Uzasadnienie
Dnia 10 stycznia 2022 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek S. B. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie świadczenia miałoby nastąpić w związku ze sprawowaną opieką nad C. C. (ur. w 1940 r.) – jej ojcem. Z informacji zawartych we wniosku wynika, że C. C. jest żonaty. Do wniosku, złożonego na formularzu SR-5, dołączono oświadczenie, z którego wynika, że wnioskodawczyni nie posiada uprawnień emerytalno-rentowych, ani nie pobiera zasiłku dla opiekuna. Ponadto nie mogła kontynuować swojej pracy, ponieważ nie dało się jej pogodzić z opieką nad ojcem. Do wniosku dołączono także kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś., z którego wynika, że C. C. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Oprócz orzeczenia o niepełnosprawności dołączono także kopię dokumentacji medycznej, z której wynika, że C. C. cierpi na wieloogniskowe naczyniopochodne uszkodzenie mózgu, przewlekłą niewydolność nerek, chorobę niedokrwienną serca w wyniku przebytego zawału, cukrzycę typu drugiego oraz nowotwór prostaty.
Z przedstawionych świadectw pracy wynika, że wnioskodawczyni zakończyła swój ostatni stosunek pracy z dniem [...] listopada 2021 r.
Dnia 19 stycznia 2021 r. odbył się wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że wnioskodawczyni mieszka z rodzicami i prowadzi z nimi wspólne gospodarstwo domowe. C. C. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest osobą chodzącą, ale wymaga pomocy przy codziennych czynnościach. Ojciec wnioskodawczyni potrafi samodzielnie się ubrać, zjeść, chociaż czasami wymaga pomocy. C. C. jest żonaty z H. C., która ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Wnioskodawczyni opiekuje się ojcem całodobowo.
Decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta K. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na ojca. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że C. C., pomimo licznych schorzeń, jest w stanie zadbać sam o siebie. Opieka sprawowana przez jego córkę nie wykracza poza normalne czynności, jakie są w stanie spełniać osoby pracujące zawodowo. Ponadto w myśl art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność powstała po 25. roku życia. W momencie orzeczenia o niepełnosprawności C. C., ten był już osobą dorosłą. W opiece nad C. C. pomaga jego druga córka – M. C..
Wnioskodawczyni wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że nieprawdą jest jakoby jej siostra w jakikolwiek sposób uczestniczyła we wspieraniu ich rodziców. Wnioskodawczyni stwierdziła także, że nie jest prawdziwym twierdzenie, że jej ojciec jest samodzielny. Wnioskodawczyni przejęła na siebie takie czynności jak sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, przygotowywanie posiłków. C. C. nie jeździ samochodem, do przystanków autobusowych jest za daleko, a i jego pamięć nie funkcjonuje najlepiej. Podczas każdej wizyty u lekarza wnioskodawczyni rozmawia z lekarzem. W dalszej części uzasadnienia wnioskodawczyni przedstawiła całą historię chorób ojca.
Wnioskodawczyni wskazała, że jej mama posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zmaga się z chorobami kręgosłupa i nie jest w stanie zaopiekować się mężem.
Decyzją z dnia 17 maja 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO [...]", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy prawnej dla wydanej decyzji w zakresie, w jakim uzależnia się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności C. C., co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Mimo to, decyzja odpowiada prawu.
Zdaniem Kolegium, nie istnieje związek, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni nie sprawuje stałej i długotrwałej opieki, a tylko taka mogłaby uprawniać ją do skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Wnioskodawczyni sprawuje opiekę, ale jej rozmiary nie przekraczają tych czynności, które wykonują osoby pracujące zawodowo.
Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na fakt, że C. C. pozostaje w związku małżeńskim z H. C.. Wnioskodawczyni mogłaby skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego gdyby jej matka legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tak nie jest. W myśl przepisów prawnorodzinnych to małżonek osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zobowiązany w pierwszej kolejności do świadczeń alimentacyjnych, z którymi skorelowane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tylko znaczny stopień niepełnosprawności mógłby zwolnić H. C. z obowiązku alimentacyjnego, a wówczas ten zaktualizowałby się do wnioskodawczyni i uprawniał do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Skarżąca sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad swoim ojcem. Mieszkają razem i dzięki temu Skarżąca pozostaje do dyspozycji ojca 24/7. Z tego względu Skarżąca nie może podjąć żadnej pracy. Uzasadnienie skargi jest w znacznej części zbieżne z uzasadnieniem odwołania.
Skarżąca uznała, że jej mama nie jest w stanie przejąć opieki nad swoim mężem. Posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności (ustalony od 2015 r.). W 2018 r. wystąpił u niej udar, a od 2022 r. posiada problemy z kręgosłupem. Ani Burmistrz ani SKO [...] nie posiadają wiedzy medycznej, aby oceniać to, czy jej mama może zająć się jej ojcem.
Skarżąca zakwestionowała również to, że bardzo długo czekała na rozstrzygnięcie przez organ II instancji. Na rozpoznanie odwołania jest miesiąc, a nie trzy miesiące, tak jak w niniejszej sprawie.
Do skargi dołączono szereg odpisów dokumentacji medycznej jej ojca i matki.
W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji powtórzył swoją zasadniczą argumentację twierdząc przede wszystkim, że nie ma związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a także, że H. C. jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co uniemożliwia przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Uzupełniając brak formalny skargi, Skarżąca powiadomiła tut. Sąd, że jej mama złożyła wniosek o ustalenie dla niej znacznego stopnia niepełnosprawności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 7 lipca 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2022 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na jej ojca – C. C., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.
Zanim Sąd przejdzie do rozważań nad zasadniczymi motywami zapadłego wyroku, należy zwrócić uwagę na prawidłową argumentację SKO [...] co do zastosowania przez Burmistrza przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd zwraca uwagę, że przepis ten jest niekonstytucyjny w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego osoby ubiegającej się o rzeczone świadczenie. O niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. orzeczono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42).
Burmistrz nie mógł zastosować tego przepisu mimo wielokrotnie błędnie powielanego poglądu o pozostawaniu jego w obrocie prawnym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organ administracji publicznej nie może powoływać się na zasadę praworządności, ponieważ wyrok zakresowy wyłącza możliwość zastosowania przepisu w zakresie, o którym orzeczono niekonstytucyjność. Mimo, iż ustawodawca nie wykonał "wezwania" Trybunału Konstytucyjnego i nie zmienił we wskazanym zakresie u.ś.r., podmioty stosujące prawo, w tym organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania przepisów prawa, w taki sposób, aby odpowiadały one wymogom konstytucyjnym.
Sąd ponadto w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją." (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").
Ponadto znamienne jest to, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter erga omnes, a więc każdy podmiot stosujący prawo, w tym każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do respektowania orzeczeń organu władzy sądowniczej – Trybunału Konstytucyjnego, zwanego niekiedy "ustawodawcą negatywnym". Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się jedynie do eliminowania poszczególnych przepisów, czy też całych aktów normatywnych, ale ma również wpływ na wykładnię przepisów prawa. "Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane.
Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 370/20, dostępny w CBOSA). Burmistrz nie mógł zatem zastosować przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Przechodząc do omówienia motywów zapadłego wyroku, należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Zacytowany przepis wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznanie osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., jeżeli nie podejmują pracy lub z niej rezygnują w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest to, że Skarżąca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w przepisach prawnorodzinnych. Te same przepisy (prawnorodzinne) ustalają jednak kolejność osób zobowiązanych do spełniania świadczeń alimentacyjnych. Zgodnie z art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, zwanej dalej "k.r.o.") małżonek jest zobowiązany w pierwszej kolejności do spełniania świadczeń alimentacyjnych. Przepis ten posiada swoje zakorzenienie w aksjologii bowiem to w małżeństwie ma swój początek rodzina.
Dwoje osób zawierając związek małżeński tworzy rodzinę, jako podstawową komórkę społeczną. Z tego właśnie względu ustawodawca wprowadził pierwszeństwo małżonka przed wszystkimi zstępnymi osoby wymagającej opieki. Do tej kwestii przyjdzie jeszcze powrócić.
Bezspornym jest także to, że C. C. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie (rozpoznawczy oraz odwoławczy) zgodnie uznały, że nie ma związku, o którym mowa w części wspólnej art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organy twierdzą, że Skarżąca nie zrezygnowała z pracy w związku z opieką nad ojcem. Z tym konsekwentnie nie zgadza się Skarżąca. Sąd w składzie orzekającym podzielił pogląd Skarżącej w tym zakresie, co jednak nie ma znaczenia dla ostatecznego wyniku sprawy.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć to, że C. C., jako osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności została zakwalifikowana do kategorii takich osób przez kompetentny do tego organ posiadający profesjonalną wiedzę z zakresu medycyny. Jest to osoba wymagająca stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7. orzeczenia). Rozstrzygnięcie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. o stanie zdrowia osoby wymagającej opieki nie podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej. Jest to bowiem orzeczenie wydane w odrębnej procedurze, jednakże i w niej przewiduje się zasadę trwałości takich orzeczeń.
Należy więc przyjmować, że rzeczywistość kształtuje się tak, jak orzeczono w związku z domniemaniem legalności tegoż orzeczenia. To z kolei powinno prowadzić do wniosku, że C. C. jest istotnie osobą wymagającą pomocy, aby samodzielnie egzystować w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Z orzeczenia o niepełnosprawności C. C. wynika niespornie, że potrzebuje on pomocy w codziennym życiu. Tę pomoc świadczy jego córka – Skarżąca. Sąd podkreśla słowo "opieka", które wybrzmiewa w części wspólnej art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ponieważ Kolegium, a przed nim Burmistrz, kwestionują to, że świadczona opieka przez Skarżącą na rzecz jej ojca nie pozwala jej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, należy zrekonstruować znaczenie powołanego słowa. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "opieka", oznacza ono "troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś." (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 608). Ustawodawca w swojej racjonalności stanowi prawo przede wszystkim używając znaczeń słów przyjętych w języku polskim, gdyż język ten jest narzędziem komunikacji ustawodawcy z adresatami norm prawnych. Oznacza to, że ustawodawca przyjmuje takie znaczenie słownictwa stosowanego w tekstach aktów normatywnych, jakie jest ich znaczenie w języku polskim.
Słownikowe znaczenie słowa "opieka" obejmuje szerokie spektrum czynności zmierzających do zachowania dobrostanu osoby, nad którą sprawuje się ją. Nie oznacza to, wbrew twierdzeniom Kolegium, że sprawowanie opieki w myśl przepisów u.ś.r. ma, czy też miałoby polegać na opiekowaniu się osobą wyłącznie leżącą. Twierdzenie Sądu w składzie orzekającym jest w pełni akceptowane przez orzecznictwo. "Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, zob. także wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20, dostępne w CBOSA).
Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym. Okoliczności powyższe muszą niewątpliwie być uwzględniane również w sytuacji przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 489/21, dostępny w CBOSA). Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że stała lub długotrwała opieka jest konieczna, tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę (wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 175/20, dostępny w CBOSA).
Wywiad środowiskowy dowiódł tego, że Skarżąca świadczy opiekę na miarę wskazań, jakie orzeczono przy ustalaniu stopnia niepełnosprawności C. C. – opiekuje się nim zapewniając jemu realizację potrzeb życiowych. Sąd nie miał zatem wątpliwości, że istotnie, Skarżąca nie może podjąć pracy z uwagi na opiekę. Tego zdaje się nie uwzględniły organy. Ponadto należy zauważyć, że Skarżąca zakończyła swój stosunek pracy w dniu 30 listopada 2021 r., a wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w pierwszej połowie stycznia 2022 r. Rozmiary pomocy z uwagi na stan schorowania są tylko większe. Sąd dostrzega zatem związek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca zrezygnowała z pracy, aby zająć się ojcem w całkowitym zakresie. Dotąd godziła obowiązki pracownicze oraz opiekuńcze, ale zrozumiałe jest, że opieka nad ojcem staje się coraz bardziej wymagająca.
Cała argumentacja Burmistrza i Kolegium dotycząca związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. skoncentrowała się na tym, że nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jednakże przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyróżnia alternatywę – intencjonalne niepodejmowanie zatrudnienia. W tym zakresie organy nie wypowiedziały, przez co naraziły się na zarzut nierozpoznania całokształtu sprawy. Sąd w składzie orzekającym nie ma najmniejszych wątpliwości, że zakres pomocy, jaką świadczy Skarżąca względem jej ojca nie pozwala jej na podjęcie żadnego zatrudnienia.
Należy jedynie przypomnieć powyższą konstatację, że organ administracji publicznej nie może dokonywać oceny tego, czy konieczność świadczenia opieki i opieka faktycznie sprawowana są tożsame. Zasadny jest zatem wniosek, że Skarżąca świadczy opiekę stałą, ponieważ tylko ona wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze, które zasadniczo są niezmienne (część z nich jest wykonywana od potrzeby). Skarżąca sprawuje opiekę długotrwałą, ponieważ jest ona rozciągnięta w czasie (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 33/22, dostępny w CBOSA).
Warto wskazać w tym miejscu, że znaczny stopień niepełnosprawności wskazuje na bardzo złą kondycję zdrowia osoby schorowanej, nawet jeżeli wnioski pracownika socjalnego sformułowane podczas jednorazowej wizyty w związku z koniecznością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego są odmienne. Lepsze samopoczucie i kondycja w dniu wizyty pracownika socjalnego nie świadczą i nie mogą stanowić podstawy do oceny tego, że opieka nad osobą niepełnosprawną nie odpowiada zaleceniom wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności. W połączeniu z wiekiem, choroby czynią sytuację osoby wymagającej opieki nieprzewidywalną. Nie da się zatem stwierdzić, że Skarżąca nie sprawuje opieki stałej i długotrwałej.
Powyżej oceniona argumentacja Kolegium, a wcześniej Burmistrza nie zasługiwały na aprobatę. Mimo to, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, ponieważ poza błędną częścią argumentacji, SKO [...] podniosło, że C. C. pozostaje w związku małżeńskim z H. C., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Tak jak zapowiedziano na początku uzasadnienia, należy powrócić do kwestii kręgu osób zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego. Zgodnie z art. 130 k.r.o. małżonek wyprzedza wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Ten fakt ma szczególne znaczenie z uwagi na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Powołany przepis stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Ustawodawca skorelował uprawnienie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 130 k.r.o. z warunkiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Małżonek osoby wymagającej opieki, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może uwolnić się od obowiązku alimentacyjnego. Wówczas dochodzi do zaktualizowania się uprawnienia z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dla osób wskazanych w art. 129 § 1 k.r.o., a więc dla zstępnych, zobowiązanych do spełniania obowiązku alimentacyjnego.
Ustawodawca celowo wprowadził tak wysokie wymagania tj. aby współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ponieważ taki stopień realnie uniemożliwia sprawowanie opieki na osobą, drugim małżonkiem, też niepełnosprawnym w takim stopniu. Kiedy współmałżonek legitymuje się tym orzeczeniem, nie jest w stanie sprawować opieki faktycznej, a nawet materialnej, ponieważ tak wysoki stopień niepełnosprawności wymaga poświęcenia wszelkich dochodów na cele związane z leczeniem lub zapewnieniem sobie opieki.
Wyraźny zamysł ustawodawcy nie może być zmieniony przez sąd administracyjny poprzez rozszerzenie ustawowej przesłanki. Sąd musiałby dokonać aktu prawotwórczego, do czego nie jest uprawniony. Zatem, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, prawo do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego aktualizuje się dla osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że C. C. – osoba wymagająca opieki z uwagi na jej niepełnosprawność pozostaje w związku małżeńskim z H. C.. Jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zostało potwierdzone przez organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) oraz przez Skarżącą. Dołączono bowiem do akt sprawy orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś., w którym stwierdzono, że H. C. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (k. [...] kat administracyjnych organu II instancji). Co więcej, H. C. obecnie stara się o orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. [...] akt sądowych).
Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że niepełnosprawność w stopniu znacznym została zdefiniowana w u.ś.r. Zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności to:
- 1) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;
- 2) całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;
- 3) stała albo długotrwała niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach;
- 4) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów;
- 5) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który odpowiadałby znaczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności z art. 3 pkt 21 u.ś.r. Tak jak wskazano powyżej, kiedy omawiano status ojca Skarżącej, tak należy konsekwentnie postąpić wobec relacji jej matki i ojca. H. C. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Należy więc przyjąć, że ta niepełnosprawność nie jest znaczna i w pewnym zakresie H. C. może zająć się swoim mężem. Nie zmienia tego fakt, że po wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności umiarkowanej H. C. doznała kolejnych rozstrojeń zdrowia. Dopiero, kiedy orzeczenie o stopniu umiarkowanym zostanie zmienione w ten sposób, że będzie ono znaczne, Skarżąca będzie mogła ubiegać się o świadczenie. Organ oraz sąd administracyjny nie mają wiedzy, ani tym bardziej kompetencji, aby stwierdzić, że H. C. nie jest w stanie zaopiekować się swoim mężem szczególnie że obowiązek alimentacyjny wcale nie musi polegać na opiece "fizycznej".
Realizacja obowiązku alimentacyjnego może następować poprzez dostarczanie środków finansowych na rzecz zapewnienia opieki małżonkowi. W związku z tym nie wykazano, aby ziściła się okoliczność, która zwalniałaby H. C. z obowiązku alimentacyjnego i tym samym tenże obowiązek zaktualizowałby się dla Skarżącej, co w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o. uprawniałoby ją do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niewątpliwie sprawowaną opieką nad ojcem. "To od rodzaju orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zależy, czy osobie sprawującej nad nią opiekę przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne. Ani organ, ani sąd nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby ocenić, czy stan zdrowia danej osoby, zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia jej sprawowanie opieki." (wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1232/21, dostępny w CBOSA).
W innym orzeczeniu, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2298/21, dostępny w CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził zatem powyższą myśl Sądu w składzie orzekającym, że nie może dojść do pozaustawowego wprowadzenia nowej przesłanki, która mogłaby zwolnić małżonka osoby wymagającej opieki z obowiązku alimentacyjnego. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjąć należy, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia – rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a nie innymi względami (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1184/21, dostępny w CBOSA).
Niezmieniona pozostaje zatem konstrukcja prawna oparta o regulacje prawnorodzinne wyznaczające krąg osób zobowiązanych do alimentacji. Należy podkreślić, że korelacja prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym jest zasadą. Ta może doznawać wyjątków, natomiast należy je, zgodnie z poglądami doktryny, orzecznictwa oraz teorii prawa, wykładać zwężająco (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie.
Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA). Tym samym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako wprowadzający wyjątek od zasady równego uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez wskazanie, że uprawnionym w pierwszej kolejności do tego świadczenia jest małżonek osoby wymagającej opieki, ma charakter wyjątku od zasady wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1059/21, dostępny w CBOSA). Ten wyjątek musi być wykładany, zgodnie z tym co powyżej przedstawiono, w sposób ścisły.
Skoro więc H. C. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest jedyną przesłanką zwalniającą ją z obowiązku alimentacyjnego, ten obowiązek, a wraz z nim prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje Skarżącej, co organy administracji publicznej prawidłowo oceniły.
Sąd nie mógł uznać zarzutu Skarżącej dotyczący opieszałości Kolegium za zasadny. Środkami prawnymi mającym na celu przeciwdziałanie bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania, a także zmobilizowanie organu administracji publicznej do zakończenia sprawy jest ponaglenie uregulowane w przepisach postępowania administracyjnego, a w następstwie tego skarga na te formy zaniechania. Jest to jedyna droga do zwalczania tego – istotnie – niekorzystnego stanu. Skarżąca nie skorzystała z tego trybu, a zatem Sąd nie może odnieść się do tego zarzutu rozpoznając skargę na zapadłe ostatecznie rozstrzygnięcie.
Podsumowując, córka jest osobą zobowiązaną do spełniania obowiązku alimentacyjnego, jednakże to z kolejnością realizacji tego obowiązku jest skorelowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Matka Skarżącej żyje, a w świetle art. 130 k.r.o. wyprzedza ją w realizacji tego obowiązku i to ona, a nie Skarżąca, mogłaby ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli wykaże spełnienie warunków z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Błędne przekonanie organów administracji publicznej o braku związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zmienia faktu, że decyzja Kolegium odpowiada prawu. Tak jak wyjaśniono w pierwszej części uzasadnienia prawnego, Skarżąca opiekuje się swoim ojcem i z tego względu nie może podjąć zatrudnienia. Niepełnosprawność C. C. orzeczona przez kompetentny do tego organ władzy publicznej nie może podlegać kwestionowaniu. Niezdolność do samodzielnej egzystencji wymaga nieustannej opieki nad ojcem, a więc Skarżąca nie może podjąć zatrudnienia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi. Trafność niektórych twierdzeń nie doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Kierując się wspomnianym na początku uzasadnienia przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem tych decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.
Na marginesie, należy podkreślić, co Skarżąca powinna potraktować wyłącznie jako sugestię, że Skarżąca będzie mogła nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o które się starała w niniejszej sprawie, dopiero kiedy dowiedzie, że jej matka – H. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kiedy tak się stanie, zaktualizuje się jej obowiązek alimentacyjny względem ojca, H. C. będzie zwolniona z tego obowiązku, a to z kolei otworzy drogę Skarżącej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wówczas Skarżąca powinna złożyć nowy wniosek o przyznanie tego świadczenia.