Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2013 r. o nr [...].specjalny.2013 Burmistrz Miasta i Gminy O. przyznał R. B. specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu opału, w miesiącu grudniu 2013 r. w kwocie 300,- zł, jednorazowo. Organ wskazał, iż wypłata świadczenia nastąpi w kasie Ośrodka w dniu 6 grudnia 2013 r.
W dniu 10 marca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. wydał decyzję (nr [...]), którą postanowił uchylić w całości decyzję [...] z dnia [...] 2013r., w sprawie przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem dofinansowanie zakupu opału w miesiącu grudniu 2013r. na kwotę 300,00zł.
W uzasadnieniu decyzji uchylającej organ wyjaśnił, iż na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony, bez jej zgody, w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r.
W przedmiotowej sprawie, jak wynika z ustaleń pracownika socjalnego, strona w trakcie trwania świadczenia przyznanego jej ww. decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r. nie poinformowała o zmianie swojej sytuacji majątkowej.
Dalej wskazano, iż zgodnie z art. 109 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Tymczasem, jak wynika z ustaleń organu strona nie poinformowała o zawarciu umowy najmu mieszkania z dnia 30 marca 2013r., obejmującego okres 12 miesięcy, oraz aneksu do umowy najmu z dnia 28 grudnia 2013r., obejmujący okres od 1 stycznia 2014r. do 31 grudnia 2014 r. Według organu powyższa zmiana sytuacji majątkowej ma wpływ na podstawę przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego i przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu opału w grudniu 2013r., lecz fakt ten nie był znany organowi w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] 2013r.
W tej sytuacji faktycznej, z uwagi na niepoinformowanie przez stronę organu o zmianie jej sytuacji majątkowej, specjalny zasiłek celowy przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu opału w miesiącu grudniu 2013r. nie przysługuje i należało orzec jak w sentencji decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. B. wskazując, iż podany przez nią dochód nie był zaniżany bowiem nie otrzymywała jakichkolwiek pieniędzy za wynajmowany lokal. Wskazała, iż brak było przesłanki do uchylenia decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek celowy. Nie wykazano, aby przeznaczyła otrzymane pieniądze niezgodnie z celem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w toku prowadzonego postępowania ujawniono, iż R. B. w dniu 30 marca 2013r. zawarła umowę najmu mieszkania na okres 12 miesięcy a następnie w dniu 28 grudnia 2013r. strony podpisały aneks do wskazanej umowy, przedłużając okres jej obowiązywania od 1 stycznia 2014r. do 31 grudnia 2014r. Z tytułu zawartych umów odwołująca uzyskiwała dochód, o którym nie poinformowała organu w trakcie postępowania o udzielenie pomocy finansowej na zakup opału. Wskazana zmiana sytuacji dochodowej ma wpływ na podstawę przyznania wnioskowanej pomocy, lecz fakt ten nie był znany w momencie przyznawania świadczenia.
Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5.
Jedną z przesłanek obligatoryjnej weryfikacji decyzji jest zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Koresponduje ona z art. 109 powołanej ustawy nakładającym na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej związanej z udzieleniem pomocy. Według Kolegium w przedmiotowej sprawie wystąpiła obligatoryjna przesłanka weryfikacji decyzji - zmiana sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy na skutek uzyskania dodatkowego dochodu z umowy najmu.
Wskazano także, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy nie jest decyzją uznaniową, w związku z tym nie ma znaczenia okoliczność, czy i na jaki cel użyto środki pieniężne uzyskane przez stronę, ani też w jakiej jest ona sytuacji.
Skargę na powyższą decyzję wniosła R. B. podnosząc, iż nie osiągała jakiegokolwiek dochodu z tytułu wynajmu lokalu. Czynsz najmu najemca uiścił usługodawcom, którzy przyłączyli lokal do sieci wodociągowej. Podniosła, iż nie wystąpiły przesłanki z art. 11, 12 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej uzasadniające uchylenie decyzji o przyznaniu jej specjalnego zasiłku celowego na zakup opału. Ponadto omówiła dokładnie swoją sytuację dochodową.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2014 r. skarżąca podniosła, iż koszty związane z podłączeniem wynajmowanego przez nią lokalu do sieci wodociągowej stanowią koszty związane z uzyskaniem dochodu i powinny być uwzględnione przy ustalaniu jej sytuacji dochodowej na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Tytułem wstępu do dalszych rozważań wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga okazała się uzasadniona, gdyż wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego tj. art. 106 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r, poz. 182 ze zm.) – zwana dalej: "u.p.s", które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...]2014 r. o nr [...], którą na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. uchylono ostateczną decyzję tego organu z 2 grudnia 2013 r. przyznającą R. B. pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup opału w miesiącu grudniu 2013 r.
Zgodnie z treścią art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust.
- 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Zdaniem organów w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sytuacji dochodowej R. B., co uzasadniało uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej jednorazowe świadczenie pieniężne. Z tym twierdzeniem nie sposób się zgodzić.
W art. 106 ust. 5 u.p.s. mowa jest o zmianie sytuacji dochodowej lub osobistej strony, do której dochodzi już po wydaniu pierwotnej decyzji przyznającej świadczenie na rzecz strony. Innymi słowy uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie powołanego przepisu możliwa jest w sytuacji, gdy już po przyznaniu świadczenia dochodzi do takiej zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, która uzasadnia weryfikację decyzji przyznającej świadczenie.
Tymczasem organy orzekające w przedmiotowej sprawie doszły do wniosku, iż podpisanie przez R. B. w marcu 2013 r., a wiec kilka miesięcy przed wydaniem decyzji o przyzwaniu jej specjalnego zasiłku celowego, umowy najmu należącego do niej lokalu świadczy o zmianie jej sytuacji dochodowej. Okoliczność na którą powołują się organy, podpisanie umowy najmu, istniała już w chwili wydania decyzji przyznającej specjalny zasiłek celowy, to jest 2 grudnia 2013 r. Chociaż okoliczność ta nie była znana organowi wydającemu tę decyzję to nie możne być ona uznana za okoliczność, która nastąpiła po wydaniu tej decyzji i świadczy o zmianie sytuacji dochodowej R. B.. Co prawda skarżąca po wydaniu decyzji z 2 grudnia 2013 r. zawarła aneks do umowy najmu (w dniu 28 grudnia 2013 r.) to jednak wobec braku wiedzy organu I instancji o pierwszej umowie najmu z 30 marca 2013 r. nie można uznać, iż przedłużenie tej umowy stanowi nową okoliczność świadczącą o zmianie sytuacji dochodowej skarżącej.
Zdaniem Sądu niepoinformownanie organu I instancji o zawarciu takiej umowy stanowić może ewentualnie podstawę do stwierdzenia, iż przyznane R. B. świadczenie (specjalny zasiłek celowy) było świadczeniem nienależnym pobranym. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 pkt 16 u.p.s. przez świadczenie nienależnie pobrane uznać należy świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Można zatem rozważyć, czy zatajenie przez R. B. w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia 2 grudnia 2013 r. informacji o zawarciu przez nią umowy najmu z 30 marca 2013 r. i ewentualnie osiąganym przez nią z tego tytułu dochodzie, miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie przyznania jej świadczenia pieniężnego.
W tym miejscu zauważyć należy, iż "pobranie nienależnego świadczenia" stanowi jedna z przesłanek wydania decyzji o której mowa w art. 106 ust. 5 u.p.s. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wyjaśnienia wymaga charakter instytucji weryfikacji ostatecznej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Przepis ten służy eliminacji lub zmianie decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, iż decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter decyzji konstytutywnej, a zatem decyzja ta wywołuje skutki ex nunc – tj. na przyszłość od chwili jej wydania. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 u.p.s.
Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc tj. wstecz (por. wyrok NSA z 26 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1582/09 oraz 11 sierpnia 2010 r. o sygn. I OSK 654/10, – opublikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacjach kiedy weryfikowana decyzja wywołuje w dalszym ciągu skutki prawne np. kiedy beneficjent pomocy nadal korzysta z przyznanych mu uprawnień. Innymi słowy przepis ten nie znajduje zastosowania do weryfikacji decyzji gdy już zrealizowanej tj. której skutki zostały już skonsumowane (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 980/13 oraz I OSK 94/13 – opublikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, na dzień wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy O. decyzji uchylającej decyzję z [...] 2013 r., przyznany tą decyzją jednorazowy specjalny zasiłek celowy został stronie już wypłacony, a zatem należy uznać, iż przyznanie stronie uprawnienie do świadczenia pieniężnego zostało już zrealizowane – skonsumowane.
Brak jest zatem podstaw do uznania, iż organy jednak trafnie zastosowały w przedmiotowej sprawie tryb weryfikacji ostatecznej decyzji określony w art. 106 ust. 5 u.p.s. W sprawie nie zachodzi przesłanka zmiany sytuacji majątkowej lub osobistej strony, za to nie można wykluczyć wystąpienia przesłanki nienależnie pobranego świadczenia. W trybie przewidzianym ww. przepisem niemożliwa jest weryfikacja decyzji, której skutki zostały już zrealizowane.
Powyższe nie oznacza jednak, iż brak jest podstaw do ustalenia od R. B. obowiązku zwrotu ewentualnie nienależnie pobranego świadczenia przyznanego jej decyzją z 2 grudnia 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 98 u.p.s. świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 26 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1582/09, iż nie jest warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wcześniejsze wydanie decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie. Brak takiej zależności wyraźnie bowiem wynika z treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje, że jedną z przyczyn zmiany decyzji (jej uchylenia) jest właśnie pobranie świadczenia nienależnego. Oba postępowania dotyczą zupełnie różnych kwestii, choć pozostają ze sobą w związku.
W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dokonuje się weryfikacji wysokości przyznanego świadczenia lub weryfikacji samego faktu jego przyznania, tak by zapobiec na przyszłość, dalszemu pobieraniu świadczeń z pomocy społecznej w sposób niewłaściwy, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, organ ustala przesłanki dowodzące, że doszło w danym przypadku do pobrania świadczenia nienależnego i orzeka w kwestii zwrotu tego świadczenia.
Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do zbadania przez organy, czy fakt niepoinformowania przez R. B., w toku postępowania o przyznania jej świadczenia pieniężnego, o zawartej umowie najmu posiadanego przez nią lokalu skutkowało przyznaniem jej świadczenia, które było nienależne. Ustalenie tej kwestii wymaga jednak przeprowadzenia odrębnego postępowania i ustalenia czy R. B. uzyskiwała z tego tytułu jakikolwiek dochód oraz rozważanie czy okoliczność ta może mieć wpływ na przyznanie je specjalnego zasiłku celowego, którego przyznanie, co należy podkreślić, nie jest w świetle art. 41 u.p.s. uzależnione od kryterium dochodowego.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.