Uzasadnienie
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji") postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r., nr [...], uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej również jako: "PINB" albo "organ I instancji") z dnia 16 września 2021 r., którym organ nakazał inwestorowi B. Spółka jawna, wstrzymać budowę regałów wysokiego składowania na działce nr ewid.[...] w B. gm. T. oraz zobowiązał inwestora do przedstawienia w terminie 40 dni od daty doręczenia postanowienia dokumentów umożliwiających jego legalizację, w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów i orzekł o obowiązku przedłożenia dokumentów w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia organu II instancji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że podaniem z dnia 19 sierpnia 2013 r. H. J. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego o zbadanie zgodności z prawem ustawienia regałów wysokiego składowania oraz ustawienia hali magazynowej pokrytej plandeką na działce nr [...] w B.. Podczas przeprowadzonej w dniu 14 października 2013 r. kontroli regałów i hali magazynowej na działce nr [...] w B., przy ul. [...] ustalono, że w granicy pomiędzy posesjami o nr [...] i [...] nie stoją regały wysokiego składowania. Regały te usytuowane są na działce [...] w dwóch rzędach w tym jeden wzdłuż granicy z działką [...]. Zostały ustawione około 2003 r. na płytach betonowych i służą do magazynowania materiałów budowlanych.
W toku postępowania PINB przeprowadził w dniu 11 lutego 2014 r. ponowną kontrolę, w trakcie której ustalił, że przedmiotowe regały wysokiego składowania są stabilne zakotwione w gruncie poprzez żelbetowe płyty ustawione na zagęszczonej podsypce, zamocowane kotwami śrubowymi - w stanie dobrym. Kontrolujący nie stwierdzili odkształceń - odchyleń od pionu konstrukcji stalowych, a inwestor posiada "protokół okresowej kontroli stanu regałów" oraz "podręcznik użytkowania i utrzymywania instalacji regałowych" dostępny przy każdym regale na terenie firmy. W protokole z kontroli znalazł się natomiast zapis, że na terenie kontrolowanej nieruchomości może zaistnieć zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia z powodu braku siatki zabezpieczającej z tyłu regału.
Decyzją z dnia 14 lutego 2014 r. organ I instancji nakazał inwestorowi - "B. " [...] sp. j., zamontowanie siatki zabezpieczającej na regałach wysokiego składowania znajdujących się na działce nr ewide[...] w B., usytuowanych w dwóch rzędach równolegle do granicy między działkami nr ewid.[...] i [...] pod rygorem natychmiastowej wykonalności. Zobowiązany wykonał nakazane czynności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. J., w wyniku czego WINB decyzją z dnia 05 czerwca 2014 r. uchylił decyzję PINB z dnia 14 lutego 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na błędną kwalifikację prawną przedmiotowych regałów wysokiego składowania. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09 grudnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Po [...], jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK [...] uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09 grudnia 2014 r. oraz decyzję WINB z dnia 05 czerwca 2014 r. podnosząc, że zarówno organ odwoławczy, jak i sąd I instancji nie dokonały należytej weryfikacji legitymacji prawnej H. J. do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony.
W dniu 05 kwietnia 2017 r. WINB wydał decyzję, którą uchylił decyzję PINB z dnia 14 lutego 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jednakże decyzja powyższa została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Po [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien rozważyć zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego po zmarłym R. J. toczącym się przed Sądem Rejonowym P. w P. pod sygn. akt IX Ns [...].
Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Po [...], WINB postanowieniem z dnia 05 kwietnia 2018 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze prowadzone przez WINB z odwołania H. J. z dnia 06 marca 2014 r. od decyzji PINB z dnia 14 lutego 2014 r. Zawieszone postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 10 marca 2021 r.
W dniu 23 kwietnia 2021 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na działce nr [...] przy ul. [...] w B.. Ze sporządzonego protokołu kontroli wynika, że lokalizacja regałów nie uległa zmianie w stosunku do protokołów z dnia 14 października 2013 r. oraz 11 lutego 2014 r.
Organ II instancji decyzją z dnia 28 maja 2021 r. uchylił decyzję PINB z dnia 14 lutego 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy PINB przeprowadził w dniu 03 sierpnia 2021 r., czynności kontrolne na powyższej działce, podczas których został sporządzony protokół oraz szkice. Z powyższego protokołu kontroli wynika, że "lokalizacja regałów jak w protokole z dnia 23 kwietnia 2021 r. nie uległa zmianie. Obecnie na terenie nieruchomości zlokalizowane są 2 regały. Regały konstrukcji stalowej dokręcone do podłoża za pomocą śrub.
Mając na względzie powyższe ustalenia PINB postanowieniem z dnia 16 września 2021 r. nakazał inwestorowi B. Sp. j. wstrzymać budowę regałów wysokiego składowania na działce nr ewid.[...] w B., gm. T. oraz zobowiązał inwestora do przedstawienia w dokumentów umożliwiających ich legalizację.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła spółka B. Spółka jawna reprezentowana przez właściciela M. J., podaniem z dnia 29 września 2021 r. podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane") poprzez uznanie regałów wysokiego składowania znajdujących się na działce skarżącej nr ewidencyjnej [...] w B., gm. T. za budowlę;
- 2. art. 48 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie skarżącej wstrzymania budowy regałów wysokiego składowania na działce nr ewid.[...] w B. gm. T. i przedstawienia w terminie 40 dni do daty doręczenia postanowienia wskazanych pod literą a), b) i c) dokumentów;
- 3. art. 7, art. 8, art. 107 § 3 w związku z art. 144 w związku z art. 8, art. 11 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako K.p.a.).
Wydając opisane na wstępie postanowienie z dnia 10 listopada 2022 r. organ odwoławczy wskazał, że dniu 19 września 2020 r. zaczęło obowiązywać nowe brzmienie ustawy z dnia z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wobec powyższego należy zbadać jakie brzmienie - dotychczasowe czy obecne - ustawy na gruncie niniejszej sprawy będzie miało zastosowanie. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471.) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wobec powyższego WINB przyjął, iż na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe (tj. przepisy obowiązujące przed zmianą ustawy Prawo budowlane z dnia 19 września 2020 r.).
Następnie WINB podniósł, że przedmiotowe regały wysokiego składowania zostały ustawione na działce [...] w dwóch rzędach. Regały konstrukcji stalowej o wysokości ok 4,5 m, które zostały ustawione na płytach betonowych około 2003 r., które służą do magazynowania materiałów budowlanych. Z tabliczki znamionowej zamontowanej na w/w regale wynika, że regał posiada nośność gniazda 1400 kg, wysokość regału wynosi 4350 mm, a długość trawersu wynosi 2200 mm. W ocenie organu II Instancji nie ulega zatem wątpliwości, że stalowa konstrukcja o wysokości 4,5 m przymocowana w sposób trwały do płyt betonowych wypełnia definicję budowli o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
W dalszej części uzasadnienia WINB podniósł, że realizacja regałów musiała zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na brak dokumentacji potwierdzającej legalność ich powstania przyjąć należało, że stanowią one samowolę budowlaną, a w sprawie ma zastosowanie procedura opisana w art. 48 Prawa budowlanego, co powoduje, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. Spółka jawna reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie regałów wysokiego składowania znajdujących się na działce skarżącej nr ewidencyjnej [...] w B., gm. T. za budowlę;
- 2. art. 48 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie skarżącej wstrzymania budowy regałów wysokiego składowania na działce nr ewid.[...] w B. gm. T. i przedstawienia dokumentów umożliwiających ich legalizację;
- 3. art. 7, art. 8, art. 107 § 3 w związku z art. 124 w związku z art. 8, art. 11 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji,
W treści skargi przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie zakwestionowano kwalifikacją wykonanych robót budowlanych jako robót, które wymagały uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonując literalnej wykładni artykuł 3 punkt 3 ustawy Prawo budowlane wskazano, że regały wysokiego składowania nie mogą być uznane za budowlę. Skarżąca wskazała, że organ powinien był dokonać oceny, iż przedmiotowe regały mają charakter tymczasowy i nie są trwale z gruntem związane. Jak podkreśliła skarżąca zgodnie z dokonanymi w sprawie ustaleniami przedmiotowe regały wysokiego składowania są przykręcone śrubami do żelbetonowych płyt bezpośrednio ułożonych na gruncie i mogą być przełożone przeniesione lub rozebrane. Zdaniem skarżącej organ nadzoru budowlanego nie wyjaśniły dlaczego uznały że regały są trwale z gruntem związane, a kwestią nie mającą znaczenia dla powyższych ustaleń jest metoda związania z gruntem przedmiotowych regałów. skarżąca podniosła czy to budowla musi być związana z gruntem, a nie z płytami betonowymi leżącymi na gruncie.
Odpowiadając na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się bezzasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, który uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 16 września 2021 r., którym organ nakazał skarżącej wstrzymanie budowy regałów wysokiego składowania na działce nr ewid.[...] w B. gm. T. oraz zobowiązał skarżącą do przedstawienia w terminie 40 dni od daty doręczenia postanowienia dokumentów umożliwiających ich legalizację, w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów i orzekał o obowiązku przedłożenia dokumentów w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia organu II instancji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Okoliczności faktyczne sprawy nie są przez strony kwestionowane i zostały opisane w części historycznej uzasadnienia. Podobnie strony, w tym Sąd, nie kwestionuje podstawy prawnej prowadzonego postępowania, gdyż na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw organy nadzoru budowlanego zobowiązane były stosować przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące do dnia 19 września 2020 r.
Analiza akt sprawy, w tym wniesionej skargi, wskazuje, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia, czy regały wysokiego składowania stanowiły budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji, czy ich realizacja musiała zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd w niniejszym składzie akceptuje pogląd zaprezentowany we wcześniejszym, uchylonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09 grudnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Po [...].
I tak, w wyroku powyższym zwrócono uwagę na stanowisko zajęte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 628/03, Baza NSA oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 41/11, Baza NSA, gdzie wskazano, że obiekty, jakimi są regały wysokiego składowania, stanowią budowle rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści powołanego powyżej przepisu budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Wbrew stanowisku skarżącej lista przykładów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego nie stanowi katalogu zamkniętego i w rezultacie, do zakwalifikowania danego obiektu do kategorii budowli w rozumieniu prawa budowlanego decydujące znaczenie ma ocena, że obiekt nie może zostać przypisany do kategorii budynków albo obiektów małej architektury (por. art. 3 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane). Przykłady wymienione w komentowanym przepisie mają jedynie za zadanie ułatwić dokonanie prawidłowej oceny.
Organy nadzoru budowlanego prowadząc przedmiotowe postępowanie prawidłowo uznały, że przedmiotowe regały wysokiego składowania stanowią regały trwale związana z gruntem, co upadania je do wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, wymienionych wprost w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy dane urządzenie jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2989/12, Baza NSA, i orzeczenia tam przywołane, tj.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 września 2009 r., Baza NSA).
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że sporne regały wysokiego składowania są zakotwiczone w gruncie poprzez żelbetowe płyty ustawione na zagęszczonej podsypce wraz z mocowaniem kotwami śrubowymi Hilti. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ II instancji, analizując konstrukcję, rozmiar i sposób posadowienia przedmiotowego nośnika, prawidłowo stwierdził, że jego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę. Jest to bowiem budowla w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego.
Konsekwentnie Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, że realizacja przedmiotowych regałów wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie, skoro w niniejszej sprawie inwestor nie posiadał ostatecznego pozwolenia na budowę przedmiotowych regałów, zatem prawidłowo organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie, o jakim mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, umożliwiającego w pierwszej kolejności zalegalizowanie samowoli budowlanej.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w zaskarżonej decyzji prawidłowej kwalifikacji regałów wysokiego składowania jako budowli, co powoduje, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.