Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 29 marca 2022 r., [...], którą – po rozpatrzeniu odwołania P. K. – utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 29 marca 2021 r., [...] o braku podstaw do stwierdzenia o odwołującego się choroby zawodowej.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.
Pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. lekarz W. Centrum Medycyny Pracy w P. zgłosił Powiatowemu Inspektorowi podejrzenie choroby zawodowej u P. K. obejmującej przewlekłą chorobę układu nerwowego wywołaną sposobem wykonywania pracy – zespół cieśni w obrębie nadgarstka (zespół kart akt administracyjnych oznaczony jako "1").
Po otrzymaniu powyższego zgłoszenia organ przeprowadził ocenę narażenia zawodowego i sporządził kartę oceny narażenia zawodowego. Zebraną dokumentację przesłanko do W. Centrum Medycyny Pracy (zespół kart akt administracyjnych oznaczony jako "4").
W orzeczeniu lekarskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., [...] lekarza specjalisty W. Centrum Medycyny Pracy, po rozpoznaniu w kierunku stwierdzenia u P. K. przewlekłej choroby układu nerwowego wywołanego sposobem wykonywania pracy: zespołu cieśni nadgarstka. określonej w pozycji 20.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1836, dalej "r.ch.z.") – nie znaleziono podstaw do rozpoznania wskazanej choroby zawodowej. Wyjaśniono, że badany cierpli na zespół cieśni nadgarstka prawego i planowany jest zabieg operacyjny. Z opisu stanowiska pracy wynika, że P. K. wykonuje prace rolnika w gospodarstwie rolnym, są to prace ręczne przy ścinaniu upraw.
W ocenie lekarza specjalisty czynności te nie mają charakteru monotypowego, wielokrotnie powtarzanego podczas zmiany roboczej charakteryzującego się maksymalnym zginaniem i prostowaniem nadgarstka, przy użyciu nadmiernej siły i ucisku. Lekarz akcentował, że wykonywana praca nie należy do powodujących zespół cieśni nadgarstka. Prace wykonywane przez badanego były zróżnicowane, obciążały różne grupy mięśniowe i nie są związane z ruchami monotypowymi i wielogodzinnym, znacznym przeciążeniem narządu kończyn górnych (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Otrzymawszy powyższe orzeczenie lekarskie P. K. wystąpił w trybie § 7 ust. 1 r.ch.z. o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia.
W dniu 22 stycznia 2020 r. orzeczenie lekarskie [...] wydał lekarz specjalista Instytutu Medycyny pracy im. Prof. J. N. w Łodzi. W orzeczeniu tym także nie stwierdzono podstaw do rozpoznania u P. K. zgłoszonej choroby zawodowej. Wskazano w nim, że na podstawie przeprowadzonego badania neurologicznego poszerzonego o badanie przewodnictwa nerwowego (ENeG) nie potwierdzono u badanego obecności jednoznacznych zmian elektroneurograficznych zespołu cieśni nadgarstka u badanego – nie potwierdzono rozpoznania zespołu cieśni nadgarstka. Zdaniem lekarza nie ma więc podstaw do rozpoznania zgłoszonej choroby zawodowej. Lekarz orzekający wskazał także, że analiza czynności zawodowych wykonywanych przez P. K. nie potwierdza, aby badany w trakcie pracy wykonywał czynności powtarzalne, monotypowe, to jest rutynowe, powtarzające się, szybkie i niezmienne ruchy rąk, zwłaszcza połączone z dużym naciskiem i w długich przedziałach czasowych, w wymuszonym tempie pracy stwarzające warunki, w których dochodziłoby do zwiększenia ciśnienia w kanale nadgarstka i długotrwałego ucisku na pień nerwu pośrodkowego i w konsekwencji wystąpienia zespołu cieśni w obrębie nadgarstka.
Czynności zawodowe wykonywane przez badanego miały zróżnicowany i zmienny w czasie charakter, dostosowany pod względem tempa do możliwości pracownika. Lekarz specjalista nadmienił, że podczas ręcznego ścinania roślin mogło dochodzić u badanego do przeciążenia kończyn górnych i nasilenia dolegliwości bólowych rąk, ale ten rodzaj czynności był wykonywany sezonowo średnio 2 razy w roku przez 2-3 tygodnie. Oznacza to, że nie ma też podstaw do stwierdzenia zawodowej etiologii rozpatrywanego u badanego schorzenia (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Otrzymawszy powyższe orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych I i II stopnia Powiatowy Inspektor wszczął postępowanie [...] w kierunku stwierdzenia u P. K. choroby zawodowej, o czym zawiadomił zainteresowanego (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Pismem z dnia 6 marca 2020 r. P. K. zwrócił się o poszerzenie postępowania wyjaśniającego poprzez wystąpienie w trybie § 8 ust. 2 r.ch.z. do lekarzy jednostek orzeczniczych I i II stopnia z pytaniem, czy możliwe jest ustalenie daty, okoliczności i etiologii powstania objawów dla jednostki chorobowej rozpoznanego zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawej ręki, a jeżeli tak, to podania odpowiedzi oraz innych informacji niezbędnych i przydatnych do uzupełnienia materiału dowodowego. P. K. domagał się także przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Nawiązując do przesłanego pisma Powiatowy Inspektor zwrócił się do P. K. o sprecyzowanie, na czym polegały wykonywane przez niego czynności w gospodarstwie rolnym (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r., [...], [...] Powiatowy Inspektor nie stwierdził u P. K. choroby zawodowej – przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanego sposobem wykonywania pracy – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Na skutek odwołania P. K. powyższa decyzja została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r., [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że należy uzupełnić ocenę narażenia zawodowego zainteresowanego. Poza tym zauważył, że pomiędzy orzeczeniami lekarskimi jednostek orzeczniczych I i II stopnia są pewne rozbieżności. W orzeczeniu jednostki I stopnia rozpoznano zespół cieśni nadgarstka, natomiast inaczej wypowiedziała się jednostka orzecznicza II stopnia (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W dniu 2 września 2020 r. ponownie sporządzono z udziałem P. K. kartę oceny narażenia zawodowego (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Pismem z dnia 8 września 2020 r., [...] Powiatowy Inspektor zwrócił się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o podanie, czy P. K. w okresie od 27 listopada 2006 r. do daty sporządzenia pisma został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego rolników z mocy ustawy lub na wniosek. Organ zwrócił się także między innymi o podanie jaką powierzchnię użytków rolnych wskazał ubezpieczony składając wniosek o objęcie ubezpieczeniem (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Kolejnymi pismami Powiatowy Inspektor zwrócił się także do Starostwa Powiatowego w O. o podanie numeru księgi wieczystej dla działki [...] w O. (oraz działek sąsiadujących), stanowiącej gospodarstwo rolne P. K. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o wskazanie, czy P. K. zawierał umowy dzierżawy gruntów oraz czy otrzymywał dopłaty (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W piśmie z dnia 9 września 2020 r., [...] Dyrektor Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w P. wyjaśnił, że P. K. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 27 listopada 2006 r. z mocy ustawy oraz, że wykazana powierzchnia gruntów rolnych jego gospodarstwa wynosi [...] ha fizycznych, co stanowi [...] ha przeliczeniowego (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W piśmie z dnia 9 września 2020 r. P. K. wyjaśnił, że prowadził działalność rolniczą na działce [...] w O., a także na nieruchomościach w obrębie G., gmina K., oznaczonej jako działki [...], [...] i [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W piśmie z dnia 16 września 2020 r., [...] Starosta Powiatowy w O. wskazał numer księgi wieczystej dla działki [...] w O. oraz wyjaśnił, że działka ta została wydzierżawiona przez P. K. w 2006 r. na podstawie umowy zawartej pomiędzy nim a Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W piśmie z dnia 6 października 2020 r., [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że P. K. otrzymywał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2007-2011, a wnioski dotyczyły działek [...] (O.) oraz [...], [...] i [...] (K.) (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Równolegle z powyższymi czynnościami Powiatowy Inspektor wzywał świadków, którzy mogliby potwierdzić fakt prowadzenia przez P. K. działalności na działce [...] w O.. 30 września 2020 r. zeznawał M. C., właściciel bezpośrednio sąsiadującej działki [...] Wskazał on, że przez ostatnie 15 lat nikt nie kosił trawy i roślinności na działce [...] Świadek nigdy nie zauważył, żeby ktokolwiek podjeżdżał samochodem do działki. Zaznaczył też, że nie ma takiej możliwości, aby jakaś osoba na działce [...] wykonywała jakiekolwiek prace codziennie i przez wiele tygodni, a on by tego nie zauważył. M. C. podał dane kolejnych świadków, którzy mogliby posiadać wiedzę na temat okoliczności sprawy: K. K., M. B. i P. W. (właściciele działek sąsiednich). Podczas przesłuchania 28 października 2020 r. M. B., prowadzący gospodarstwo rolne na działce [...] wskazał, że nigdy nie widział nikogo wykonującego prace na działce [...] Zaznaczył, że jest to łąka podmokła, nie nadająca się do upraw (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Podobnie zeznała U. W., która stawiła się jako świadek deklarując prowadzenie działalności w otoczeniu działki [...] Zaznaczyła ona, że nigdy nie widziała nikogo prowadzonego działalność na tej działce; podkreśliła, iż jest to teren podmokły, nieużytek. W dniu 28 października 2020 r. ponownie zeznawał M. C., który potwierdził swoje dotychczasowe spostrzeżenia, zaznaczając, jak inni świadkowie, że nie wyobraża sobie ręcznego koszenia działki [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Podobnie 28 października 2020 r. zeznał też K. K., właściciel działek rolnych w otoczeniu działki [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Następnie Powiatowy Inspektor podjął się ustalenia, poprzez wystąpienie do Starosty Powiatowego w Ś., danych właścicieli pozostałych działek, na których gospodarować miał P. K. ([...], [...] i [...], G.) oraz danych właścicieli działek w ich otoczeniu.
Właściciele działek sąsiadujących z działkami wskazanymi powyżej zeznali, iż widzieli, że na działkach [...] i [...] uprawiano zboże, a prace były realizowane przy użyciu kombajnu (świadek A. B. – k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji), na działce [...] koszono natomiast trawę kosiarką rotacyjną (świadek A. T. – k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji, a co do samego faktu koszenia działki A. M. – k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Przy piśmie z dnia 29 stycznia 2021 r. [...] Powiatowy Inspektor wysłał zebrane materiały do W. Centrum Medycyny Pracy wnosząc o weryfikację wydanego orzeczenia w ich kontekście. Wskazał także jednostce orzeczniczej na dostrzeżony przez organ odwoławczy fakt rozbieżności pomiędzy orzeczeniami lekarskimi jednostek I i II stopnia (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Lekarz W. Centrum Medycyny Pracy w piśmie z dnia 25 lutego 2021 r., [...] ustosunkował się do materiału dowodowego. Zaznaczył, że z opisu stanowiska pracy wynika, że P. K. wykonywał czynności na stanowisku rolnika, które obejmowały wielogodzinne prace ręczne przy produkcji roślinnej, przy ścinaniu upraw. Przedstawiciel jednostki orzeczniczej zaznaczył, że istotne jest, że były to prace wykonywane sezonowo, a więc w związku z nimi nie ma podstaw do stwierdzenia istotnego i charakterystycznego narażenia zawodowego oraz do rozpoznania choroby zawodowej. Zdaniem lekarza orzekającego zeznania świadków nie wniosły nic do sprawy. Co do różnic pomiędzy orzeczeniami lekarskimi wskazano, że związane są one z wynikami dodatkowych badań przeprowadzonych w jednostce orzeczniczej II stopnia (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Decyzją z dnia 29 marca 2021 r., [...], [...] Powiatowy Inspektor nie stwierdził u P. K. choroby zawodowej – przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanego sposobem wykonywania pracy – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Początkowo, po wniesieniu odwołania przez P. K., powyższe rozstrzygnięcie uchylił Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 18 maja 2021 r. (umarzając postępowanie w pierwszej instancji), przy czym orzeczenie to zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., II SA/Po [...] z powodu naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Sąd wskazał organowi odwoławczemu na konieczność merytorycznego rozpatrzenia odwołania P. K..
Decyzją z dnia 29 marca 2022 r., [...] Wojewódzki Inspektor utrzymał decyzję Powiatowego Inspektora w mocy. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg i ustalenia poczynione w toku postępowania (opisane wyżej w niniejszym uzasadnieniu). Dalej zaznaczył, że zgodnie z art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1510 z późn. zm. – uw. Sądu, dalej "K.p.") za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wojewódzki Inspektor nie miał wątpliwości, że P. K. w trakcie pracy w gospodarstwie rolnym nie wykonywał czynności o charakterystyce prowadzącej do zwiększenia ciśnienia w kanale nadgarstka i długotrwałego ucisku na pień nerwu pośrodkowego.
Nie były to (jak to sprecyzowano w orzeczeniu lekarza Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J. N. – uw. Sądu) rutynowe, powtarzające się szybkie i niezmienne ruchy rąk, połączone z dużym naciskiem i w długich przedziałach czasowych, w wymuszonym tempie pracy.
W skardze P. K. wniósł stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa, względnie wyeliminowanie ich z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie. W motywach skargi skarżący akcentował, że każda sprawa administracyjna powinna być zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") rozpoznana w dwóch instancjach, a wyjaśnienie zajętych przez organy stanowisk powinno zadośćuczynić zasadom przekonywania i budzenia zaufania obywatela do Państwa (art. 8 i 11 K.p.a.). P. K. zaznaczył, że także na samym organie odwoławczym ciąży obowiązek wnikliwego rozpatrzenia sprawy oraz podjęcie własnej inicjatywy dowodowej (art. 136 § 1 K.p.a.). Jego zdaniem tymczasem decyzja Wojewódzkiego Inspektora stanowi li tylko powielenie decyzji pierwszej instancji. Nie wyjaśniono istotnych dla sprawy okoliczności, przez co naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Niezależnie od powyższego P. K. stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie prowadzono z naruszeniem art. 79 K.p.a. Wbrew wyjaśnieniom organu nie skierowano do niego pisma zawiadamiającego go o przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków, co miało miejsce 13 stycznia 2021 r. Skarżący nie został także powiadomiony w trybie art. 79a § 1 K.p.a. o tym, że nie wykazano przesłanek, które on mógłby wykazać, co mogło skutkować wydaniem negatywnej decyzji. Tak zawiadomiony, P. K. mógłby uzupełnić postępowanie dowodowe i spełnić wymagania pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z jego oczekiwaniami. Skarżący wreszcie zwrócił uwagę na naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 89 K.p.a. W kontekście ostatniego przepisu zaznaczył, że wnioskował o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, której nie zorganizowano, jak i też nie odniesiono się do jego postulatu w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych postaw.
Na wstępie należy wyjaśnić, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a kontroluje legalność wydanych przez nich aktów i dokonanych czynności.
Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.").
Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
W sprawie kontroli Sądu podlegały decyzje Wojewódzkiego Inspektora i Powiatowego Inspektora o braku podstaw do stwierdzenia u P. K. choroby zawodowej obejmującej przewlekłą chorobę układu nerwowego wywołaną sposobem wykonywania pracy – zespół cieśni w obrębie nadgarstka, wymienionej w pozycji 20.1 wykazu chorób zawodowych określonych r.ch.z.
Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235ą K.p., która stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy ("narażenie zawodowe").
Według art. 235˛ K.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.
Zgodnie z r.ch.z. w przypadku podejrzenia choroby zawodowej kieruje się pracownika lub byłego pracownika na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby albo o braku podstaw do jej rozpoznania (§ 4). Do orzekania w zakresie chorób zawodowych – co należy podkreślić – uprawniony jest lekarz spełniający wskazane w § 5 r.ch.z. wymagania kwalifikacyjne, zatrudniony w jednostkach orzeczniczych wymienionych w ust. 2 i 3 tego przepisu.
Przedmiotem badania organów inspekcji sanitarnej jest zatem ustalenie takich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak: stwierdzenie u danej osoby choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, określenie rodzaju pracy i warunków, w jakich osoba ta wykonywała bądź wykonuje pracę, wskazujących na występowanie w środowisku pracy obiektywnych czynników wpływających (narażających) na powstanie choroby zawodowej oraz wykazanie związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy istniejącą chorobą a tymi warunkami pracy.
Stosownie do postanowień § 2 r.ch.z. wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do tego rozporządzenia. Pod pozycją 20.1 tego załącznika (którego dotyczyło niniejsze postępowanie) wskazuje się jako chorobę zawodową przewlekłą chorobę obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy, która ma postać zespołu cieśni w obrębie nadgarstka.
Zgodnie z § 5 w związku z § 6 ust. 1 r.ch.z. właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych, a więc do wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest wyłącznie lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej I stopnia wymienionej w § 5 ust. 2, bądź w jednostce orzeczniczej II stopnia, określonej w § 5 ust. 3 r.ch.z.
Wskazany lekarz wydaje orzeczenie lekarskie na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika i dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 r.ch.z.).
W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności o wskazane orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu bądź o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz formularz oceny narażenia zawodowego, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia (§ 8 ust. 1 r.ch.z.).
Wymaga podkreślenia, że w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do dowolnej, samodzielnej oceny zebranej w sprawie dokumentacji medycznej. Jednocześnie określony przez ustawodawcę tryb postępowania w sprawie chorób zawodowych nie przewiduje możliwości powoływania biegłych przez organ czy sąd celem dalszej weryfikacji wydanych orzeczeń przez jednostki orzecznicze I i II stopnia. Ocena stanu zdrowia pracownika (byłego pracownika) pod kątem występowania choroby zawodowej dokonywana jest już bowiem na etapie postępowania administracyjnego przez specjalizujące się w medycynie pracy dwie jednostki orzecznicze.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów oraz z faktu, że zgodnie z § 5 ust. 1 r.ch.z. tylko uprawniony lekarz, zatrudniony w jednostce orzeczniczej I lub II stopnia, jest właściwy do rozpoznania choroby zawodowej.
Należy mieć na uwadze, że zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać tylko pod względem formalnym (na przykład wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, nie natomiast w zakresie dotyczącym ich merytorycznej treści.
Organy administracji są zatem związane ustaleniami tych orzeczeń i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia danej osoby kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących ich postawę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007r., II OSK 1078/06; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2010 r., III SA/Łd 272/10, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego (przed reformą) z dnia 24 marca 2000 r., I SA 2334/99; 8 listopada 2000r., I SA 664/00; 11 grudnia 2001r., I SA 746/99 i 24 lutego 1998 r., I SA 1520/97, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem, jak wynika z powyższego, zarówno organy wydające decyzje, jak i sąd dokonujący ich kontroli związane są treścią orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione jednostki orzecznicze, co do kwestii stwierdzenia choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby, tym samym oznacza to, że ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego (zob. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r., OPS 3/02, orzeczenia.nsa.gov.pl, aktualną również w obowiązującym stanie prawnym).
Wyjaśnić należy, że zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest możliwe także w przypadku, gdy w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny nie są uprawnione do weryfikacji merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez uprawnione jednostki organizacyjne celem ujednolicenia stanowiska.
W toku postępowania w niniejszej sprawie do akt administracyjnych złożono dwa orzeczenia jednostek orzeczniczych I i II stopnia dotyczące przesłanek rozpoznania zgłoszonej choroby zawodowej u P. K.. W orzeczeniu lekarskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., [...] lekarza specjalisty W. Centrum Medycyny Pracy w P., po rozpoznaniu w kierunku stwierdzenia u P. K. przewlekłej choroby układu nerwowego wywołanego sposobem wykonywania pracy: zespół cieśni nadgarstka określonej w pozycji 20.1 r.ch.z. – nie znaleziono podstaw do rozpoznania wskazanej choroby zawodowej. We wskazanym orzeczeniu przyznano, że skarżący cierpli na zespół cieśni nadgarstka prawego. Jednak zarazem lekarz specjalista zwrócił uwagę, że z opisu stanowiska pracy wynika, że badany wykonuje prace rolnika w gospodarstwie rolnym. Są to prace ręczne przy ścinaniu upraw. Zdaniem lekarza specjalisty czynności te nie mają charakteru monotypowego, wielokrotnie powtarzanego podczas zmiany roboczej charakteryzującym się maksymalnym zginaniem i prostowaniem nadgarstka, przy użyciu nadmiernej siły i ucisku.
Wykonywana praca nie należy zatem do powodujących zespół cieśni nadgarstka. Prace wykonywane przez badanego były zróżnicowane, obciążały różne grupy mięśniowe i nie są związane z ruchami monotypowymi i wielogodzinnym, znacznym przeciążeniem narządu kończyn górnych.
W opisanym wyżej zakresie identyczną diagnozę przedstawił lekarz specjalista Instytutu Medycyny pracy im. Prof. J. N. w Łodzi w orzeczeniu lekarskim [...] wydanym 22 stycznia 2020 r. W orzeczeniu tym zaznaczono, że wedle analizy czynności zawodowych wykonywanych przez P. K. nie można potwierdzić, aby badany w trakcie pracy wykonywał czynności powtarzalne, monotypowe, to jest rutynowe, powtarzające się, szybkie i niezmienne ruchy rąk, zwłaszcza połączone z dużym naciskiem i w długich przedziałach czasowych, w wymuszonym tempie pracy stwarzające warunki, w których dochodziłoby do zwiększenia ciśnienia w kanale nadgarstka i długotrwałego ucisku na pień nerwu pośrodkowego i w konsekwencji wystąpienia zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Czynności zawodowe wykonywane przez badanego miały zróżnicowany, zmienny w czasie charakter, dostosowany pod względem tempa do możliwości pracownika. Lekarz specjalista nadmienił, że podczas ręcznego ścinania roślin mogło dochodzić u badanego do przeciążenia kończyn górnych i nasilenia dolegliwości bólowych rąk, ale ten rodzaj czynności był wykonywany sezonowo średnio 2 razy w roku przez 2-3 tygodnie. Oznacza to, że nie ma też podstaw do stwierdzenia zawodowej etiologii rozpatrywanego u badanego schorzenia.
Warto także dodać w tym miejscu, że w orzeczeniu jednostki orzeczniczej II stopnia podważono w ogóle fakt diagnozy u P. K. zespołu cieśni nadgarstka.
Odnosząc się do skargi, w której P. K. koncentruje się na kwestiach dowodowych Sąd wskazuje, że zarzuty skarżącego dotyczą obszaru tematycznego poza głównym zagadnieniem występującym w sprawie. Sąd jeszcze raz podkreśla, że do stwierdzenia choroby zawodowej potrzebne jest uzyskanie orzeczenia właściwej jednostki stwierdzającej podstawy do rozpoznania choroby zawodowej. W niniejszej sprawie jednostki I i II stopnia jednoznacznie wykluczyły, aby istniał związek pomiędzy sposobem wykonywania przez P. K. pracy w gospodarstwie rolnym a wystąpieniem zdiagnozowanego u niego schorzenia.
W toku postępowania, na skutek zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń, Inspektor Powiatowy przeprowadził gruntowne postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy i w jaki sposób na działkach [...] w O. i [...], [...] oraz [...] w G. P. K. prowadził działalność rolniczą. Świadkowie konsekwentnie zeznawali, że działalność rolnicza na tych nieruchomościach była prowadzona incydentalnie albo w ogóle, a już na pewno w sposób ciągły i w takiej technologii, która wiązać się może z czynnościami rodzącymi możliwość powstania u osoby zespołu cieśni w obrębie nadgarstka.
Zdaniem Sądu postępowanie dowodowe potwierdziło tylko trafność diagnozy przedstawionej w zebranych w sprawie orzeczeniach jednostek orzeczniczych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działalność rolnicza prowadzona przez P. K. mogła mieć co najwyżej charakter sezonowy (żaden ze świadków nie potwierdził, aby skarżący pracował na dzierżawionych działkach osobiście w sposób ciągły i to przy użyciu narzędzi ręcznych), a to według lekarzy specjalistów nie jest pracą generującą narażenie zawodowe o natężeniu mogącym powodować zmiany skutkujące powstaniem zespołu cieśni w obrębie nadgarstka.
W ocenie Sądu postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie i w stopniu wystarczającym do stwierdzenia, że sposób wykonywania przez P. K. pracy nie był przyczyną powstania zdiagnozowanych u niego schorzeń, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej.
W skardze P. K. podnosił też zarzuty dotyczące zaniechań organu w zakresie informowania go o zeznaniach ze świadków (art. 79 § 1 K.p.a.), o możliwości wypowiedzenia się o przesłankach mogących prowadzić do negatywnego dla niego rozstrzygnięcia (art. 79a § 1 K.p.a.) oraz o braku reakcji na jego żądanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 K.p.a.). Zagadnienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Skarżący zarzuca bowiem, że nie został zawiadomiony o zeznaniach świadków, jednak dotychczas nie podniósł żadnej okoliczności, która podważałaby ich zeznania. Dodać można, że świadkowie zeznający 13 stycznia 2021 r. w gruncie rzeczy przedstawili informacje stosunkowo proste, to jest że na działkach dzierżawionych przez P. K. uprawiano zboże przy pomocy kombajnu i koszono rośliny przy pomocy kosiarki rotacyjnej. Świadkowie nie mieli wiedzy na temat prowadzenia prac narzędziami ręcznymi przez skarżącego.
Gdy chodzi o kwestię naruszenia art. 79a § 1 i art. 89 K.p.a., to zaznaczyć trzeba, że poszerzenie postępowania o dodatkowe informowanie skarżącego o możliwości przedstawienia dowodów albo przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie wniosłoby nic do sprawy. Stan faktyczny ustalono bowiem w sposób dokładny, a skarżący nie wskazał na żadną okoliczność, która pozwalałaby oceniać sposób jego pracy w gospodarstwie rolnym inaczej jak pracę sezonową.
Kontrolowane decyzje są więc zdaniem Sądu prawidłowe. Nie doszło przy ich wydawaniu do naruszenia ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w stopniu skutkującym ich uchyleniem. W ocenie Sądu także orzeczenia lekarskie wydane w W. Centrum Medycyny Pracy w P. i Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi nie zawierają braków ani treści, które wymagałyby wdrożenia dalszych dowodów ponad te, które pozyskano (§ 8 ust. 2 r.ch.z.).
Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] akt sądowych).