Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 lipca 2020 r., nr [...] (zwanej dalej "decyzją z 2020 r.") Wójt Gminy K. (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie w obrębie T., gm. K. elektrowni fotowoltaicznej o mocy około 10 MW, składającej się z wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w tym z przyłączami energetycznymi i stacjami transformatorowymi, na działce nr [...]. Ponadto Wójt określił istotne warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia. Decyzja z 2020 r. została wydana na wniosek C. S.A. z siedzibą w K. (zwanej dalej "inwestorem", "Spółką" lub "Skarżącą"). Decyzja z 2020 r. uzyskała przymiot ostateczności w dniu 8 sierpnia 2020 r.
Dnia 23 listopada 2021 r. Spółka złożyła wniosek o zmianę decyzji z 2020 r. Zmiana miała polegać na tym, że instalacja fotowoltaiczna miała posiadać łączną moc około 15 MW. Do wniosku dołączono mapę, wypis z Krajowego Rejestru Sądowego poświadczający umocowanie członka zarządu do reprezentacji Spółki oraz kartę informacyjną przedsięwzięcia. Inwestor postanowił zwiększyć obszar inwestycji o 3 ha (w ramach tej samej działki) i stąd należało zwiększyć moc instalacji.
Pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. Wójt wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku w sposób zgodny z treścią art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zmianami, zwanej dalej "u.i.ś."). Wójt wezwał inwestora o sprecyzowanie przedmiotu wniosku i stosownej do niego karty informacji przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na wezwanie Wójta inwestor wskazał w piśmie z dnia 16 grudnia 2021 r., że wnosi o zmianę decyzji z 2020 r., a nie wydanie nowej. Zmiana ma dotyczyć powierzchni działki nr ew. 63 przeznaczonej pod farmę fotowoltaiczną, mocy tejże farmy, ilości stacji transformatorowych oraz zmiany nazwy przedsięwzięcia. Stosowna karta została dołączona do pierwotnego wniosku.
Dnia 10 stycznia 2022 r. Wójt zawiadomił strony w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji z 2020 r.
Pismem z dnia 3 lutego 2022 r. Wójt powiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i wezwał je do zapoznania się z aktami sprawy.
Decyzją z dnia 15 marca 2022 r., nr [...] Wójt odmówił Spółce zmiany decyzji z 2020 r. Wójt zaznaczył, że zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji jest regulowana w art. 87 u.i.ś. oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Zmiana decyzji może nastąpić w każdym czasie, jeżeli strona nabyła prawo, a ona wyrazi na to zgodę i jednocześnie nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z art. 87 u.i.ś. wynika odpowiednie zastosowanie działu V u.i.ś. do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Wójt uznał, że w oparciu o materiały stanowiące załączniki do wniosku w sprawie zmiany decyzji z 2020 r. ustalono, iż strony postępowania nie są identyczne, ponieważ obszar oddziaływania przedsięwzięcia jest większy i obejmuje dodatkowo działki nr ew. [...], [...] i [...]. Obecny właściciel działki nr ew. [...] nie był stroną pierwotnego postępowania administracyjnego, natomiast zmienił się właściciel działki nr ew. [...] (po podziale [...]) i [...]. Wójt podkreślił, że w postępowaniu o zmianę decyzji administracyjnej powinny brać udział te same podmioty, które brały udział w pierwotnym postępowaniu. Nie może dochodzić do zmian merytorycznych. Zmiana decyzji ostatecznej może zachodzić tylko w graniach sprawy pierwotnej, stąd przyłączenie się nowej osoby nie może doprowadzić do wydania oczekiwanej przez Spółkę decyzji. Dalsze procedowanie wniosku i wydanie decyzji pozytywnej oznaczałoby zmianę zakresu sprawy i zmianę uwarunkowań środowiskowych tego przedsięwzięcia – zmiana rozmiarów inwestycji, większa moc farmy fotowoltaicznej, ilości stacji transformatorowych i nazwy przedsięwzięcia.
Nie może być w takiej sytuacji mowy o tożsamości sprawy, a więc nie można zastosować trybu z art. 155 k.p.a. Weryfikacja decyzji w ten sposób nie może prowadzić do powstania nowej sprawy administracyjnej, gdyż tenże tryb nie służy do tego.
W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka zakwestionowała ją w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:
- 1) art. 6 k.p.a. poprzez błędne podstawy prawne, na których oparto wydaną decyzję;
- 2) art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione skomplikowanie postepowania;
- 3) art. 87 u.i.ś.
Inwestor wskazał, że Wójt przeprowadził postępowanie bez uzyskania wymaganego stanowiska organów opiniujących, co wynika z działu V u.i.ś. Odpowiednie zastosowanie art. 155 k.p.a, co wynika z art. 87 u.i.ś. dotyczy również zmian wskazanych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Dlatego też należy przeprowadzić ponowne postępowanie merytoryczne.
Spółka uważa, że postępowanie weryfikacyjne określone w art. 87 u.i.ś. w związku z art. 155 k.p.a. jest szersze niż postępowanie określone wyłącznie w art. 155 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Wójta, nie dojdzie do zmiany lokalizacji inwestycji. Niezmiennie będzie się ona mieścić na tej samej działce, tylko większa jej powierzchnia zostanie zajęta przez farmę fotowoltaiczną.
Decyzją z dnia 20 lipca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który podziela, że w toku postępowania zainicjowanego według art. 155 k.p.a. dochodzi do weryfikacji rozstrzygnięcia w oparciu o tożsamy stan faktyczny i prawny, taki jak w pierwotnie przeprowadzonym postępowaniu. Nie może dojść de facto do powstania nowej sprawy.
SKO zgodziło się z organem I instancji, że w wyniku zaplanowanych zmian, obszar oddziaływania inwestycji byłby większy i obejmowałby również działkę nr ew. [...], która poprzednio nie była objęta tym obszarem. To samo dotyczy działek nr ew. [...] i [...]. Kolegium zgodziło się z inwestorem, że może dojść do zmiany kręgu stron postępowania (np. w wyniku sukcesji), ale musi być on zawsze skoncentrowany wokół tych samych działek występujących w obszarze oddziaływania inwestycji. Dlatego zasadność tego twierdzenia i tak nie zmienia faktu, że Wójt, zdaniem SKO, wydał prawidłową decyzję.
Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia:
- 1) art. 6 k.p.a. poprzez błędne podstawy prawne, na których oparto wydaną decyzję;
- 2) art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń;
- 3) art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.ś.;
- 4) art. 87 u.i.ś.
Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi powtórzono wiele zasadniczych argumentów podniesionych w odwołaniu. Przede wszystkim podkreślono, że organy administracji publicznej poprzestały na zastosowaniu wyłącznie przepisu art. 155 k.p.a. i pominęły obowiązek zastosowania art. 87 u.i.ś. Ten zaś przepis obliguje organ do przeprowadzenia postępowania merytorycznego, czego wzbraniają się SKO i Wójt.
Skarżąca podniosła, że w zacytowanych przez SKO wyrokach przedmiotem spraw nie była zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dotyczyły one zupełnie innych spraw, gdzie wyłączną podstawą zmiany miał być przepis art. 155 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko, które wyeksponował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 27 września 2022 r. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. Skarżąca wskazała, że całkowicie błędne jest zastosowanie przez organy administracji publicznej wyłącznie przepisu art. 155 k.p.a. w postępowaniu o zmianę decyzji z 2020 r. Postępowanie organów przeczy także regulacji art. 87 u.i.ś. Można doprowadzić do zmiany decyzji ostatecznej, a w tym celu konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Skarżąca uważa, że w sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa (ten sam inwestor) oraz przedmiotowa (to samo przedsięwzięcie). Gdyby przyjąć inny wniosek, doszłoby do sprzeczności.
Na rozprawę w dniu 5 stycznia 2023 r. stawił się wyłącznie B. B. – prokurent Skarżącej. Strona skarżąca podtrzymała wszystkie twierdzenia i zarzuty wyartykułowane w skardze, jak i w piśmie z dnia 29 grudnia 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". SKO wniosło o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Skarżąca powziąwszy wiadomość o żądaniu organu II instancji wniosła o przeprowadzenie rozprawy sądowej. W związku z tym, zarządzeniem z dnia 6 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na rozprawie w dniu 5 stycznia 2023 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, w której utrzymano w mocy decyzję Wójta w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z 2020 r. – dotyczącej inwestycji oddziałującej na środowisko. Zmiana miała polegać na tym, że Skarżąca powiększy elektrownię słoneczną (tzw. farmę fotowoltaiczną) poprzez dołożenie kolejnych paneli oraz obiektów infrastruktury technicznej, aby w wyniku zmiany moc elektrowni powiększyła się o 5 MW. Analiza całości akt sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.
W pierwszej kolejności należy poczynić uwagi uboczne. Decyzja z 2020 r. zakładała ulokowanie na działce Skarżącej elektrowni słonecznej o mocy 10 MW. Decyzja ta stała się ostateczna, a więc trwała, co nie powinno doprowadzić do jej wzruszalności (art. 16 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział jednak wyjątki od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Te wyjątki mają na celu wzruszenie takiej decyzji. Warto jednak mieć na względzie to, że skoro ustawodawca przewiduje wyjątki od zasady, to należy interpretować je ściśle, ergo zakazane jest stosowanie wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej.
To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Każda więc instytucja nadzwyczajna, jaka stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych musi być stosowana ściśle według tego, jak ustanowił ją ustawodawca. Jedną z instytucji nadzwyczajnych jest zmiana decyzji ostatecznej z art. 155 k.p.a. Powołany przepis stanowi: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio".
Sprawa administracyjna, która została zwieńczona zaskarżoną decyzją dotyczyła zmiany decyzji środowiskowej. Zmiana tejże decyzji następuje na podstawie przepisu art. 87 u.i.ś. w związku z art. 155 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi: "Przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach". Odesłanie do działu V i VI u.i.ś. powoduje konieczność przyjęcia kolejnych odstępstw od instytucji zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Do przepisów proceduralnych przyjdzie jeszcze powrócić, jednakże należy podnieść, że zastosowanie działu V u.i.ś. w postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej oznacza, według Skarżącej, konieczność zastosowania przepisów o stronach postępowania (art. 74 ust. 3a u.i.ś.), raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko (rozdział 2 działu V u.i.ś.), czy też obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania w porozumieniu z organami opiniującymi (rozdział 1 działu V u.i.ś.). Tak sformułowany przepis sugerowałby, że należy zastosować wszystkie przepisy bez wyjątku ze wszystkimi tego konsekwencjami. Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że tak nie jest.
Warto zwrócić uwagę, że w treści art. 87 u.i.ś. ustawodawca nie stanowi, że przepisy działu V i VI tej ustawy stosuje się wprost, tylko odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa oznacza możliwość zastosowania ich w trzech wariantach: wprost, ze zmianami albo w ogóle. Ponadto przepis art. 155 k.p.a. również stosuje się odpowiednio. Te same konsekwencje "odpowiedniego stosowania" wynikają z drugiej części zdania drugiego art. 87 u.i.ś. Ustawodawca zastrzega, że zgodę na zmianę decyzji wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Pamiętając konsekwencje płynące z przyjętej w orzecznictwie oraz doktrynie, a także teorii prawa zasadę exceptiones non sunt extendendae, należy podkreślić, że wobec woli ustawodawcy o zmodyfikowaniu instytucji z art. 155 k.p.a., nie można wprowadzać kolejnych zmian, których nie wskazał już prawodawca. Organ administracji publicznej (rozpoznawczy oraz odwoławczy), a także sąd administracyjny również nie mają do tego prawa, gdyż musieliby dokonać aktu prawotwórstwa, co wykracza poza ich kompetencje.
Zmiana decyzji z art. 155 k.p.a jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Wyjątkowość tej instytucji wynika z faktu, że dotyczy sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, a więc taką, w której już doszło do rozpoznania tejże sprawy. Nie można zatem jeszcze raz poddawać sprawy ponownemu rozpoznaniu, gdyż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), a nie trójinstancyjne. Postępowanie o zmianę decyzji ostatecznej nie jest jeszcze jedną, dodatkową możliwością rozpoznania sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Ustawodawca istotnie zawęża możliwość stosowania instytucji nadzwyczajnych do przesłanek ściśle wskazanych w przepisach prawa.
Powracając do związku pomiędzy art. 87 u.i.ś. oraz art. 155 k.p.a. należy podkreślić, że dla zachowania tożsamości instytucji zmiany decyzji ostatecznej według trybu określonego właśnie w art. 155 k.p.a. nie można przenosić wszystkich przepisów działu V u.i.ś. bezrefleksyjnie. W wyniku zastosowania art. 87 u.i.ś. nie może dojść do tak dalekiego zmodyfikowania instytucji z art. 155 k.p.a., że doszłoby do powstania jakiegoś nowego, nieznanego w k.p.a. trybu. "Każdorazowo przystępując do rozważenia możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. należy ustalić, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1642/21, dostępny w CBOSA).
Należy dopowiedzieć do zacytowanego stanowiska, że sfera podmiotowa sprawy administracyjnej dotyczy także uczestników postępowania. W wyniku zmiany mogłoby bowiem dojść do istotnej modyfikacji ich sytuacji prawnej oraz faktycznej. Zmiana decyzji z 2020 r. musiałaby prowadzić do jednoczesnego zachowania tożsamości podmiotowej oraz przedmiotowej. Jeżeli chodzi o aspekt podmiotowy, należy zgodzić się z SKO, że zmiany mogą nastąpić np. w związku z sukcesją. Może być przecież tak, że właściciel działki sąsiedniej sprzeda ją kilku osobom, a więc krąg ten będzie szerszy. Zmiana podmiotowa nie może z kolei polegać na tym, że w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego ujawni się nowy podmiot, który dotąd w ogóle nie brał udziału w postępowaniu. Taka okoliczność miałaby miejsce w niniejszej sprawie.
Należy zauważyć, że powiększenie elektrowni słonecznej spowodowałoby zwiększenie obszaru oddziaływania inwestycji na działkę nr ew. [...] (działka pod rzeką M.). Z akt sprawy zakończonej decyzją z 2020 r. wynika, że właściciel działki nr ew. [...] nie był dotąd stroną postępowania administracyjnego.
Dodatkowo należy zauważyć, że w wyniku zmiany decyzji z 2020 r. instalacja fotowoltaiczna zwiększyłaby swoją moc o 5 MW. Wiąże się to ze zwiększeniem powierzchni zajętej pod elektrownię, ale nadal w ramach tej samej działki oraz zwiększeniem obszaru oddziaływania inwestycji na otoczenie. W wyniku zmiany doszłoby do powstania inwestycji o większych rozmiarach niż pierwotnie zakładano. Taka inwestycja różniłaby się od tej, która została posadowiona na podstawie decyzji ostatecznej.
Zarysowane zmiany podmiotowe oraz przedmiotowe sprawiają, że sprawa rozstrzygnięta w decyzji z 2020 r. różniłaby się od sprawy, która została zwieńczona zaskarżoną decyzją. Postępowanie o zmianę decyzji nie może być traktowane, jako "metoda małych kroków" zmierzająca do doprowadzenia przedsięwzięcia do odgórnie zakładanych rozmiarów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że jeżeli dochodzi do jakiejkolwiek zmiany wpływającej na podmiot lub przedmiot sprawy, dochodzi do powstania nowej sprawy. Wtedy zaś nie można zastosować trybu z art. 155 k.p.a. (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 530/15, dostępny w CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zwrócić należy również uwagę, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, czego skarżąca kasacyjnie zresztą nie kwestionuje, że zmiana wielkości wirników nie wpłynie na zwiększenie mocy oraz zwiększenie wysokości elektrowni wiatrowej w rozumieniu przepisów ustawy odległościowej, a w konsekwencji także na zwiększenie oddziaływania na środowisko.
W tej sytuacji rację ma Sąd I instancji, że dokonana zmiana decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, pozostaje bez wpływu na ustaloną wcześniej lokalizację tej inwestycji." (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2268/17, dostępny w CBOSA). Przenosząc zacytowane stanowisko na grunt niniejszej sprawy dopuszczalna byłaby zmiana decyzji ostatecznej, jeżeli prowadziłaby ona do np. wymiany paneli fotowoltaicznych w tej samej ilości, ale o większej mocy bez zmiany obszaru oddziaływania, a przynajmniej bez oddziaływania na nowe nieruchomości. Rozwój technologiczny prowadzący do powstania nowych modeli paneli fotowoltaicznych pozwala przecież na zwiększenie wydajności farmy przy tej samej ilości paneli. Tylko w takiej sytuacji mogłaby być mowa o zmianie decyzji.
Warty przywołania jest jeszcze jeden wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. "(...) chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 155 k.p.a. z powodu jego błędnej wykładni jak i zarzut który podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 87 ustawy środowiskowej w związku z art. 155 k.p.a., a także przepisu art. 16 § 1 k.p.a. Wynika to z tego, iż przepis art. 155 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że właściwy organ może m.in. zmienić decyzję ostateczną tylko wówczas jeżeli wystąpią łącznie następujące przesłanki: po pierwsze, jeżeli strona wyraziła w danej sprawie zgodę na zmianę tej decyzji, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej zmianie decyzji i a po drugie za zmianą tejże decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Ponadto w świetle reguły interpretacyjnej z przepisu art. 16 § 1 k.p.a. zakres przedmiotowy takiego postępowania określonego normą prawną z art. 155 k.p.a. ma na celu ustalenie wystąpienia przesłanek wymienionych w powyższym przepisie. Oznacza to, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. w celu zmiany decyzji ostatecznej jest w istocie samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które ma ustalić czy zachodzą przesłanki do zmiany takiej decyzji ze względu na m.in. słuszny interes strony, i czy ewentualnej zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Dlatego też badanie słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej, a ponadto decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych. Łączy się to także z tożsamością stanu faktycznego ustalonego w sprawie rozstrzygniętej pierwotną decyzją ostateczną wobec stanu faktycznego przyjętego w sprawie rozstrzyganej decyzją ostateczną wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. Oznacza to, że zmiana decyzji ostatecznej może być zrealizowana wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, czyli w szczególności na podstawie dotychczas ustalonego w ramach powyższej sprawy materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z 6 marca 2012 r. II OSK 86/11, Lex nr 1138217 i wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r. II OSK 569/11, Lex 1252109).
Natomiast przepis art. 87 ustawy środowiskowej stanowi wyłącznie, że przepisy niniejszego działu jak i działu VI stosuje się odpowiednio w sprawach zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto przepis art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża tylko strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W tej sprawie zakres przedmiotowy decyzji organu I instancji, (...) obejmuje ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. »Zakup linii technologicznej do produkcji pelletu (...)«.
Natomiast przedmiotem wniosku o zmianę powyższej decyzji jest zmiana lokalizacji wskazanego przedsięwzięcia z działki nr (...) na działki nr (...) i nr (...). Dlatego też należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego o zmianę decyzji środowiskowej dotyczy istotnego elementu przedmiotowego decyzji, jakim jest zmiana lokalizacji przedsięwzięcia. Wskazanie innych działek, na których ma być realizowana inwestycja oznacza istotną zmianę stanu faktycznego i oddziałuje również na zakres podmiotowy stron tego postępowania. Nie zachodzi więc tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, o której stanowi art. 155 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 240/15, dostępny w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zmiana lokalizacji inwestycji poprzez objęcie nowych działek powoduje powstanie de facto nowej sprawy, co z kolei czyni zmianę decyzji w trybie z art. 155 k.p.a. niemożliwą.
W niniejszej sprawie nie dochodzi do takiej zmiany – inwestycja pozostaje na tej samej działce, ale poprzez zwiększenie ilości paneli fotowoltaicznych obszar oddziaływania tej inwestycji powiększy się. Zmienia się zatem przedmiot sprawy poprzez modyfikację rozmiarów inwestycji, a także zmienia się podmiot – nowe strony postępowania będące właścicielami działek dotąd nieobjętych obszarem oddziaływania inwestycji.
Trudno jest odnieść się do zarzutów skargi, kiedy nie posiadają one uzasadnienia. Mimo to, kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie naruszono art. 6 k.p.a. Organ II instancji działał na podstawie i w granicach prawa. Prawidłowo znaleziono powiązania pomiędzy art. 87 u.i.ś. oraz art. 155 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, odesłanie z art. 87 u.i.ś. nie pozwala na zastosowanie wszystkich przepisów z działu V i VI u.i.ś. Ustawodawca wskazuje na odpowiednie zastosowanie tych przepisów, a nie bezpośrednie ich stosowanie. Jest to subtelna różnica. Przyjęcie punkt widzenia Skarżącej doprowadziłoby do wypaczenia istoty zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., co jest niedopuszczalne z uwagi na art. 16 § 1 oraz art. 15 k.p.a. Zmiana decyzji ostatecznej nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego.
Nie można uruchamiać tego trybu jako alternatywę dla np. skargi do sądu administracyjnego. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a więc sprawa podlega dwukrotnemu rozpoznaniu pod względem merytorycznym. Każde kolejne wyczerpujące postępowanie przeczyłoby istocie zasady z art. 15 k.p.a.
Organ II instancji nie naruszył przepisu art. 7 k.p.a. Przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, które doprowadziło organ odwoławczy do przekonania, że zmiana decyzji z 2020 r. podług woli Skarżącej doprowadziłaby do powstania nowej sprawy administracyjnej, a dla takiej tryb z art. 155 k.p.a. nie jest desygnowany. Ustalono, że zmiana decyzji doprowadzi do powiększenia się obszaru oddziaływania inwestycji. To z kolei oznaczałoby włączenie nowej strony postępowania będącej właścicielem działki dotąd nieobjętej tym obszarem. Zwiększenie mocy elektrowni słonecznej prowadziłoby do powstania instalacji innej, niż zakładano w decyzji ostatecznej. Jeżeli Skarżąca jest zainteresowana rzeczywistym powiększeniem swojej inwestycji, powinna wszcząć postępowanie w trybie "zwyczajnym", tj. zawnioskować o wydanie decyzji środowiskowej, a następnie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym. Sąd rozumie, że jest to kosztowne oraz długotrwałe przedsięwzięcie, ale nie można wykorzystywać trybu nadzwyczajnego do osiągnięcia swoich z góry zamierzonych celów.
Skarżąca pozostaje w błędnym przekonaniu, że definicja przedsięwzięcia z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.ś. pozwoli jej na zmianę decyzji środowiskowej ilekroć uzna to za konieczne. Przedsięwzięciem w myśl powołanego w poprzednim zdaniu przepisu jest "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". Powiązania technologiczne, tj. zwiększenie ilości paneli oraz infrastruktury towarzyszącej nie może doprowadzić do sytuacji, że zmiana decyzji będzie możliwa w każdej chwili. Już samym tytuł ustawy wskazuje na wysokie kryteria prowadzące do zmian w środowisku – ocena oddziaływania, udział społeczeństwa w postępowaniu o zmianę środowiskowych uwarunkowań inwestycji, a także udostępnianie informacji o środowisku. Gdyby było tak, jak oczekuje tego Skarżąca ochrona środowiska w ramach u.i.ś. byłaby de facto poza kontrolą. Sąd nie może zaakceptować takiego stanowiska.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Kierując się art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.