Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S.P. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], z dnia 6 września 2021r., nr [...] odmówiono przyznania S.P. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem Z.P..
Powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji było to, że nie został spełniony warunek art. 17 ust. 1b ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej dalej u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność (inwalidztwo pierwszej grupy) męża skarżącej istnieje od 1981 r, a więc powstało po przekroczeniu przez niego kryterium wieku, określonego w tym przepisie oraz to, że Z.P. pozostaje w związku małżeńskim ze skarżącą, która nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zatem zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.; ponadto skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co również wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania S.P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne: od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1.971 zł miesięcznie, zaś od dnia 1 stycznia 2022 r. bezterminowo, w wysokości 2.119 zł miesięcznie.
Kolegium podzieliło zarzuty skargi, że okoliczność powstania niepełnosprawności męża skarżącej po upływie okresów, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie ma znaczenia, gdyż stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przeszkodą przyznania świadczenia nie był również – zdaniem Kolegium - fakt, że skarżąca jest żoną niepełnosprawnego Z.P., a jednocześnie nie dysponuje ona sama orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium, powołało się także na argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną z wyroku z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18.
Sąd podniósł, że nie można dokonywać literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. "a" u.ś.r., tak jak to czynił organ I instancji, gdyż byłoby to nie do pogodzenia z założeniem racjonalności ustawodawcy, i niweczyłoby możliwość przyznania świadczenia osobom pozostającym w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo tego, że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Prowadziłoby to do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zatem takiemu, który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). NSA podkreślił, że małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego, polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, obopólnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą, niż krewni związani więzami krwi, o czym świadczą stosowne uregulowania Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczące alimentów. Pozbawianie małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych.
Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. należy odnosić wyłącznie do innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. W związku z tym przepisem tak samo należy interpretować art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd taki jest ugruntowany w orzecznictwie (wyroki NSA z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2623/12 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 208/18; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 208/18).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało w konsekwencji, że skarżąca spełnia przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Kolegium stwierdziło, że skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją Wójta Gminy [...] z 15 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r., jednak nie złożyła wniosku o taki zasiłek na bieżący okres zasiłkowy, a jednocześnie w dniu 29 lipca 2021 r. złożyła oświadczenie o rezygnacji z prawa do tego zasiłku z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium uznało, że skarżąca dokonała w ten sposób wyboru, stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r.
W związku z tym, że decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostawała w obrocie prawnym do dnia 31 października 2021 r. skarżąca miała w tym okresie ustalone prawo do tego świadczenia, co koliduje z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego za ten sam okres. Zbieg prawa do świadczeń ustał dopiero z końcem okresu świadczeniowego, na jaki przyznano jej specjalny zasiłek opiekuńczy, dlatego świadczenie pielęgnacyjne należało jej przyznać (zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r.), począwszy od 1 listopada 2021 r. na stałe, zgodnie z datą ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Określając wysokość świadczenia Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 17 ust. 3 u.ś.r. w związku z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 ([...]), świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia 1 stycznia 2021 r. przysługuje w wysokości 1.971 zł miesięcznie, zaś w związku z obwieszczeniem z 27 października 2021 r. ([...]) - od dnia 1 stycznia 2022 r. w wysokości 2.119 zł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S.P., reprezentowana przez adwokata M.Ż., domagała się uchylenia decyzji Kolegium w części w jakiej nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. za okres od 1 lipca 2021 r. do 31 października 2021 r.
Uzasadniając swoje stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku dla opiekuna. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Potwierdzeniem powyższego jest treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., która wprost potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem. Zdaniem Sądu I instancji nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Zdaniem Sądu I instancji powyższe stwierdzenie w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Odnosząc się do treści tego przepisu, należy wskazać, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest nie tylko rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, lecz zmaterializowanie się tego oświadczenia w postaci ustania dotychczasowego prawa. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego, zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r. sygn.. akt II SA/Ol 995/19 oraz z 28 września 2021 r., II SA/Ol 718/21). Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.P. zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową interpretację, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
W konklizji skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2023 259 ze zm, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarżąca spełnia określone w art. 17 ust.1 u.ś.r. przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Spór dotyczy tego, czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżąca niewątpliwie pozostaje w gotowości i woli wstecznego zrezygnowania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w niekomfortowej sytuacji, gdyż wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce wcześniej otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odwołuje się do przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i prezentuje stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust 2 u.ś.r.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy wprowadzającej zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie oznacza konieczności natychmiastowej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18).
W kontekście powyższych stwierdzeń organ był zobowiązany podjąć działania zmierzające do przyznania wybranego przez wnioskodawczynię świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania, również z urzędu, działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (...) lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń (ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, orzekającemu w niniejszej sprawie, jest znana wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady, decyzje uchylające decyzje w trybie art.32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć tego, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.
Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, decyzja powodująca skrócenie okresu, na który przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Taka wykładnia uwzględnia funkcję świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji.
Kwestie dotyczące rozliczenia wypłaconego już specjalnego zasiłku opiekuńczego i przyznania za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego należą do sfery wykonania decyzji i wzajemnej kompensacji świadczeń.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że oba zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że decyzja określająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie może mieć charakteru decyzji częściowej w rozumieniu art. 104 § 2 kpa. W szczególności nie jest możliwe załatwienie sprawy co do istoty w części, przez orzeczenie jedynie o przyznaniu prawa do zasiłku, bez odniesienia się do okresu jego pobierania zawartego w żądaniu strony. Teza ta nie sprzeciwia się jednak co do zasady zastosowaniu przez sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i uchyleniu decyzji organu odwoławczego w zakresie, w jakim możliwe jest wydanie przez ten organ decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Fragmentaryczne uchylenie decyzji powoduje, że organ odwoławczy w konsekwencji obowiązany jest rozstrzygnąć merytorycznie sprawę w określonym zakresie, zaś w pozostałym sprawa pozostaje rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją, w tej jej części, która pozostała w obrocie prawnym.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 2 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a