Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 uat. 5 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 7 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw, w celu doprowadzenia ogrodzenia zlokalizowanego w pasie drogowym ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, nałożył na inwestora W.G. obowiązek uzupełnienia brakujących elementów betonowych ogrodzenia, wykonanie opinii technicznej, przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ogrodzenia w terminie 60 dni.
W uzasadnieniu podano, iż w dniu [...]r. i [...]r. stwierdzono budowę ogrodzenia w osi jezdni ulicy [...] w P., na granicy działek nr [...] i [...], bez wymaganego zgłoszenia. Inwestycji dokonał W. G., właściciel działki nr [...]. Działka nr [...] jest od dnia [...]r. własnością Miasta P. na mocy art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Fakt ten został stwierdzony decyzją Wojewody z dnia [...]r. Po wykonaniu przedmiotowego ogrodzenia inwestor rozebrał ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym związanym z budynkiem mieszkalnym na działce nr [...]. Takie urządzenia wybudowane bez zgłoszenia nie podlegają automatycznej rozbiórce na mocy art. 49b ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten ma zastosowanie do obiektów budowlanych zdefiniowanych w art. 3 ust. 1-4 wskazanej ustawy.
Zastosować należało przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane, który daje organom nadzoru budowlanego wybór środków zmierzających do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Wybór sankcji leży w zakresie uznania organu nadzoru budowlanego. Ustalone poglądy doktryny i orzecznictwa nakazują przy stosowaniu tego przepisu sięgać po środki łagodniejsze, nakaz rozbiórki jest środkiem najostrzejszym. Ogrodzenie nie narusza przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym przepisów obowiązującego w dacie orzekania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Decyzją z dnia [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania uczestnika Zarządu Dróg Miejskich, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż ogrodzenie wykonane zostało w osi ulicy [...], na terenie będącym własnością Miasta P. i znajdującym się w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. W związku z powyższym w świetle przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie można uznać, że ogrodzenie pobudowane zostało od strony drogi. Usytuowane zostało ono na drodze, w dodatku w jej osi. Organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W myśl art. 36 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, właściwy zarządca orzeka o jego przywróceniu do stanu pierwotnego. Organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do zajmowania się ogrodzeniami usytuowanymi pomiędzy działkami należącymi do prywatnych właścicieli, gdy ich wysokość nie przekracza 2,20 m, oraz do zajmowania się ogrodzeniami przebiegającymi po terenie należącym do jednego właściciela, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Organem właściwym do podjęcia działań w tej sprawie jest zarządca drogi, na której pobudowano ogrodzenie.
Od powyższej decyzji skargę złożył Zarząd Dróg Miejskich w P., domagając się jej uchylenia.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż ogrodzenie wybudowane zostało w pasie drogowym, w osi jezdni, inwestor tak usytuował ogrodzenia, bo w jego przekonaniu tam przebiegała granica pomiędzy gruntami stanowiącymi jego własność, a pasem drogowym. Tak więc ogrodzenie postawione zostało od strony drogi. Ma tu w pełni zastosowanie przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych nie jest przeszkodą do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, bowiem budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia, brak takiego zgłoszenia skutkować winien wydaniem decyzji o rozbiórce.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznać należy, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji w zasadzie prawidłowo ustaliły istotne okoliczności faktyczne.
A mianowicie w [...] i [...]r. W. G., właściciel nieruchomości - działki nr [...] - położonej na rogu ulic [...] i [...] w P., wykonał na granicy działek nr [...] i [...] ogrodzenie z płyt betonowych, o wysokości około 2,16 m. Po wykonaniu powyższego ogrodzenia inwestor rozebrał istniejące wcześniej ogrodzenie między działkami nr [...] i [...], przyłączając w ten sposób działkę nr [...] do swojej nieruchomości. Działka nr [...] do dnia [...]r. stanowiła własność m.in. inwestora. Od dnia [...]r. działka ta stanowi własność Miasta P. jako teren zajęty po drogę gminną. Przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane zostało wzdłuż osi jezdni ul. [...], w jej pasie drogowym. Inwestor opisane roboty budowlane wykonał bez ich zgłoszenia właściwemu organowi administracji.
Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęto w [...]r.
Słusznie organy obu instancji uznały, że powyższe ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a nie obiektem budowlanym zdefiniowanym w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy.
W pełni prawidłowe jest także stwierdzenie, iż do ogrodzenia jako urządzenia budowlanego nie znajduje zastosowania przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed dnia 11.07.2003 r.) ani przepisy art. 48, art. 49a, art. 49b ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym po dniu 11.07.2003 r.).
Organ II instancji zupełnie błędnie i dowolnie uznał natomiast, iż przedmiotowe ogrodzenie nie jest ogrodzeniem wymienionym w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania ogrodzenia), jego wykonanie nie wymagało zgłoszenia, a tym samym brak jest kompetencji organów nadzoru budowlanego do podjęcia działań przewidzianych w ustawie Prawo budowlane.
Przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało równolegle do przebiegu jezdni ulicy [...] i usytuowane zostało w pasie drogowym drogi gminnej, jest więc ono bez wątpienia ogrodzeniem od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Budowa tego ogrodzenia wymagała zgłoszenia w oparciu o wyżej wskazany przepis, a inwestor obowiązku tego nie dopełnił. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, mają obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne i wydać decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Regulacja z art. 51 ustawy Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego możliwości odstąpienia od wydania decyzji z tego przepisu.
Bezprzedmiotowość postępowania przewidzianego w przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane zachodzi jedynie w przypadku, gdy nie występuje żadna z okoliczności wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. W przedmiotowej sprawie brak, więc było przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenia.
Bez znaczenia dla obowiązków organów nadzoru budowlanego, które wynikają z uregulowań ustawy Prawo budowlane, jest dyspozycja art. 36 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten reguluje uprawnienia zarządcy drogi w sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Uprawnienia te są zasadniczo samodzielne i niezależne od kompetencji organów nadzoru budowlanego, inne także są przesłanki podjęcia ustawowych działań przez zarządcę drogi i przez organy nadzoru budowlanego. Przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych nie ogranicza właściwości organów nadzoru budowlanego do stosowania sankcji przewidzianych w art. 48-51 ustawy Prawo budowlane, ani nie zwalnia tych organów od obowiązku wydania decyzji przewidzianych ustawą Prawo budowlane.
Zaskarżona decyzja wydana została więc z naruszeniem przepisów art. 105 § 1 kpa oraz art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Również decyzji organu I instancji nie można uznać za zgodną z prawem.
Organ ten prawidłowo stwierdził potrzebę zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11.07.2003 r.). Przepis ten faktycznie daje organom nadzoru budowlanego możliwość wyboru szeregu środków zmierzających do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem, a wybór ten leży w zakresie uznania organu. Jednakże skorzystanie ze środków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy w ogóle możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W przedmiotowej sprawie możliwości takiej nie ma. Zgodnie z art. 36 oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych zlokalizowanie w pasie drogowym urządzenia nie służącego do obsługi drogi jest możliwe tylko za uprzednim zezwoleniem zarządcy drogi, brak takiego zezwolenia skutkuje obowiązkiem przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zarządca drogi w niniejszej sprawie nie udzielił inwestorowi stosownego zezwolenia, również obecnie żąda on rozbiórki wykonanego ogrodzenia.
Decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu naruszając przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organy obu instancji wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje z dnia [...]r. dopuściły się naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy obie decyzje należało uchylić. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ nadzoru budowlanego winien mieć na względzie przedtawione wyżej rozważania Sądu.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
/-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Górecka