Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 93 ust. 4 i 5, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115 poz. 741 z późniejszymi zmianami) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 9 poz. 26 z 1980 r. z późniejszymi zmianami) na wniosek Zarządu Dróg Miejskich w P. występującego w imieniu Gminy - Miasto P. pozytywnie zaopiniował wydzielenie działek nr [...] i [...] z nieruchomości nr [...] położonej w P., obręb [...] arkusz mapy nr 5, w związku z projektowaną realizacją trasy komunikacyjnej "[...] ". Pozytywna opina przedłożonego projektu miała charakter warunkowy, bowiem organ I instancji uzależnił ją od zapewnienia przez inwestora bezpośredniego dostępu do drogi publicznej z projektowanych do wydzielenia działek. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, iż wydzielone działki przeznaczone zostały w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. na cele drogowe, pod projektowaną trasę komunikacyjną "[...]".
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła skarżąca L.L., współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o wykonanie ponownego wstępnego projektu podziału działki nr [...]. Zdaniem skarżącej przedłożony projekt podziału nie zapewnia drogi dojazdowej do wydzielonych działek, a projektowana działka [...] dodatkowo utraci dotychczasową funkcję rolniczą, stąd powinna zostać przez Miasto wykupiona.
Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r. działając m.in. na podstawie art. 123, 124, 138 § 1 pkt 1, 144 k.p.a. zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowa działka znajduje się na terenach oznaczonych w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej P. Nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. (Dz.Urz. Woj. P. Nr 22 poz. 246) symbolem kGP2 – tereny tzw. "[...]" komunikacyjnej obejmującej na tym obszarze projektowaną ulicę "[...]", przy czym plan ten przewiduje dla wskazanej trasy lokalizację bezwzględną, w nim określoną. Zgodność przedłożonego projektu podziału z przepisami ww. planu przesądza zdaniem organu II instancji o pozytywnym jego zaopiniowaniu. Odnosząc się do pozostałych argumentów zażalenia organ ten wyjaśnił, iż ich rozpatrzenie nastąpi na kolejnym etapie – zmierzającym do wydania decyzji podziałowej.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu II instancji, powtarzając twierdzenia zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji oraz dodatkowo wskazując na naruszenie przez organy obu instancji art. 7 k.p.a. oraz art. 140 k.c. – konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności wykonywanego zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn niż podniesiono w jej treści.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także m.in. poprzedzającej jej decyzji wydanej w I instancji.
W przedmiotowej sprawie orzeczenia organów I i II instancji zapadły z naruszeniem przepisów działu III rozdziału 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 93 ust. 4 i 5, a nadto art. 106 k.p.a. Według stanu prawnego obowiązującego w dniu 04 lipca 2001 r., czyli w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji - Prezydenta Miasta P., w dziale III rozdziale 1 ustawy uregulowany został podział nieruchomości, natomiast w myśl art. 93 ust. 4 tej ustawy zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z zastrzeżeniem art. 94, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Na podstawie art. 93 ust. 5 ustawy opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01.03.1999 r. sygn. OPK 1/99 (ONSA 1999/3/84) postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115 poz. 741 ze zm.) jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości, a do wydania tego postanowienia przepisu art. 106 k.p.a. nie stosuje się. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie o wydanie opinii o której mowa w art. 93 ust. 4 ww. ustawy jest częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości i nie następuje to w odrębnej sprawie administracyjnej, poza postępowaniem o podział nieruchomości, której przedmiotem jest wyłącznie uzyskanie opinii co do proponowanego podziału.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administarcyjny uznał, iż do wyrażenia opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy, nie ma zastosowania przepis art. 106 k.p.a., bowiem ten sam organ opiniuje przedłożony projekt podziału oraz prowadzi postępowanie o podział nieruchomości.
Przedstawione wymogi prawa materialnego wymagały, że stosownie do art. 7 i 107 § 3 k.p.a. należało wyjaśnić, czy w toku pozostawało postępowanie o podział nieruchomości. Jeżeli postępowania takiego nie wszczęto, wyrażanie opinii o której mowa w art. 93 ust. 4 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami byłoby niedopuszczalne.
W niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie zaopiniowania przedłożonego przez uczestnika postępowania - Zarząd Dróg Miejskich w P., projektu podziału przedmiotowej działki [...] wydane zostało w trybie art. 106 k.p.a. Wnioskiem z dnia [...].02.2001 r. znak [...] uczestnik postępowania wystąpił bowiem o wyrażenie opinii w przedmiocie przeznaczenia wskazanego terenu zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wnosząc o wyrażenie tej opinii w formie postanowienia i wskazując przy tym na treść art. 93 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do wniosku załączone zostało 13 egzemplarzy wstępnego projektu podziału przedmiotowej działki. Akta sprawy nie zawierają przy tym dokumentów potwierdzających prowadzenie przez Prezydenta Miasta P. postępowania o podział przedmiotowej działki, brak również dowodów, iż złożenie wniosku o zaopiniowanie przedłożonego projektu podziału spowodowało wszczęcie takiego postępowania.
Umiejscowienie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w rozdziale dotyczącym podziału nieruchomości, zgodnie z wskazaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga, aby opinia w znaczeniu nadanym jej tym przepisem, wydana została w ramach wszczętego i prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie podziału nieruchomości.
Organ I instancji wydał orzeczenie w trybie art. 106 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, co następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 kpa, podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie o zaopiniowanie projektu podziału zwróciła się działająca w imieniu Gminy Miasto P. jej jednostka organizacyjna – Zarząd Dróg Miejskich.
Zarówno opiniowanie takiego wniosku, jak i prowadzenie postępowania podziałowego nieruchomości, należy do właściwości tego samego organu, w niniejszej sprawie do Prezydenta Miasta P.. Przytoczone okoliczności wskazują tym samym, że przepis art. 106 k.p.a. nie może stanowić podstawy do zaopiniowania przedłożonego projektu podziału nieruchomości.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...].07.2001 r.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
/-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/B. Kamieńska
K.B.