Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 104, 107 i 127 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "K.p.a.") oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. złożonego przez firmę firma A Sp. z o. o. z siedzibą w P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z częścią usługową wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą, przewidzianej do realizacji na części działki nr geod. [...], obręb W., gm. W..
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w oparciu o przepisy art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu wnioskowanego terenu 117,0 m (tj. 3 x 39 m), oprócz granicy północnej, gdzie rozszerzono obszar analizowany - wyznaczony do odległości ok. 450,0 m od granicy terenu inwestycji. Rozszerzenie obszaru analizowanego wynikało z faktu, iż w tej części W. sposób zagospodarowania nieruchomości oraz gabaryty budynków są zróżnicowane, a analizując wniosek sprawdzano możliwość wyznaczenia parametrów zabudowy spójnych z najbliższym otoczeniem.
W związku z tym zaistniała potrzeba powiększenia obszaru analizowanego do najbliższego otoczenia w rejonie ul. [...], które mimo różnorodnych form architektonicznych, stanowi nadal jednorodny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym obszar, a takie minimalne powiększenie obszaru analizowanego wpływa zdecydowanie na wynik analizy.
Na podstawie sporządzonej analizy ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa gospodarcza, zabudowa produkcyjno-usługowa oraz zabudowa usługowa. Wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym, a tym samym nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny.
Dalej ustalono, że na działkach dostępnych z tej samej strony drogi publicznej (ul. [...]) linia zabudowy jest niejednorodna i zlokalizowana w odległości od 2,0 m do 62,0 m od granic z działką drogową nr geod. 934. Tym samym na podstawie § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."), istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy w odległości 10,0 m od krawędzi jezdni drogi krajowej na działce nr geod. 934 (ul. [...]), co jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto ze względu na nowoprojektowaną drogę zlokalizowaną wzdłuż granicy południowej terenu inwestycji, wyznaczono od strony tej granicy linię zabudowy w odległości 6,0 m.
W odniesieniu do powierzchni zabudowy inwestor wnioskował o powierzchnię zabudowy ok. 1400,0 m2, co wraz z istniejącą zabudową stanowić będzie ok. 32,0 % powierzchni terenu inwestycji. W wyniku analizy stwierdzono, że powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 5,7% do 62,1% powierzchni działki. Średnia powierzchnia zabudowy wynosi ok. 33,2%. Wnioskowany parametr wyznaczony został więc na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, zgodnie z § 5 ust. 1 R.w.n.z.
W zakresie szerokości elewacji frontowej wnioskowano o wartość 58,0 m, jednak zgodnie z załącznikiem graficznym szerokość elewacji frontowej (tj. od strony działki drogi krajowej nr geod. 934) wynosi ok. 25,0 m. Zgodnie z wynikiem analizy szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale 4,0 m do 207,0 m, przy czym średnia szerokość to ok. 31,2 m, a z tolerancją ± 20% wynosi od 25,0 m do 37,4 m. Na podstawie § 6 ust. 1 R.w.n.z. parametr szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki wyznaczany jest na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizy z tolerancją do 20%.
Jednocześnie ustalono, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków na działkach w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od ok. 3,0 m do ok. 25,0 m. Co do zasady, zgodnie z § 7 ust. 1 R.w.n.z. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednak wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, a wszystkie kwartały zabudowy położone po obydwu stronach ul. [...] charakteryzują się różnorodną wartością tego parametru. Dlatego też istnieje możliwość wyznaczenia go w oparciu o § 7 ust. 4 R.w.n.z., co w analizowanym przypadku daje możliwość wyznaczenia nawet maksymalnej wartości w obszarze analizy, tj. do 25,0 m. W decyzji wyznaczono wnioskowany parametr jako maksymalny, przy czym wartości mniejsze również nie wpłyną negatywnie na ład przestrzenny okolicy.
W zakresie wysokości kalenicy lub attyki budynków wnioskowano o zabudowę 7 (siedmiu) kondygnacji nadziemnych i wysokość do 25,0 m. Zgodnie z wynikiem analizy na działkach w obszarze analizy występują budynki do siedmiu kondygnacji nadziemnych, o wysokości maksymalnie do ok. 25,0 m. Na podstawie § 8 ust. 1 R.w.n.z. wnioskowaną wartość ustalono więc na poziomie wnioskowanym. W decyzji wyznaczono wnioskowany parametr jako maksymalny, przy czym wartości mniejsze również nie wpłyną negatywnie na ład przestrzenny okolicy.
Ponadto w zakresie geometrii dachu budynków wnioskowano o dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowej do 12°. W obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich i skośnych dwuspadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od ok. 0° do 35°. Wnioskowana inwestycja zgodnie z analizą kontynuuje geometrię dachu budynków w obszarze analizy, dlatego jest możliwość jej wyznaczenia zgodnie z § 8 R.w.n.z.
Ustalono również, że inwestycja posiada dostęp, istniejącym zjazdem, do krajowej drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr geod. [...] (ul. [...]), przez działkę nr geod. [...], na zasadzie służebności przejazdu i przechodu, jednak docelowo obsługa komunikacyjna odbywać się będzie poprzez projektowany układ komunikacyjny: skrzyżowanie typu rondo na drodze krajowej - ul. [...] (na wysokości centrum handlowego K. i zjazdu do dworca [...]) oraz nowoprojektowaną drogę zlokalizowaną wzdłuż południowej granicy terenu inwestycji. Przedmiotowa inwestycja posiada zasilanie w energię elektryczną z sieci energetycznej, zgodnie z warunkami określonymi przez Enea Operator Sp. z o. o. oraz zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej, zgodnie z warunkami określonymi przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. we W..
Natomiast sposób odprowadzania ścieków bytowych będzie odbywał się do sieci kanalizacji sanitarnej, zgodnie z warunkami określonymi przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. we W., a przewidywany sposób odprowadzania wód opadowych zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dla inwestycji określono również minimalnie 30 miejsc postojowych.
W odwołaniu z dnia [...] lutego 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego L. K. i P. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 61 u.p.z.p.
W uzasadnieniu odwołujący podnieśli, że ich zdaniem w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust.
1. pkt. 1 u.p.z.p. Budynek, jaki inwestor będzie mógł wybudować na nieruchomości sąsiedniej, będzie wielokrotnie wyższy od budynku odwołujących. Organ ustalił wysokość planowanego budynku w oparciu o wysokość budynków mieszkalnych usytuowanych na nieruchomościach położonych przy ul. [...] we W.. Tymczasem ustalenie wysokości budynku inwestora w oparciu o powyższe założenia jest niedopuszczalne. Przy ustalaniu tego parametru planowanej inwestycji należy bowiem brać pod uwagę wysokość nieruchomości położonych maksymalnie w odległości trzykrotności szerokości granicy nieruchomości. Tymczasem sam organ potwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zastosował odległość znacznie większą.
Ponadto wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił praw odwołujących wynikających z decyzji Starosty [...] we W. z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego wraz ze zbiornikiem b/o oraz wcześniejszej decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (sygnatura [...]). Decyzje te zezwalają odwołującym na wybudowanie na ostatnim piętrze należącego do nich budynku lokalu mieszkalnego o powierzchni 90 metrów kwadratowych.
Odwołujący zakwestionowali także prawidłowość ustalenia przez organ w zaskarżonej decyzji linii zabudowy dla budynku w ramach planowanej inwestycji w odległości 10,0 m od ulicy [...]. Budynek odwołujących znajduje się w odległości 20 metrów od ulicy [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie analiza urbanistyczna wypełnia znamiona prawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonanej na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zaznaczył, że w jego opinii obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Organ I instancji załatwiając sprawę zachował się bowiem zgodnie z dyspozycją przepisu § 3 ust. 2 R.w.n.z.
Co do zarzutów związanych ze wskazanymi przez stronę w odwołaniu decyzjami organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku podstępowania o ustalenie warunków organy nie badają planów inwestycyjnych właścicieli działek sąsiednich. Decyzja o warunkach zabudowy nadto nie uniemożliwia, ani w istotny sposób nie ogranicza korzystania z sąsiednich nieruchomości oraz nie powoduje zmian wartości tych nieruchomości, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy rozstrzyga się tylko i wyłącznie o potencjalnej lokalizacji inwestycji, a wartości wskazane w decyzji są wartościami maksymalnymi i mogą ono ulec zmianie na późniejszych etapach całego procesu inwestycyjnego.
Z kolei odnosząc się do ustalonej linii zabudowy organ odwoławczy wskazał, że jak już wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, linia zabudowy w obszarze analizowanym od strony drogi publicznej (ul. [...]) jest niejednorodna i tworzy uskok. Kształtuje się w przedziale od 2,0 m do 62,0 m. Zatem wyznaczenie linii zabudowy w odległości 10 m od wskazanej wyżej drogi mieści się w tym przedziale. Słuszne było zatem zastosowanie w sprawie § 4 ust. 4 R.w.n.z.
W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium wskazało, że organ obowiązany jest uwzględnić wysokość z całego obszaru analizowanego. W rozpoznawanej sprawie kształtuje się ona w przedziale od 3 m do 25 m, a inwestor zawnioskował o 25 m. Stąd słusznym było zastosowanie w sprawie § 7 ust. 4 R.w.n.z.
W skardze z dnia [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. K. i P. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, zarzucając jej naruszenie art. 61 u.p.z.p. W uzasadnieniu powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz firmy firma A Sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z częścią usługową wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą, przewidzianej do realizacji na części działki nr geod. [...], obręb W., gm. W..
W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.").
Dalej wyjaśnienia wymaga, że w celu stwierdzenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 R.w.n.z.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.
W każdej więc sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie sprostały tym wymaganiom, co doprowadziło do oparcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że organ I instancji w sposób wadliwy wyznaczył obszar analizowany.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem została objęta działka nr [...], obręb W., i choć inwestor we wniosku wskazał, że inwestycja obejmuje "fragment działki ok. 4000 m2", to wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za regułę przyjęto, iż ustalenie warunków zabudowy następuje dla działki ewidencyjnej jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takiej wykładni wymienionych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 R.w.n.z., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji.
Do pojęcia działki budowlanej jako całości ustawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Stąd też za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2328/14, z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jeśli chodzi o możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działek geodezyjnych, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dominujące w orzecznictwie stanowisko, iż jest to dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 12/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 490/14). Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest więc niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw) (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17).
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ ustalił warunki zabudowy dla części działki nr 938/13, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania. W konsekwencji wadliwie wyznaczono obszar analizowany jako punkty odniesienia przyjmując granice "terenu inwestycji", a nie granice działki ewidencyjnej. Co przy tym istotne, działka objęta wnioskiem jest mocno zainwestowana, a z części tekstowej analizy wynika, że organ potraktował pozostałą część działki nr [...] tak jak działkę sąsiednią, uwzględniając parametry jej zabudowy w wynikach analizy, co miało niewątpliwie wpływ na średnie parametry obszaru analizowanego.
Powyższa wadliwość uniemożliwiała wykorzystanie analizy jako podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i ustalenia parametrów zabudowy.
Sąd zgadza się przy tym ze stanowiskiem skarżących, że organ I instancji wadliwie rozszerzył obszar analizowany od strony północnej, do odległości ok. 450,00 m "od granicy terenu inwestycji". Choć z uwagi na wyżej zaprezentowane stanowisko kwestia ta ostatecznie nie była kluczowa dla sprawy, Sąd ze względu na podniesione zarzuty postanowił się do niej odnieść.
W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, że za front działki przyjęto szerokość wnioskowanego terenu wynoszącą 39 m, wobec czego jego trzykrotna szerokość wyniosła 117,00 m. W tej odległości organ wyznaczył obszar analizowany od wszystkich granic wnioskowanego obszaru, oprócz granicy północnej, od której wyznaczono obszar analizowany w odległości 450,00 m od granicy terenu inwestycji. Uzasadniając poszerzenie obszaru analizowanego organ wskazał, że w tej części W. sposób zagospodarowania nieruchomości oraz gabaryty budynków są zróżnicowane, a analizując wniosek sprawdzono możliwość wyznaczenia parametrów zabudowy spójnych z najbliższym otoczeniem.
W związku z tym zaistniała potrzeba powiększenia obszaru analizowanego do najbliższego otoczenia w rejonie ul. [...], które pomimo różnorodnych form architektonicznych, stanowi nadal jednorodny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym obszar, a takie minimalne powiększenie obszaru analizowanego wpływa zdecydowanie na wynik analizy.
Po pierwsze, Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem, jakoby prawie czterokrotne powiększenie obszaru analizowanego w jednym kierunku było powiększeniem obszaru analizowanego w stopniu "minimalnym", a ponadto, z mapy nie wynika, aby takie rozszerzenie obszaru analizowanego w istocie zmierzało do zapewnienia wymogu zachowania ładu przestrzennego – jego celem było natomiast objęcie analizą terenu zabudowanego budynkami o wysokości podobnej do wysokości wnioskowanej przez inwestora. Tymczasem skoro obszar analizowany ma służyć do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski.
Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w dowolnej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 R.w.n.z., jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji.
Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 13/16).
Niewystarczające okazało się również uzasadnienie wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 R.w.n.z.
W tym kontekście w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tak w części, która dotyczy wydawania decyzji przewidzianych tą ustawą, w razie gdy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i w części wskazującej, jakie postanowienia mają być zawarte obowiązkowo w planie miejscowym, wskazuje, iż konieczne jest określenie "linii zabudowy". W żadnym miejscu ustawy nie używa się zaś określenia "obowiązująca linia zabudowy".
Stosując prawidłową wykładnię rozporządzenia wykonawczego i mając na uwadze, iż podstawowym aktem regulującym materię wiążącą się z zapewnieniem ładu przestrzennego jest ustawa planistyczna, zaś rozporządzenie wykonawcze ma jedynie na celu ułatwić jej wykonanie, należy stwierdzić, że użyte w rozporządzeniu określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Tak więc w zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej, wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej.
Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz winno respektować zasadę ochrony prawa własności, co oznacza, że ograniczenie prawa właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości powinno następować w wymiarze nie większym, niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny.
W konsekwencji pojęcie linii zabudowy, którym posługuje się art. 61 ust. 7 u.p.z.p. obejmuje zarówno "obowiązującą linię zabudowy", jak i "nieprzekraczalną linię zabudowy".
Jednocześnie pamiętać należy, iż dla każdego wniosku inwestora ustala się co do zasady tylko jedną linię zabudowy (za wyjątkiem sytuacji szczególnych, gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych, względnie w obszarze analizowanym wiele działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy) i to tylko od strony drogi publicznej, co wprost wynika chociażby z § 3 ust. 3 rozporządzenia. Nie ma zatem prawnie uzasadnionych względów do ustalania linii "w głębi zabudowy", czy też względem dróg wewnętrznych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10,00 od krawędzi jezdni drogi krajowej na działce nr geod. [...] (ul. [...] oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,0 m od planowanej linii rozgraniczającej – nowoprojektowanej drogi. Wyjaśnił przy tym, że poprzez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię wyznaczającą maksymalne przybliżenie w kierunku ulicy ściany projektowanego budynku, bez prawa jej przekraczania, za wyjątkiem balkonów, wykuszy, gzymsów, itp. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że mając na uwadze załącznik graficzny dołączony do wniosku, na którym planowany budynek znajduje się w odległości ok. 10 m od granicy z działką krajowej drogi publicznej oraz wynik analizy urbanistycznej wskazujący niejednorodność linii zabudowy, zaistniała możliwość wyznaczenia linii zabudowy w odległości 10,0 m od krawędzi jezdni drogi krajowej na działce nr geod[...] (ul. [...]) na podstawie § 4 ust. 4 R.w.n.z.
Jednakże, z części graficznej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że chociaż budynki na działkach sąsiednich, graniczących z ulicą [...], z punktu widzenia działki drogowej nr [...], pozostają względem niej w zróżnicowanej relacji przestrzennej, to przedłużenie elewacji frontowych tych budynków prowadzi do powstania równych linii, ukośnych względem drogi krajowej. W krajobrazie można wyodrębnić: pierwszą linię zabudowy na działkach [...], [...], [...] i drugą linię zabudowy stworzoną przez budynek na działce [...] przy granicy z działką [...] i budynek na działce [...] blisko granicy z działką [...], a także jednorodne pierwszą, drugą i kolejne linie zabudowy na działkach [...], [...], [...] i [...]. Faktem jest, że tuż przy samej ulicy, na działce [...] znajdują się niewielkie budynki oznaczone na mapie literą "i", według ogólnodostępnych danych stanowiące pawilony handlowe, jednakże już elewacja frontowa budynku na działce [...] znajduje się w znacznie większym oddaleniu od pasa drogowego, na tej samej wysokości co najbardziej wysunięty w kierunku pasa drogowego wierzchołek budynku na działce [...].
Choć więc z pozoru linia zabudowy od strony ul. [...] jest niejednorodna, w istocie dzieli zabudowania w dwa uporządkowane szeregi – z powtarzalnymi liniami zabudowań układającymi się w tzw. jodełkę względem pasa drogowego. W tej sytuacji niewystarczającym uzasadnieniem dla zastosowania § 4 ust. 4 R.w.n.z. jest ogólnikowe wskazanie, że linia zabudowy jest niejednorodna.
Organ winien również wyjaśnić, dlaczego ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od nowoprojektowanej drogi.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony skarżącej wskazać należy, że przepisy rozporządzenia mówią o "istniejącej zabudowie" na obszarze analizowanym (§ 6) lub na działkach sąsiednich (§ 7), wobec czego ewentualne plany inwestycyjne właścicieli nieruchomości sąsiednich nie mogły zostać uwzględnione przy charakterystyce zabudowy nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym.
Następnie wyjaśnienia wymaga, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe badanie stopnia nasłonecznienia i tzw. "linijki słońca". Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Konkretne rozwiązania projektowe będą przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 4 R.w.n.z., które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ zleci sporządzenie analizy, którą oceni z uwzględnieniem powyższych wskazań, w szczególności mając na względzie to, iż parametry nowej zabudowy co do zasady powinny być ustalone jako wartości średnie z całego obszaru analizowanego, a wszelkie odstępstwa od tej zasady urbanista musi w sposób przekonywujący uzasadnić. To, że wnioskowana wartość danego parametru jest równa wartości maksymalnej tego parametru w obszarze analizowanym nie oznacza automatycznie, że można odstąpić od zasady średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 4 czerwca 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.