Uzasadnienie
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania zakładu pracy spółki A, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] 2009 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), którą organ I instancji stwierdził u M. F. chorobę zawodową: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa (ołów i jego związki) - zatrucie ołowiem pod postacią kolki ołowiczej, wymienioną w poz. 1 pkt 10 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115).
Organ II instancji wskazując na stan sprawy podał, iż podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji, który ponownie rozpoznał sprawę w wyniku uchylenia w instancji odwoławczej pierwszej decyzji wydanej w sprawie, było orzeczenie lekarskie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2007 r., a także wywiad epidemiologiczny. Przybliżając treść odwołania spółki A organ II instancji wskazał na zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy, jak i naruszenie § 2 ust. 3 i § 8 ust. 1 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego z 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych. Organ odwoławczy przywołał przepisy wyżej powołanego rozporządzenia wykonawczego, jako stanowiące podstawę do prowadzenia postępowania i przywołał treść § 2 ust. 1 tego aktu wykonawczego. Powołując się na wyżej wymienione orzeczenie ośrodka medycyny pracy organ stwierdził, że orzeczenie tego ośrodka zapadło po wykonaniu kompleksowych badań lekarskich i toksykologicznych w warunkach ambulatoryjnych oraz klinicznych (w tym w wiodącej w kraju placówce badawczo-rozwojowej w dziedzinie medycyny pracy, to jest Instytucie medycyny pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu), które wykazały nieprawidłowy poziom ołowiu w surowicy i moczu badanego, a ośrodek medycyny pracy w Poznaniu po wnikliwej analizie medycznej oraz ocenie narażenia zawodowego dokonanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. uznało, iż "(...) można przyjąć, że schorzenie wystąpiło w związku z narażeniem zawodowym na ołów i jego związki".
Odnosząc się do rozwiniętych uzasadnieniu zarzutów odwołania organ II instancji, powołując się na uzasadnienie wcześniejszej decyzji własnej z dnia [...] lutego 2008 r., znajdującej się w aktach sprawy, stwierdził, że kwestia charakteru stwierdzonego u M. F. zatrucia, jego patogenezy oraz symptomatologii klinicznej, a przede wszystkim związku przyczynowego ze sposobem wykonywania pracy w spółce A została szeroko omówiona w tym uzasadnieniu, a nawet 2-miesięczny okres pracy w kontakcie z ołowiem może doprowadzić do znacznego wzrostu poziomu ołowiu we krwi i objawów zatrucia w postaci kolki ołowiczej, szczególnie u pracowników osobniczo wrażliwych.
Ponadto organ powołał się na jednoznaczną diagnozę Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu, jak i wcześniejszą Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu. Organ nie podzielił tym samym argumentacji odwołującego się zakładu pracy, że M. F.mógł mieć kontakt z ołowiem poza zakładem pracy, po hospitalizacji, a do czasu ustania stosunku pracy. Podobnie organ nie zgodził się z odwołującym co do potrzeby uzupełnienia materiału sprawy poprzez przeprowadzenie badań wskazujących na aktualny poziom ołowiu we krwi badanego i innych badań narządów wewnętrznych, jak i niedopuszczalności oparcia się przez organ na wynikach badań z lipca 2007 r. Organ powołał się w tym zakresie na poglądy orzecznictwa z zakresu chorób zawodowych, iż ustąpienie objawów chorobowych po zatruciu nie przesądza o braku możliwości rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej, zaś wynik aktualnych badań, po upływie prawie 2 lat od hospitalizacji i wdrożeniu farmakoterapii, nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie. organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji przeprowadzając postępowanie dochował zasad z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności - w związku z poprzednią decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2008 r. - dokonał ponownej, wnikliwej oceny narażenia zawodowego badanego na ołów i jego związki zarówno w spółce A, jak i w spółce B; ustalił wcześniejsze miejsce zatrudnienia oraz wbrew zarzutom odwołania zapoznał się z dokumentacja pomiarów środowiskowych Pracowni Badań Środowiskowych "Mikroklimat" w Poznaniu oraz oceną ryzyka zawodowego na stanowisku pracownika mieszalni, jak również z dokumentacja lekarską NZOZ Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu ul. Kórnicka 24 sprawującego opiekę profilaktyczną na d pracownikami spółki A. Również organ odwoławczy przedstawił analizę zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez ostatnią z wymienionych placówek medycznych wskazując na jednoznaczne narażenie zawodowe badanego na ołów, jak i podnosząc, że stosowanie środków ochrony indywidualnej nie wyklucza - wbrew zarzutom odwołania - przesłanek do orzeczenia o stwierdzeniu choroby zawodowej.
Organ wyjaśnił również, w odpowiedzi na zarzut odwołania, jakie cechy osobnicze i czynniki zewnętrzne mogły wpływać na reakcję organizmu na związki toksyczne. W części dotyczącej rozważań prawnych organ odwoławczy przybliżył definicję choroby zawodowej według art. 237 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, jak i odniósł się do wykazu chorób zawodowych, o którym mowa w wyżej przywołanym przepisie Kodeksu pracy. Wskazując na § 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z 2002 r. zawierającego wykaz chorób zawodowych organ II instancji stwierdził, iż w sprawie zaszły przesłanki do stwierdzenia u M. F. choroby zawodowej.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka A, która podobnie jak w odwołaniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 75 k.p.a. oraz art. 80 k.p.c., jak również § 1 ust. 1, § 2 ust. 3 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 30 lipca 2002 r. poprzez błędne ustalenie, że kolka ołowicza stwierdzona u M. F. miała związek przyczynowy z warunkami lub sposobem wykonywania pracy w tej spółce. W uzasadnieniu skarżąca spółka ponownie zarzuciła, iż organy nie uwzględniły badań środowiskowych, zaś organ odwoławczy pominął przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka powołanego w odwołaniu.
Ponadto spółka uznała, iż organ II instancji nie miał wystarczających podstaw do wykluczenia narażenia badanego pracownika na działanie ołowiu w innym czasie, aniżeli podczas zatrudnienia w jej zakładzie. Skarżąca domagała się również przeprowadzenia przez Sąd dowodu ze wskazanych dokumentów na okoliczność ustalenia czy badany pracując w spółce B był narażony na ołów i czy objawy kolki ołowiczej mogły powstać w związku z zatrudnieniem w tej spółce. w trybie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. podtrzymał argumenty zaprezentowane w treści odwołania z dnia 25 września 2008 r. i przytoczone powyżej.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ zauważył, że kwestia narażenia zawodowego badanego pracownika na działanie ołowiu w spółce A, z wykluczeniem wcześniejszego narażenia na ołów w innych jednostkach organizacyjnych, została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji organu.
Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
W przedmiotowej sprawie istotny jest fakt, że organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, które zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.). Wobec powyższego wskazać należy, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 (Dz.U. z 2008 r., Nr 116, poz. 740, publ. 2 lipca 2008 r.), stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a także wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższe przepisy tracą moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.
Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją".
Przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego mogłoby prowadzić do wniosku, że - z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów - należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego to jednakże zwrócić należy uwagę na stanowisko sądów administracyjnych dotyczące stosowania przepisów rangi podstawowej, których konstytucyjność została zakwestionowana. W wyroku z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (publ.: ONSAiWSA 2006/2/39), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że: "Ocena sądu administracyjnego, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznaczają, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej.
Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi". Podobnie w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 (Wokanda 2006/5/35, Lex nr 214402). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami.
NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych (podobnie wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1435/08 i wyrok NSA z 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1004/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z glosą aprobującą R. Batorowicza i J. P. Tarno, ZNSA 1(22)/2009).
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, co sprowadza się do uznania, że mimo odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisy rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych utraciły domniemanie konstytucyjności i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Biorąc pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim regulacjami, Sąd uznał, że w obrocie prawnym nie mogą pozostawać decyzje oparte na regulacjach rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych uznanych za niezgodne z normami konstytucyjnymi.
Wskazać w tym miejscu należy, że w zarówno decyzja organu I instancji z dnia 18 lutego 2009 r., jak i decyzja organu odwoławczego z dnia 16 czerwca 2009 r. zapadły po dacie ogłoszenia wymienionego wyroku Trybunału, jak i po dacie jego publikacji w Dzienniku Ustaw.
Jednocześnie Sąd zauważa, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie przez organy obydwu instancji nie wzbudziło żadnych wątpliwości Sądu. Ustalenie okoliczności, w jakich doszło do narażenia zawodowego M. F. na działanie ołowiu oraz skutki dla jego zdrowia, zostało poczynione z poszanowaniem zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sprawa została rozpatrzona wnikliwie, po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy pierwszej decyzji organu I instancji wydanej w sprawie w dniu [...] 2007 r.. Zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający dla rozstrzygnięcia, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej u wyżej wskazanego pracownika, co do którego wystąpiło narażenie w zakładzie skarżącej spółki. Zarzuty skargi dotyczące postępowania dowodowego i ustaleń faktycznych nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy.
Dodać należy, że ekonomika postępowania powinna powstrzymywać organ przed prowadzeniem innych dowodów, niż niezbędne dla rozpatrzenia sprawy. Dowód z przesłuchania świadka wskazanego w odwołaniu skarżącej spółki - w świetle ustalenia, że stosowanie środków ochrony osobistej nie wyklucza przesłanek do orzeczenia o stwierdzeniu choroby zawodowej - nie miało dla sprawy znaczenia, bowiem narażenie zawodowe na działanie ołowiu w zakładzie skarżącej spółki zostało jednoznacznie ustalone między innymi w oparciu o rozpatrzoną przez organy orzekające w sprawie kartę oceny narażenia zawodowego zatwierdzonej przez dyrektora administracyjnego skarżącej spółki, w którym to dokumencie wskazano na etap procesu produkcji [...] polegający na ręcznym załadunku mieszanki zawierającej ołów do silosów pomocniczych. Wobec takiego stanu rzeczy, kiedy to nie występowała potrzeba wyjaśnienia istotnych wątpliwości, konieczna dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowodów z dokumentów wskazanych w skardze.
Należy podkreślić, iż co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 powołanej ustawy). Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (z urzędu lub na wniosek) jest możliwe tylko wtedy, gdy łącznie spełnione są dwa warunki, otóż przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dokumenty wskazane przez spółkę w skardze zostały przeanalizowane i ocenione przez organ odwoławczy, zaś Sąd poddał ocenie stanowisko organu odwoławczego w całokształcie.
W konsekwencji wskazane przez skarżącą dowody z dokumentów zostały juz przeprowadzone przez organ administracji, a ponadto uzupełniające postępowanie dowodowe przed sadem administracyjnym nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (patrz: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50129).
Sąd w niniejszej sprawie tego rodzaju potrzeba nie zachodzi. Należy podkreślić, iż artykuł 106 § 3 powołanej ustawy nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (tak NSA w wyroku z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt FSK 1186/04, niepubl., powołanym przez NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 337/08, dostępnym w wyżej wskazanej internetowej bazie orzeczeń).
Wobec wyżej wyrażonego stanowiska Sądu względem kompletności materiału dowodowego w sprawie, jak i jego oceny i poczynionych przez organ ustaleń faktycznych oraz przyczyn, dla których Sąd zakwestionował prawidłowość zaskarżonej decyzji, konieczne okazało się uchylenie jedynie decyzji organu II instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien załatwić sprawę w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa regulujące kwestię chorób zawodowych - art. 237 Kodeksu pracy oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869), w zgodzie z Konstytucją RP.
W tym stanie rzeczy Sąd mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i III sentencji. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy, a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), uwzględniając przy tym treść wniosku zawartego w skardze i poniesione wydatki na opłatę skarbową od pełnomocnictwa.
/-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz