Uzasadnienie
Rektor [...] decyzją z [...] 2013 r., album nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. K. H., odmówił wnioskodawczyni przyznania stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2013/2014. Decyzja wydana została z upoważnienia rektora przez prorektora ds. edukacji ustawicznej prof. dr hab. S. T..
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w roku akademickim 2012/2013 M. K. H. była doktorantką IV roku studiów prowadzonych na Wydziale [...]. Zgodnie z § 1 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich z budżetu państwa na zadania związane z kształceniem uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich oraz zwiększenia stypendiów doktoranckich z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych w P.o stypendium doktoranckie może ubiegać się doktorant stacjonarnych studiów doktoranckich. W dniu 2 października 2013 r. M. K. H. ukończyła studia doktoranckie i przestała być doktorantką na Wydziale [...]. Z tego względu jej wniosek o stypendium doktoranckie nie został rozpoznany.
Pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. pełnomocnik M. K. H. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż organ błędnie przyjął, iż wnioskodawczyni ukończyła studia doktoranckie z dniem 2 października 2014 r. Od stycznia 2013 r. nie został bowiem rozpoznany wniosek strony o przedłużenie studiów doktoranckich z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem do lat 4.
Po rozpoznaniu złożonego środka zaskarżenia Rektor [...] decyzją z dnia [...] 2015 r. (nr albumu: [...]) postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] 2013 r. o nieprzyznaniu M. K. H. stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2013/2014.
W uzasadnieniu decyzji organ w całości potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyjaśniając, iż skoro M. K. H. utraciła z dniem 2 października 2013 r. status doktoranta to nie mogła ubiegać się o stypendium doktoranckie na rok akademicki 2013/2014.
Decyzję z upoważnienia rektora wydał prorektor ds. edukacji ustawicznej prof. dr hab. S. T..
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła M. K. H. zarzucając naruszenie:
art. 97 ust. 1 pkt 4 Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa), poprzez brak jego zastosowania przez organ a w konsekwencji brak zawieszenia postępowania podczas, gdy w sprawie zaszły przesłanki do jej zawieszenia z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego;
art. 24 § 1 pkt. 5 kpa poprzez brak jego zastosowania przez organ w sytuacji, gdy zaszły ku temu przesłanki i brak wyłączenia od udziału w sprawie pracownika organu w osobie Prorektora do spraw [...] na P.- prof. dr hab. S. T., podczas gdy z powodu wydania decyzji w I instancji był on z mocy prawa wyłączony od rozpoznania sprawy w II instancji;
art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. polegające na zastosowaniu tych przepisów w sytuacji, gdy nie zaszły ku temu przesłanki;
art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do argumentacji zawartej w treści odwołania Skarżącej oraz brak podania uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia;
art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegającą na braku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w niniejszym postępowania oraz brak umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, podczas gdy organ I instancji powinien umożliwić jej skorzystanie z moich uprawnień przed wydaniem decyzji w sprawie.
Według skarżącej rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia w kwestii jej wniosku o przedłużenie studiów doktoranckich. Do tego czasu niniejsze postępowanie winno być zawieszone.
Podniesiono, iż prof. dr hab. S. T. winien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od udziału przy ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż nie jest on osobą piastująca funkcję Rektora [...], a tylko osoba piastująca tę funkcje nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Odpowiadając na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w kontekście wyrażonej w art. 77 Konstytucji RP autonomii szkół wyższych, decyzja organów czelni nie musi spełniać surowych kryteriów jak decyzja organu administracyjnego, a minimum procedury administracyjnej zostało w niniejszej sprawie zachowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu między innymi, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Rektora [...] z dnia 4 marca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia 4 listopada 2013 r. o odmowie przyznania M. K. H. stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2013/2014.
W ocenie Sądu skarżąca trafnie zwróciła uwagę, iż obie zapadłe w przedmiotowej sprawie decyzje wydała ta sama osoba – Prorektor Prof. dr hab. S. T., gdy tymczasem podlegał on wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.).
Zauważyć należy, iż rozstrzygnięcia wydane w sprawie oparte były na przepisach ustawy z dnia 27 lipca 2005 r.- Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012, 572 ze zm. – dalej: P.s.w.)- oraz przepisach rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz. U. z 2013, poz. 1581). Zgodnie z art. 200 ust. 1 P.s.w. uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie. Decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w jednostce naukowej - jej dyrektor (art. 200 ust. 3 P.s.w.).
Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 207 ust. 2 P.s.w., który znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie określa, iż decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne, przy czym w takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a., w rozumieniu art. 207 P.s.w. polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony jednak przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej. Nakaz ten należy rozumieć tak, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie przepisów K.p.a., winny mieć zastosowanie także do adresata decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają.
Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. oznacza, iż pewne jego regulacje znajdą zastosowanie wprost, inne z pewnymi modyfikacjami, natomiast jeszcze inne z uwagi na specyfikę podmiotu, jakim jest uczelnia publiczna, nie będą miały zastosowania przed tym organem, który tylko pełni funkcję organu administracji publicznej w ściśle określonym zakresie spraw wyznaczonych w art. 207 ust. 1 P.s.w. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 944/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, również wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 marca 2014 r., II SA/Bd 1597/13, Lex nr 1457916).
Z powyższego wynika, iż w przypadku decyzji wydawanych na podstawie art. 207 ust. 2 P.s.w. odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika organu.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć jednak należy, iż w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 20 maja 2010r. sygn. akt I OPS 13/09 (publ. ONSAiWSA 2010/5/82) jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a, nie podlega wyłączeniu, gdy wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 127 § 3 K.p.a). W uzasadnieniu do tej uchwały stwierdzono, że przyznana organom możliwość samokontroli własnych decyzji oznacza, że nie można opierając się na zbyt formalnym pojmowaniu bezstronności pozbawić piastuna funkcji kompetencji do rozpoznania wniosku w trybie art.127 § 3 K.p.a. przez zastosowanie rozszerzającej wykładni art. 24 pkt 5 K.p.a. Uchwała ta potwierdziła wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika, w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji
Zauważyć dalej, należy, iż osoba, która wydała i podpisała zarówno decyzję z dnia 4 marca 2015 r. jak i decyzję z 4 listopada 2013 r. nie sprawowała funkcji rektora. Tymczasem w myśl art. 60 ust. 6 P.s.w. organami jednoosobowymi uczelni są rektor i kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych. To rektor podejmuje decyzje o przyznaniu stypendiów doktoranckich (art. 200 ust. 3 P.s.w.), a także rozpatruje wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy od swych decyzji w tych sprawach (art. 207 ust. 2 P.s.w. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym tylko rektor państwowej wyższej uczelni - jako piastun funkcji organu - nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i to z tych samych przyczyn na które powołał się Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyżej powołanej uchwale z dnia 20 maja 2010r. sygn. akt I OPS 13/09. Nie dotyczy to jednak prorektora upoważnionego do działania w imieniu rektora, gdyż nie może być uznany za osobę piastującą funkcję, która nie podlegałaby wyłączeniu na zasadzie określonej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., I OSK 1360/10, z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2000/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2015 r., II SA/Po 270/15, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 lutego 2011 r., II SA/Ol 1/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tej też przyczyny Prorektor ds. Edukacji Ustawicznej [...] prof. dr hab. S. T., jako pracownik [...] upoważniony przez Rektora tej szkoły wyższej do wydania decyzji w sprawach studenckich, podlegał wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. od rozpoznania wniosku M. K. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Wydanie zatem przez Prorektora ds. Edukacji Ustawicznej prof. dr hab. S. T. zaskarżonej decyzji z dnia 4 marca 2015 r. z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowiło, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., podstawę do wznowienia postępowania i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.
Niezależnie od powyższego Sąd pragnie zauważyć, iż do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji (art. 127 § 3 in fine K.p.a.). Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie, a wiec i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosi się w terminie 14 dnia od dnia doręczenia decyzji stronie lub od dnia jej ogłoszenia stronie, chyba, że przepisy szczególne przewidują inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 § 3 K.p.a.).
W orzecznictwie Sądów administracyjnych oraz doktrynie dominuje pogląd, iż rozpatrzenie odwołania (wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy) wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, z dnia 28 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 2336/13, wyrok WSA w Kielcach z 25 września 2008 r. o sygn. akt II SA/Ke 375/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 1301/11 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, - a także B. Adamiak [w] B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, 11 Wydanie, strona 503).
Przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich nie przewidują szczególnej regulacji terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją rektora uczelni, a zatem skutecznie może być on wniesiony w terminie 14 od doręczenia strony decyzji organu.
Jak wynika z akt sprawy decyzja Rektora [...] z dnia [...] 2013 r. o odmowie przyznania skarżącej stypendium doktoranckiego została doręczona stronie w dniu 11 grudnia 2013 r. Z akt sprawy nie wynika z kolei w jaki sposób i w jakim terminie został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Na wniosku (zatytułowanym jako odwołanie od decyzji z dnia 4 listopad 2013 r.) widnieje pieczątka: "wpłynęło 03.01.2014", jednak brak jest jakiejkolwiek adnotacji czy pismo to złożono w tym dniu osobiście w siedzibie organu czy w tym dniu zostało doręczone przez operatora pocztowego. W toku postępowania sądowego pełnomocnik organu wyjaśnił, iż wniosek o ponowne rozpoznanie został złożony osobiście w siedzibie organu lecz nie wskazał w jakim terminie (pismo z dnia 17 sierpnia 2015 r. – k 59 akt sądowych).
Z kolei skarżąca w piśmie z dnia 13 sierpnia 2015 r. (k. 55 akt sądowych) wyjaśniła, iż jej "odwołanie" zostało złożone za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 24 grudnia 2013 r., a odbiór przesyłki pocztowej został potwierdzony przez D. G. z Kancelarii Głównej [...] w dniu 30 grudnia 2013 r. Do pisma skarżąca załączyła kserokopie Potwierdzenia Nadania oraz Potwierdzenia Odbioru przesyłki o nr ([...] adresowanej do Wydziałowej [...] ul. M. S. 5, [...]. Na kserokopii Potwierdzenia Nadania oraz Potwierdzenia Odbioru brak jest jakiejkolwiek informacji o zawartości tej przesyłki. W tym miejscu zauważyć należy, iż w decyzji Rektora [...] z dnia 4 listopada 2013 r. skarżącą błędnie pouczono, iż od tej decyzji przysługuje jej odwołanie do Rektora [...] za pośrednictwem Wydziałowej Komisji Doktoranckiej.
Z powyższych uwag wyłania się wniosek, iż Rektor [...] przed ponownym rozpoznaniem wniesionego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy winien dokładnie wyjaśnić, uzupełniając w tym celu akta sprawy, w jakiej dacie i w jaki sposób został złożony ten wniosek. Materiał zgromadzony w nadesłanych do sądu aktach sprawy, jak też wyjaśnienia stron postępowania nie pozwalają Sądowi na jednoznaczne ustalenie czy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy został wniesiony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.
Zważywszy, że powyższe uchybienia stanowiły samodzielną podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, a Rektor PP zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej jego decyzją z dnia [...] 2013 r., Sąd uznał za niecelowe ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi.
Dodatkowo, na marginesie należy wyjaśnić, że ponownie rozpoznając sprawę Rektor [...] powinien mieć na względzie, iż w świetle przepisu art. 200 ust. 1 P.s.w. istotnym zagadnieniem poprzedzającym wydanie decyzji w niniejszej sprawie jest kwestia, czy M. K. H. w roku akademickim 2013/2014 przysługiwał status studenta studiów doktoranckich (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Po 190/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać należy, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, podobnie jak w sytuacji rozpoznania odwołania, organ powinien uwzględniać zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.