodze uzgodnień pomiędzy dotychczasowym właścicielem a właściwym organem (art. 98 ust. 3 u.g.n.), a gdy to nie dojdzie do skutku, na wniosek wywłaszczonego właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala starosta w drodze decyzji (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.).
Istotne regulacje znaleźć można też w r.ws.w.n.
§ 36 ust. 6 pkt 2 r.ws.w.n. stanowi, że przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne r.ws.w.n., o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., stosuje się odpowiednio § 36 ust. 1-4 r.ws.w.n. Oznacza to, że zgodnie § 36 ust. 1 r.ws.w.n. (przy założeniu odpowiedniego stosowania) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi z mocy prawa (w następstwie decyzji podziałowej) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, a ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. Z kolei z § 36 ust. 4 r.ws.w.n. wynika, że dopuszcza się określanie wartości nieruchomości drogowej w oparciu przeważające przeznaczenie gruntów przyległych, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli znane są ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, to dane o nich właśnie powinny mieć pierwszeństwo.
W niniejszej sprawie operat szacunkowy przygotowała rzeczoznawca majątkowy E. O..
W ocenie Sądu po analizie operatu nie sposób wysunąć wobec niego jakichkolwiek zarzutów.
Zastosowano w nim podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W tym miejscu trzeba jednak poczynić zastrzeżenie, że – co zdarza się dość rzadko – rzeczoznawca dysponowała tak obszerną jednorodną bazą transakcji, zarazem odpowiadających cechami nieruchomości wycenianej, że kwestia ustalenia cech rynkowych, co jest elementem charakterystycznym metody porównywania parami, w ogóle nie odegrała żadnej roli (zob. kolumna 5 w tabeli na s. 23 operatu). Baza transakcji nieruchomości przyjęta na potrzeby wyceny (s. 19 operatu) zawierała w większości nieruchomości identyczne w cechach istotnych do nieruchomości wycenianej, a co więcej, także w większości z nich ceny kształtowały się na identycznym poziomie – [...] zł/m2. Wartość ta nie budzi wątpliwości, gdyż jest nie tylko dominująca w zakresie znacznej ilości transakcji, ale także umiarkowana, to jest oscylująca na poziomie połowy różnicy pomiędzy cenami ekstremalnymi minimalnymi i maksymalnymi ([...] zł/m2).
W ocenie Sądu, skoro rzeczoznawca dysponowała tak obszerną bazą nieruchomości podobnych, a wręcz łudząco zbliżonych w swych cechach do wycenianej (brak potrzeby korekty ceny przez uwzględnienie różnic w cechach) i do tego miały one identyczne ceny, to rzeczoznawca mogła bez wątpliwości wybrać określone z nich jak reprezentatywne (trzy transakcje nieruchomości w celach po [...] zł/m2).
Zdaniem Sądu – abstrahując od tego, że dobór nieruchomości na potrzeby wyceny należy do biegłego (o czym niżej) – rozumowaniu autora wyceny nie można postawić żadnych zarzutów, takich chociażby jak błędy co do przyjętych cech nieruchomości, błędy co do logiki obliczeń czy błędy rachunkowe.
Odnosząc się do zarzutu nie uwzględnienia na potrzeby operatu dwóch transakcji nieruchomościami na potrzeby drogowe, których stroną była [...], Sąd zaznacza, że biegła przekonująco wyjaśniła dlaczego nie zostały one wzięte pod uwagę (jedna transakcja nie była odnotowana w rejestrze na potrzeby rzeczoznawców na datę sporządzania operatu, a druga nie została opisana w bazie jako drogowa). Najważniejsze jest jednak to, że rzeczoznawca majątkowa ceny z dwóch zgłoszonych przez [...] transakcji uznała za ekstrema, a przez to jej zdaniem i tak nie byłyby wzięte pod uwagę (w domyśle, gdyby nawet wpisano je do bazy na potrzeby operatu – uw. Sądu).
Podsumowując Sąd stwierdza, że operat szacunkowy przygotowany na potrzeby sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości co do jego prawidłowości. Dwie propozycje transakcji znanych [...], a nie uwzględnione w operacie, nie wpłynęłyby natomiast na końcową wartość. Stanowisko takie wyraziła rzeczoznawca, oparte było ono na jej specjalistycznej wiedzy i nie ma podstaw, by je kwestionować.
W tym miejscu trzeba też dodać, że gdy spór co do wyniku wyceny nie dotyczy oczywistych błędów co do stanu faktycznego, błędów logicznych i błędów rachunkowych, ale odnosi się do sfery specjalistycznej będącej w domenie rzeczoznawcy (np. zastosowanego podejścia, ustalenia i doboru zestawu transakcji do obliczeń), to operatu szacunkowego w postępowaniu administracyjnym podważyć wręcz nie można. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.
W skardze w niniejszej sprawie [...] ogranicza się do zarzutu, który sprowadza się do zaprezentowania dwóch dodatkowych transakcji, znanych jej, które w jej ocenie powinny rzutować na wycenę. Skarżąca zadaje się jednak nie dostrzegać, że w operacie dokonano szacowania w oparciu o znacznie szerszą bazę nieruchomości. Wobec tego dwie dodatkowe transakcje, jako osiągające ceny znacząco poniżej cen większość pozostałych, nie byłyby uznane z reprezentatywne. Argumenty skarżącej nie mogą wiec przyczynić się do podważenia sporządzonego operatu, tym bardziej, że nie był on poddany weryfikacji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.
Podsumowując, zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia podniesionych w skardze przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego - art. 7, 77 § 1, 84 § 1 i art. 80 K.p.a. Operatu rzeczoznawcy E. O. nie trzeba było bowiem ani uzupełniać ani żadnych kwestii w nim wyjaśniać. W tym stanie rzeczy wydane w sprawie decyzje należało ocenić jako zgodne z prawem.
Skarga [...] podlega wobec tego oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 14, 37 akt sądowych).