Uzasadnienie
Burmistrz Gminy Ż. (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 13 września 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej k.p.a.) art. 3 ust. 11, art. 17, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390, dalej u.ś.r.), § 2 i § 11 Rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 6 lipca 2023r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1340) odmówił H. M. (dalej też jako skarżący lub strona) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną: K. M. ur. [...] 1964 r.
Uzasadniając decyzję organ wskazał, że wnioskiem z 14 sierpnia 2023 r. skarżący zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. K. M. legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia 2 listopada 2021r., wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J., z którego wynika, że niepełnosprawność ww. istnieje od 53-go roku życia. Ustalony znaczny stopień niepełnosprawności wydano na stałe.
Organ ustalił, że skarżący pozostaje osobą bezrobotną, niezarejestrowaną, nie posiada prawa do renty, emerytury i innych świadczeń, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Jednakże Burmistrz Miasta i Gminy Ż. decyzją nr [...] z dnia 8 grudnia 2022r. w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2022 do 31 października 2023 roku.
Ponadto skarżący do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego załączył pisemne oświadczenie i pouczenie opiekuna osoby niepełnosprawnej, że nie ma prawa do świadczeń emerytalno-rentowych a także, że nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, nie jest rolnikiem.
Dnia 30 sierpnia 2023r. do organu wpłynął formularz wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że skarżący sprawuje stałą opiekę nad małżonką, która ma 59 lat, jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymaga całodobowej pomocy osoby drugiej. Opieka ta polega na pomocy przy wykonywaniu podstawowych czynności, takich jak: utrzymanie higieny osobistej, sprzątanie mieszkania, przygotowywanie leków, towarzyszenie w wizytach lekarskich w razie potrzeby wzywanie lekarza. Pomoc jest udzielana codziennie w wymiarze zgodnym z potrzebami. W trakcie wywiadu środowiskowego wskazano osoby zobowiązane do alimentacji, t.j.: dzieci: A. Z., K. W., które jednakże nie mogą świadczyć pomocy matce, ponieważ pracują zawodowo.
W tych okolicznościach organ uznał, że nie jest spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. (wiek powstania niepełnosprawności) a także, że skarżący pozostaje w związku małżeńskim z podopieczną, a małżonek nie jest uprawniony, zdaniem organu, do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad drugim małżonkiem (art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.). Ponadto zwrócono uwagę, że skarżący jest osobą bierną zawodowo, jednakże pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy ustalony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Ż. nr [...] z dnia 8 grudnia 2022r. na okres od 1 listopada 2022 do 31 października 2023. Zdaniem Burmistrza te okoliczności uniemożliwiają przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższej decyzji H. M., reprezentowany przez pełnomocnika, odwołał się, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od dnia 01 sierpnia 2023 r. Skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 b u.ś.r. i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność żony K. M. powstała po 18. roku życia i w związku z tym skarżącemu, jako jej opiekunowi, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jak i pominięcie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13;
- - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 23 i art. 27 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: k.r.o.) przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że małżonkowi, na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. i niezasadne uznanie, że małżonek niepełnosprawnej K. M. nie jest uprawniony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, ponieważ zobowiązane do opieki są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, tj. dzieci Państwa M..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z 26 października 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia 13 września 2023 r. nr [...] i przyznało świadczenie pielęgnacyjne H. M. od dnia 1 listopada 2023 r. na stałe.
Odnosząc się do przesłanek odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z uwagi na powyższe, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być przywoływany jako podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium stwierdziło, że w świetle przedstawionego stanu faktycznego zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W związku z powyższym organ II instancji dokonał weryfikacji ww. decyzji i przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 listopada 2023 r. na stałe. Kolegium wskazało, że skarżący posiada przyznane na mocy decyzji organu I instancji z dnia 8 grudnia 2022, nr [...], prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od dnia 1 listopada 2023 r. do dnia 31 października 2023 r., a zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 14 września 2023 r., sygn. I OSK 1714/22, niemożliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - za okres - co do którego w obrocie prawnym pozostaje rozstrzygnięcie przyznające stronie skarżącej zasiłek dla opiekuna, które zostało - zgodnie z jej wolą - skonsumowane.
Następnie H. M. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2023 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej daty początkowej przyznanego świadczenia i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił:
- - naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2023 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 sierpnia 2023 r.;
- - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba skarżący ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
Uzasadniając skargę wskazano, że bezpodstawnie ustalono skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne nie od daty, w której wpłynął wniosek, a od dnia 1 listopada 2023 r. Zdaniem skarżącego bez znaczenia jest fakt pobierania zasiłku opiekuńczego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2023 r., nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia 13 września 2023 r., znak: [...], i przyznająca skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną od dnia 1 listopada 2023 r.
Małżonka skarżącego K. M., na mocy Orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia 2 listopada 2021 roku nr [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności - na stałe. Skarżący nie pracuje, utrzymywał się dotychczas z zasiłku dla opiekuna. W sprawie nie było kwestionowane, ze sprawuje on osobistą i stałą opiekę nad żona, która wymaga pomocy osoby drugiej w czynnościach dnia codziennego.
Sporna w sprawie pozostaje kwestia daty, od której przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne.
Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił m.in. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej: "K.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jedną z osób, która może w oparciu o ten przepis ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne jest współmałżonek osoby niepełnosprawnej.
Zgodnie bowiem z art. 27 zd. 1 K.r.o. oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Wynikający stąd obowiązek małżonków wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych (por. art. 130 K.r.o.).
Kolegium słusznie uznało, że podstawą odmowy przyznania skarżącemu – jako małżonkowi osoby niepełnosprawnej – świadczenia pielęgnacyjnego nie może być art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ostatnio powołany przepis przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy o przyznanie tego świadczenia ubiega się małżonek spełniający warunki wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. może stanowić podstawę odmownego rozpatrzenia wniosku, gdy o świadczenie ubiega się inna osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przyjęcie odmiennego zapatrywania prowadziłoby w istocie do zawężenia kręgu podmiotów, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez wyłączenie z tego kręgu współmałżonków, co w żadnym razie nie wynika z analizowanych regulacji. W konsekwencji w kontrolowanej sprawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, a konieczne pozostało rozważenie, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki uprawniające skarżącą do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z uwagi na argumentację decyzji organu I instancji należy też wskazać, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej.
Słusznie więc Kolegium uznało, że prezentowana przez organ I instancji argumentacja, przemawiająca za odmową przyznania wnioskowanego świadczenia jest niewłaściwa. Niemniej jednak Sąd nie podziela stanowiska Kolegium w zakresie ustalenia daty początkowej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Zasadą wyrażoną w art. 24 ust. 2 u.ś.r. jest z kolei to, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy wprowadzającej zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych gdy osoba pobiera jedno ze świadczeń opisanych w art.17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., to ma ona prawo do wyboru świadczenia rodzinnego, nie może bowiem łącznie pobierać dwóch świadczeń rodzinnych z tego samego tytułu. Warunkiem, który musi być w tym przypadku spełniony, jest złożenie przez stronę stosownego oświadczenia, które umożliwia organowi pomocy społecznej uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia, z którego strona rezygnuje. Jak wskazał np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 295/21 "nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego.
To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami."
Wobec tego, w opinii Sądu, organ stwierdzając spełnienie przez skarżącego przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. był zobowiązany podjąć działania zmierzające do przyznania wybranego przez wnioskodawcę świadczenia. Tymczasem, w tym przypadku w toku postępowania skarżący nie był pouczony o możliwości dokonania wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.
Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1357/22, że decyzja powodująca skrócenie okresu, na który przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Taka wykładnia uwzględnia funkcję świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Natomiast kwestie dotyczące rozliczenia wypłaconego już specjalnego zasiłku opiekuńczego i przyznania za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego należą do sfery wykonania decyzji i wzajemnej kompensacji świadczeń.
Reasumując Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy organ zaniechał poinformowania skarżącego, że ma on możliwość wyboru świadczenia. Powyższe z kolei przekłada się na to, że skarżącemu
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zasadnym jest uchylenie decyzji Kolegium jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. SKO dopuściło się również naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie pouczyło skarżącego o możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego. Ponadto wydając orzeczenie o charakterze kasatoryno - reformatoryjnym Kolegium powołało przepis art. 138 §2 k.p.a., zamiast art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.
Powyższe uchybienia spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach orzeczono w pkt II wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964) - pkt II sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia, będąc związane wykładnią wyroku stosownie do art. 153 p.p.s.a.