Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej: Kolegium) – po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. (dalej: Prezydent Miasta) z dnia [...] 2014 r. znak[...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, którą Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z usługami w poziomie parteru wraz z drogą wewnętrzną - na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka o nr ewid.[...], obręb nr [...].
Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy wynikającym z akt postępowania.
Decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.- dalej: u.p.z.p.) – w wyniku ponownego rozpatrzenia, na skutek decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] uchylającej poprzednią decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., wniosku A. P. z dnia 15 kwietnia 2013 r. – kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z usługami w poziomie parteru oraz urządzeniu drogi dojazdowej (wewnętrznej) na terenie położonym w [...] przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr [...] (obręb nr [...]). Odmowę organ I instancji uzasadnił tym, że nie jest spełniony warunek kontynuacji linii zabudowy.
Przybliżając stan faktyczny i przebieg postępowania, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy teren znajduje się granicach obszaru, dla którego Rada Miejska K. w dniu [...] 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]". W związku z powyższym organ I instancji na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a następnie podjął je postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. W tym zakresie organ argumentował, że w sytuacji gdy dla obszaru objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie obowiązuje plan miejscowy znajdują zastosowanie przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jedynie spełnienie wszystkich (łącznie) warunków zapisanych w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. daje możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Przy omówieniu sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego przedstawionego na załączniku graficznym do sporządzonej analizy - w relacji do szerokości frontu działki budowlanej stanowiącej teren inwestycji, przyjmując front działki od strony ul. [...] (bowiem od tej strony odbywał się będzie wjazd na nieruchomość), organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzenia analizy stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich – biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania – granica obszaru analizowanego została wyznaczona w nieco większej odległości niż minimalne wymagania określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588 [dalej: rozporządzenie wykonawcze]). Rozwijając tę myśl wskazał, że nastąpiło to głównie zgodnie z przebiegiem istniejących dróg publicznych tworzących poszczególne kwartały zabudowy oraz po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie, tj. w odległości około 145-240 m wokół działki budowlanej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] (obręb [...]), obejmując zwarty obszar zabudowany i zainwestowany w sposób pozwalający na dokonanie stosownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
W wyniku przeprowadzonej analizy organ stwierdził, że projektowana zabudowa miałaby zostać usytuowana w terenie niezabudowanym, w znacznej odległości (125 m) od drogi publicznej - ul. [...], z której miałaby być ona obsługiwana, oraz poza strefą zurbanizowaną położoną wzdłuż tej ulicy. Organ podniósł, że przedmiotowa strefa sięga maksymalnie do 100 m od pasa drogowego ul. [...], a na działkach sąsiednich wzdłuż ul. [...] linia zabudowy jest w miarę regularna i przebiega wzdłuż tej ulicy w odległości około 9 m od granicy pasa drogowego tej drogi. Dalej organ podniósł, że w przeprowadzonej analizie ustalono przebieg obowiązującej linii zabudowy, jak i przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy odzwierciedlającej "»tylną granicę« przyulicznej strefy zainwestowanej zabudową" przebiegającej w odległości około 100 od granicy pasa drogowego ul. [...].
Organ podniósł, że planowana zabudowa - budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami poziomie parteru usytuowane miałyby zostać usytuowane w odległości ponad 125 m od granicy pasa lodowego drogi publicznej - ulicy [...], wobec czego przy takim usytuowaniu planowanych budynków nie ma na podstawie czego wyznaczyć dla tych obiektów obowiązującej linii zabudowy i w konsekwencji niespełniony jest warunek kontynuacji linii zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a którą to linię wyznacza się w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.
W wyniku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ ustalił, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia wszystkich warunków nałożonych przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do zastrzeżeń Kolegium sformułowanych w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] [którą została uchylona wcześniejsza decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...] 2014 r.], organ stwierdził, że występujące na obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki mieszkalno-usługowe, budynki garażowe i gospodarcze pozwalają na uznanie, że planowana zabudowa wpisuje się w zastaną funkcję terenu, jednak powyższe stwierdzenie Kolegium jest w pełni uzasadnione wyłącznie dla określonej strefy zainwestowanej, którą wyznaczono w przygotowanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to strefa sięga maksymalnie "na głębokość około 100 m od granicy pasa drogowego ul. [...]"; w tej strefie można lokować taką zabudowę, co znalazło swoje potwierdzenie w wydanych wcześniej na wniosek A. P. decyzjach o warunkach zabudowy, określających możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].
Organ ponownie podkreślił, że istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest wyłącznie w pasie przyulicznym ulicy [...], maksymalnie w odległości około 100 m od granicy pasa drogowego, a planowana zabudowa ma zostać usytuowana w odległości około 125 m-220 m od granicy pasa drogowego tej ulicy. Tym samym, w ocenie organu, przedmiotowa zabudowa miałaby powstać już poza granicą "strefy zabudowanej wyznaczonej przez nieprzekraczalną i obowiązującą linię zabudowy, w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów uprawianych rolniczo". W ocenie Prezydenta Miasta zaproponowane w złożonym wniosku usytuowanie planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie ma odzwierciedlenia w sposobie zagospodarowania działek sąsiednich, co nie znalazło swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Ponadto organ podniósł, że Kolegium nie zanegowało braku spełnienia warunku kontynuacji linii zabudowy.
Odnosząc się natomiast do uwag Kolegium dotyczących postanowień zawartych w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], organ wyjaśnił, że podział ten nastąpił na podstawie przepisów art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [aktualnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 782 - dalej: u.g.n.]. Dalej wywodził, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] nie była objęta planem miejscowym i Prezydent Miasta w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2011 r. znak [...] na załączniku graficznym stanowiącym integralną część tej decyzji oznaczył teren inwestycji – przy czym obowiązująca i nieprzekraczalna linie zabudowy wyznaczyły teren, na którym dopuszcza się usytuowanie planowanych budynków i wkreślono również przebieg projektowanej drogi wewnętrznej, przy czym pozostała część działki nr [...] (obręb [...]) - obecnie działka nr [...] (obręb [...]) znalazła się poza terenem planowanej inwestycji, jako teren niepodlegający zmianie sposobu zagospodarowania, stąd też nie określono dla niego warunków zabudowy.
Organ dalej wyjaśnił, że właśnie ta decyzja została przedłożona na potrzeby podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i w decyzji podziałowej Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. znak [...] ustalono, że podział ten ma na celu wydzielenie działki o nr [...] - przeznaczonej na urządzenie drogi wewnętrznej, wydzielenie działki o nr [...] - przeznaczonej pod projektowaną drogę dojazdową, wydzielenie działek o nr [...] i [...] - przeznaczonych pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wydzielenie działki o nr [...] - zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym, pozostającej przy obecnym właścicielu, z zachowaniem dotychczasowego sposobu jej użytkowania, wydzielenie działki nr [...] - pozostającej przy obecnym właścicielu, z zachowaniem dotychczasowego sposobu jej użytkowania.
W odniesieniu do powyższego Prezydent Miasta stwierdził, że sformułowanie odnoszące się do nowo wydzielonej działki o nr [...], wskazujące na jej pozostawanie przy obecnym właścicielu z zachowaniem dotychczasowego sposobu jej użytkowania, wbrew opinii Kolegium wyrażonej w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 czerwca 2014 r., nie narusza konstytucyjnego prawa własności, w kontekście ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji argumentował, że podział nieruchomości realizowany jest na wniosek właściciela i przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - opiera się na konkretnej decyzji o warunkach zabudowy, a we wniosku z dnia 6 kwietnia 2011 r., czego konsekwencją było wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2011 r.; przy czym inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na przedmiotowym terenie dla inwestycji polegającej na budowie trzech, a nie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami urządzeniu drogi wewnętrznej oraz budowie zjazdu z ul. [...], a przeprowadzona wówczas analiza funkcji pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych z wbudowanymi garażami, zaś pozostała część ówczesnej działki o nr [...] (obręb [...]) znajdująca się poza terenem inwestycji, nie została objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stąd też nie ustalono dla tej części nieruchomości warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i działka ta w dacie wydania decyzji podziałowej mogła jedynie pozostać w dotychczasowym sposobie jej użytkowania.
W ocenie organu I instancji przywołane postanowienia decyzji podziałowej z dnia [...] 2012 r., nie stanowią o braku możliwości zagospodarowania zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. terenu działki nr [...] (obręb [...]), ale zagospodarowanie to może nastąpić jedynie zgodnie z warunkami określonymi w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W odniesieniu do wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] (obręb [...]), organ I instancji stwierdził, że z planowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co nie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji.
Odwołując się do postanowień decyzji podziałowej z dnia [...] 2012 r. i treści art. 93 ust. 3 u.g.n., Prezydent Miasta stwierdził, że zastrzeżenie konieczności ustanowienia stosownych służebności dojścia i dojazdu dla nowo wydzielonej działki o nr [...] (obręb [...]) do czasu realizacji docelowego układu komunikacyjnego, którego celem będzie obsługa komunikacyjna nowoprojektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie wskazuje na przeznaczenie tej konkretnej działki na cele mieszkaniowe, lecz mówi jedynie o konieczności ustanowienia służebności dla tej działki po terenie drogi wewnętrznej, która wydzielona jest w związku z wydzieleniem działek budowlanych o nr [...] i [...] przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co wynika z wcześniejszych ustaleń postanowienia opiniującego podział i decyzji zatwierdzającej podział. Wobec tego za nieuprawnioną organ uznał sugestię Kolegium, jakoby postanowienie decyzji podziałowej dotyczące służebności miało rozstrzygać o przeznaczeniu terenu działki nr [...].
Przy takich założeniach organ I instancji stwierdził, że propozycja zawarta we wniosku inwestora z dnia 15 kwietnia 2013 r. co do usytuowania projektowanych budynków nie mieści się w kanonach kształtowania ładu przestrzennego obowiązującego na terenie poddanym analizie. Organ podkreślił, że z przeprowadzonej analizy nie wynika, iż można by wyznaczyć inną linię zabudowy dla planowanych budynków, stosownie do uregulowań § 4 rozporządzenia wykonawczego, bowiem nie znaleziono ani jednego budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym, który byłby usytuowany w sposób pozwalający na uznanie, że nowo projektowana zabudowa będzie kontynuować zabudowę istniejącą, tj. podstawową zasadę kontynuacji funkcji zabudowy wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem organu istniejąca zabudowa zlokalizowana w obszarze analizowanym nie stanowi podstawy do uznania, że zachodzi kontynuacja linii zabudowy, gdyż na podstawie tej zabudowy nie ma podstaw do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanych budynków.
W odwołaniu od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z [...] 2014 r. A. P. podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu z kwietnia 2014 r. podnosząc, że spełnione są kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Ponadto stwierdziła, że rozstrzygnięcia zawarte w postanowieniu opiniującym podział i decyzji podziałowej są jasne i czytelne, zaś interpretacja organu w tym zakresie jest tak określona i dopasowana, aby móc wydać decyzję odmowną. Zarzuciła, że organ nie poszukiwał rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązałyby konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli działek.
Na rozprawie administracyjnej w dniu 6 listopada 2014 r. A. P. podtrzymała dotychczasową argumentację i wnioski odwołania. Przedstawiciele Prezydenta Miasta wnieśli o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, wyjaśniając, że teren, w skład którego wchodzą przedmiotowe działki objęty jest projektem miejscowego planu "[...]". Nadto podali, że dostęp do działek od ulicy [...] ma miejsce poprzez drogę wewnętrzną wytyczoną wzdłuż działek [...],[...] i [...]; na wysokości działek odwołującej i jej siostry również są wyznaczone działki pod drogę - działki nr [...] i [...] mające połączenie z drogą wewnętrzną doprowadzającą do ulicy [...]. Podnieśli, że w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w tzw. strefie zainwestowania wzdłuż ulicy [...], którą na rysunku wyników analizy oznaczono jako nieprzekraczalną linię zabudowy. Ich zdaniem cała analiza wykazała, że nie jest możliwe usytuowanie budynków tak jak chcą tego inwestorzy.
Zaznaczyli również, że w projekcie planu miejscowego obydwie nieruchomości przeznaczone są pod szkołę - teren oświaty; projekt planu jest już skonkretyzowany i można założyć, że w ciągu roku zostanie wyłożony do wglądu; uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu obowiązuje od 2009 r.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu stwierdziło, że organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie przepisów rozporządzenia wykonawczego, wyznaczając wokół działki wskazanej przez inwestora granice obszaru analizowanego w sposób zgodny z wymogiem § 3 tego aktu.
Kolegium podniosło, że na obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, w tym budynki mieszkalno-usługowe, budynki gospodarcze, budynki garażowe i obiekty szklarniowe, wobec czego planowana zabudowa wpisuje się w zastaną funkcję terenu, jednak sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza wskazuje w sposób jednoznaczny, że planowana przez inwestora zabudowa łamie istniejącą w terenie linię zabudowy. W tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że z mapy stanowiącej załącznik graficzny analizy wynika, iż planowane budynki zostaną zlokalizowane w terenie zupełnie niezabudowanym - w odległości ponad 125 m od drogi publicznej, a zabudowa na analizowanym terenie sytuuje się wzdłuż ulicy [...] - w pasie przyulicznym i linia zabudowy jest w miarę regularna w odległości 9 m od granicy pasa drogowego, a jedynie sporadycznie budynki usytuowane są w odległości maksymalnie 100 m od granicy pasa drogowego.
W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że planowana zabudowa godzi w istniejący ład przestrzenny, a z uwagi na fakt, że nie są spełnione łącznie wszystkie wymogi wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania.
W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] (oznaczanie decyzji ustalone w wyniku sprostowania dokonanego przez stronę w toku postępowania) A. P., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a.
W uzasadnieniu zakwestionowała zastosowaną przez organy wykładnię pojęcia linia zabudowy, uznając, że organ w tym zakresie naruszył przepisy art. 8 i art. 11 k.p.a. Ponadto zarzuciła Kolegium, że pominęło istotny fakt, iż w przedmiotowej sprawie zostało wydane pozwolenie na budowę drogi dojazdowej do działek strony skarżącej, a tym samym zapewniony został dostęp do drogi publicznej, a to pozwala przypuszczać, że będzie można na przedmiotowym terenie realizować inwestycje podobne do tych, dla których zostały wydane warunki zabudowy. Dalej argumentowała, że teren inwestycji znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla budynków jednorodzinnych, a w aktualnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...], tereny, na których skarżąca planuje inwestycję, również są określone jako teren mieszkalny. Wskazuje to w ocenie strony, że Miasto [...] na terenie przyległym do planowanej inwestycji rozwija się w kierunku zabudowy jednorodzinnej, a wniosek skarżących zmierzał do skutku zgodnego z tym kierunkiem rozwoju, a nie bez znaczenia jest również i to, że na terenie nieruchomości skarżącej zaprojektowano drogę, z którą będą łączyć się nieruchomości sąsiednie.
Wszystko to przesądza w ocenie strony, że nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości sąsiednie przeznaczone są pod zabudowę jednorodzinną i to pomimo tego, że obecnie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego dla tych nieruchomości i że ich nieruchomości byłyby pierwszymi, w których przesunięciu uległaby linia zabudowy wynikająca z analizy urbanistycznej. Ponadto podniosła, że brak kontynuacji linii zabudowy nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, skoro z aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że na tych nieruchomościach ma w przyszłości istnieć zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
W ocenie strony zaskarżona decyzja Kolegium jest również sprzeczne z art. 7 k.p.a., tj. z zasadą ogólną uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W tym zakresie zwróciła uwagę na stanowisko doktryny oraz podniosła, że wydanie decyzji uwzględniających żądanie skarżącej nie wpłynęłoby w jakikolwiek negatywny sposób na teren i interesy jego mieszkańców; tym bardziej, że miejsce, w którym skarżąca chce zrealizować planowaną inwestycję, jest terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie jest to teren rolniczy.
Przy tak sformułowanych zarzutach domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, a ponadto zwrócenia się do Prezydenta Miasta o podanie, pod "jaką zabudowę w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] projektowany jest teren objęty wnioskiem".
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.
Skarga została początkowo zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygn. IV SA/Po 31/15, a następnie – w wyniku uwzględnienia stanowiska pełnomocnika skarżącej wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 7 maja 2015 r. co do błędnego oznaczenia zaskarżonej decyzji Kolegium znakiem [...] zamiast prawidłowo [...] i zarządzenia tutejszego Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Po 35/15 – została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 415/15 (zarządzenie z dnia 18 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 35/15 i II SA/Po 415/15).
Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił przy tym, że wskazany we wniosku inwestora sposób zabudowy jest taki sam, jak przyjęty w studium i choć studium nie stanowi prawa miejscowego, to skoro skarżąca, zagospodarowując swoją działkę chce postępować zgodnie ze studium, to organ nie powinien jej tego utrudniać. Powołał się nadto na argumentację przedstawioną w sprawie o sygn. akt II SA/Po 35/15 i stwierdził, że rozbudowywanie się miast na tereny podmiejskie jest ogólną tendencją, zaś w niniejszej sprawie brak było przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zarzucił również, że analiza obarczona jest wadą polegającą na wyznaczeniu zbyt małego obszaru analizowanego i podkreślił, że organ zamiast odmawiać warunków zabudowy mógł ewentualnie zażądać modyfikacji wniosku strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy stan faktyczny został należycie ustalony, a następnie rozważony pod kątem spełnienia wymogów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, a w tym określonego w punkcie 1 warunku, że najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Decydujące znaczenie ma w tym wypadku ocena zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) pod kątem tego, czy organ wykazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym pojęciu należy upatrywać możliwość określenia w decyzji o warunkach zabudowy również przybliżonego usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej, zwłaszcza w kontekście wzajemnych relacji przestrzennych z inną zabudową istniejącą w sąsiedztwie, tj. do prawidłowości występujących na innych istniejących już – a zwłaszcza zwartych – obszarów zabudowy.
Wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12 - powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile zapewni – w sensie urbanistycznym – ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uporządkowanymi relacjami funkcjonalnymi, stosownie do narzuconych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest jednym z podstawowych warunków kształtujących lokalizację nowej zabudowy, przez co zapewnia się ład przestrzenny na danym obszarze. Zarazem trzeba podkreślić, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej.
Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko - zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Skoro nieuprawniona jest wspomniana zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji" - rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej, to nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej mógłby być sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu rozumianym jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami istniejącymi.
Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (patrz: wyroki WSA w Łodzi z dnia 23.1.2013 r. r. sygn. akt II SA/Łd 752/12 - LEX nr 755679 i z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10 - LEX nr 1270497).
Warto również mieć na uwadze, że prawo do zagospodarowania terenu (wolność zagospodarowania terenu) jest jednak limitowane zarazem względami ochrony interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), które mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Na potrzebę zachowania równowagi pomiędzy tymi interesami trafnie skarżąca zwróciła uwagę w swoim odwołaniu.
Nadto w tym miejscu należy wspomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel). Organ związany jest również przedstawioną we wniosku charakterystyką urbanistyczną inwestycji. Oznacza to, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1827/10, LEX nr 1134679). Innymi słowy, organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 43/09, LEX nr 553472).
To związanie organu wnioskiem inwestora nie ma jednakże charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580). Niemniej jednak nie można czynić w niniejszej sprawie organowi zarzutu, że nie dążył do zaproponowania inwestorowi możliwości modyfikacji wniosku, skoro uznawał, że cała planowana nowa zabudowa mieści się poza wspomnianą "strefą zainwestowaną zabudową", przy czym sama kwestia posługiwania się pojęciem "głębokości strefy zabudowy" oczywiście podlega kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym.
Przechodząc szczegółowo do omówienia poszczególnych zastrzeżeń inwestora w stosunku do łącznie rozpatrywanego stanowisko organów obydwu instancji co do braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że obszar analizowany – wbrew zgłoszonemu dopiero na rozprawie zarzutowi pełnomocnika – został w niniejszej sprawie wyznaczony prawidłowo, w zgodzie z wymogami przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Organ I instancji wyczerpująco wyjaśnił sposób wyznaczenia tego obszaru, a materiał graficzny potwierdza zachowanie wymogów prawnych w tym zakresie. Twierdzenie pełnomocnika było zaś gołosłowne, innymi słowy pozbawione wskazania jakiegokolwiek argumentu, który przyczyniłby się do zakwestionowania prawidłowości działania organu w tym zakresie.
Co się tyczy ustalania, jak teren przedmiotowej nieruchomości jest scharakteryzowany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy skarżącej wyjaśnić, że kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Studium nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy; studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, nie jest możliwe również ustalenie przeznaczenia gruntu na podstawie studium. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego znaczenie polega na tym, że jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (por. art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Adresatem studium jest przede wszystkim organ stanowiący gminy, który musi uwzględnić jego zapisy przy uchwalaniu planu miejscowego. Studium nie może jednak być podstawą do wydania jakichkolwiek decyzji administracyjnych; w szczególności nie ma mocy wiążącej przy ustalaniu warunków zabudowy, co wprost wynika z treści art. 9 ust. 5 u.p.z.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2012 r. sygn. II SA/Łd 235/12, LEX nr 1166244; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 682/11, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl Dodać należy, że organy, w szczególności Kolegium, w zasadzie potwierdziły kontynuowanie przez planowaną inwestycję funkcji w zakresie rodzaju zabudowy (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), jednak odniosły się krytycznie co od możliwości sytuowania nowej zabudowy w określonej relacji przestrzennej do drogi publicznej stanowiącej ul. [...], którą organ I instancji określił jako "nieprzekraczalną linię zabudowy odzwierciedlającą »tylną granicę« przyulicznej strefy zainwestowanej zabudową".
Organ I instancji posługuje się w tym zakresie pojęciem, które można na potrzeby niniejszego uzasadnienia nazwać "głębokością strefy zabudowy", która wiąże się właśnie z określeniem zasięgu strefy zagospodarowania zabudową "na głębokość około 100 m od granicy pasa drogowego ul. [...]".
W niniejszej sprawie występują szczególne realia dotyczące ukształtowania zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji i usytuowania planowanej zabudowy na działce nr [...] w głąb tej działki, tj. lokalizacji szeregu budynków, których linia zabudowy jest prostopadła do zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. [...].
Odnośnie cechy kształtowania nowej zabudowy określonej jako "nieprzekraczalna linia zabudowy" umownie na użytek niniejszego uzasadnienia powiązanej z pojęciem "głębokości strefy zabudowy" należy wyjaśnić, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia "obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", zaś zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.
Sąd podkreśla, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać musi z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1218/11, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwykle linia zabudowy stanowi linię nieprzekraczalną, ale w pewnych sytuacjach ma ona charakter ściśle wiążący, np. w zwartej zabudowie miejskiej - zabudowie pierzejowej, który to wniosek należy wywieść z treści przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., jak i z treści § 1 pkt 1 i 2 pkt 2, które posługują się pojęciem "linia zabudowy".
W tym kontekście terminowi "obowiązująca linia zabudowy" użytemu w § 4 rozporządzenia wykonawczego nie można nadawać innego znaczenia, niż to, które wynika z analizy powołanych przepisów ustawy i samego rozporządzenia, które posługują się terminem "linia zabudowy". Nie ma podstaw do przyjęcia, by przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interpretować wbrew przepisom tejże ustawy.
Idąc dalej, należy wyjaśnić, że wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje przy tym, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, że pojęcie "działka sąsiednia", użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia, ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany".
Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tym przepisie, jak również w przepisie § 7 ust. 1-3 rozporządzenia (dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest tożsame z rozumieniem działki sąsiedniej ustalonej na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i oznacza ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo i jest bliższe rozumieniu działki sąsiedniej zgodnie z celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia – jak już wspomniano – dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niewątpliwie w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od tej zasady, jeżeli w danej sprawie wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia.
Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie linia zabudowy w rozumieniu powołanych przepisów, charakteryzująca zabudowę istniejącą na obszarze analizowanym, została trafnie wyznaczona w relacji do usytuowania budynków wzdłuż ul. [...] i nazwana jest przez organ "obowiązującą linią zabudowy". Przebiega ona w odległości ok. 9 m od granicy pasa drogowego ul. [...]. Wyznaczenie tej cechy kształtowania zabudowy nie budzi żadnych zastrzeżeń Sądu, poza zbytecznym nazwaniem jej "obowiązującą", co może sugerować, że niedopuszczalne jest usytuowanie obiektów w większej odległości od pasa drogowego, podczas gdy na obszarze analizowanym występują budynki położone w większym oddaleniu od drogi publicznej. Kwestia ta nie ma jednak doniosłego znaczenia, bowiem wyznaczenie linii zabudowy od strony drogi publicznej - od frontu działki, nie mogłoby wynosić ok. 9 m od granicy pasa drogowego, już chociażby ze względu na położenie działki nr [...] poza tą linią (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1582/13 i wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r. o sygn. II OSK 174/10 - dostępne jw.).
Najistotniejsze dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy są wnioski organu dotyczące ustalenia w przedmiotowej sprawie przebiegu tzw. nieprzekraczalnej linii zabudowy, która doprowadziła organy do wniosku, że planowana zabudowa nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Kwestia wyznaczania "wewnętrznej linii zabudowy" czy też "drugiej linii zabudowy" w odniesieniu do planowanej inwestycji w istocie nie dotyczyłaby wyznaczenia linii zabudowy w wyżej podanym znaczeniu, lecz właśnie uchwycenia prawidłowości rozlokowania zabudowy na terenie objętym analizą (terenie szerokiego sąsiedztwa działki nr [...]), charakteryzowanego wspomnianą "nieprzekraczalną linią zabudowy" odzwierciedlającą "»tylną granicę« przyulicznej strefy zainwestowanej zabudową". Jakkolwiek, co do zasady brak jest podstaw do wyznaczania tego rodzaju dodatkowych linii zabudowy, to organy mają pełen prawo oceniać to, czy zabudowa na obszarze analizowanym charakteryzuje się określonym uporządkowaniem tworzącym właśnie "drugą linię zabudowy" czy "wewnętrzną linię zabudowy". W tym też zakresie mogą w ramach analizy urbanistycznej wyznaczać różnego rodzaju linie dla stwierdzenia, jakie prawidłowości rządzą rozlokowaniem zabudowy na danym terenie.
W realiach badanej sprawy, w ocenie Sądu, właśnie omawiane prawidłowości występujące na obszarze analizowanym mogły stanowić podstawę do stwierdzenia jak kształtuje się na tym terenie "głębokość strefy zabudowy". Tym bardziej, jeżeli charakteryzuje ona zwarte obszary zabudowy. Na dopuszczalność uwzględniania występowania na obszarze analizowanym tzw. drugiej linii zabudowy wskazuje też Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2058/13 - dostępny jw.). W konsekwencji Sąd uznaje, że organy mógł określić zasięg strefy zagospodarowania terenów zabudową i jeżeli stwierdził, że sięga ona "na głębokość około 100 m od granicy pasa drogowego ul. [...]", to dopuszczalne było porównanie lokalizacji planowanej zabudowy względem tej strefy, skoro wynika to z analizy.
W przedmiotowej sprawie istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa rozlokowana wzdłuż ul. [...] sięga w głąb działek na odległość maksymalnie 100 m, koncentrując się we frontowych częściach działek. Tymczasem planowana zabudowa działki nr [...] miałaby sięgać w głąb tej działki i rozpinać się w odległości od 125 do 240 m od granic pasa drogowego tej ulicy. W ocenie Sądu wprowadzenie w taki sposób zabudowy na tereny dotychczas niezagospodarowane na cele mieszkalne, nie kontynuuje zastanej funkcji zabudowy, nie odpowiada prawidłowościom rozlokowania istniejącej zabudowy. Na obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej - działki dostępnej z tej samej drogi publicznej i zabudowanej w taki sposób, który pozwoliłby na wyznaczenie dla działki nr [...] wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Należy również wyjaśnić, że podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące wydania pozwolenia na budowę drogi dojazdowej do działek skarżącej, przez co zapewniony został dostęp do drogi publicznej, nie może przekreślać ustaleń organów dotyczących prawidłowości rozlokowania zabudowy na obszarze analizowanym. Oczekiwania i nadzieje skarżącej związane z wydaniem pozwolenia na budowę drogi dojazdowej nie wyczerpują znamion promesy wydania pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji. To, że wcześniej uzyskała warunki zabudowy dla swoich nieruchomości (przed podziałem geodezyjnym), które nie przewidywały przecież zabudowy w takim oddaleniu od drogi publicznej, nie mogły stanowić przyjęcia domniemania pozytywnego załatwienia sprawy dla jej nowego wniosku dotyczącego kolejnej wydzielonej geodezyjnie działki. Rozwój zabudowy jednorodzinnej na terenach sąsiednich nie oznacza, że wolno skarżącej zrealizować inwestycję, która w istocie nie kontynuuje prawidłowości rozlokowania takiej zabudowy na przedmiotowym terenie.
Dla realizacji zagospodarowania (zabudowy) swojego terenu w kształcie wynikającym z wniosku niezbędny jest dalszy rozwój zabudowy w sąsiedztwie, który pozwoliłby na ustalenie nowych prawidłowości rozlokowania tej zabudowy, lub też uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, który nie jest związany wymogiem kontynuacji funkcji, wskaźników i cech zabudowy występujących w sąsiedztwie.
Podsumowując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są wadliwe; nie naruszają przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ani art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wprawdzie uzasadnienie organu II instancji jest dość lakoniczne, ale koncentruje się na najistotniejszej okoliczności determinującej kierunek rozstrzygnięcia sprawy, stąd też nie można organowi II instancji zarzucić naruszania art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.