Uzasadnienie
Przedmiotem sprawy jest decyzja z dnia [...] czerwca 2020 r. nr SKO –4110/351/20 Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej Kolegium) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. W. (zwany dalej Prezydentem) z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania I. J. usług opiekuńczych w wymiarze 15 godzin tygodniowo od poniedziałki do piątku.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.
Wnioskiem z [...] marca 2020 r. I. J. zwróciła się o przyznanie usług opiekuńczych z uwagi na wiek i stan zdrowia w wymiarze 15 godzin tygodniowo w dni robocze od poniedziałku do piątku.
W związku ze złożonym wnioskiem, na podstawie ustnego oświadczenia strony oraz złożonych dokumentów, organ ustalił sytuację osobistą, rodzinną, dochodową oraz majątkową wnioskodawczyni. W szczególności ustalono, że na łączny dochód I. J. w wysokości [...] zł netto składa się: emerytura wraz ze świadczeniem uzupełniającym i dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości [...] zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł oraz ryczałt energetyczny w wysokości [...] zł. Ponadto ustalono, że wnioskodawczyni mieszka sama w mieszkaniu komunalnym składającym się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą samodzielną w poruszaniu się bez ograniczeń, samodzielnie załatwiającą sprawy urzędowe. Choruje na cukrzycę i stawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Prezydent przyznał I. J. usługi opiekuńcze w wymiarze 6 godzin tygodniowo w dni robocze od poniedziałku do piątku w okresie od [...] kwietnia 2020 r. do [...] marca 2021 r. z ustaleniem odpłatności za jedną godzinę świadczonej usługi w wysokości [...]% kosztów jednej godziny usługi tj. w kwocie [...]zł. Wskazano, że usługi opiekuńcze będą świadczone przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. W. w miejscu zamieszkania świadczeniobiorcy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrując wniosek rozważano możliwość przyznania większej ilości godzin świadczenia w formie usług opiekuńczych uwzględniając sytuację zdrowotną i rodzinną wnioskodawczyni, jak również obecną sytuację związaną z ogólnoświatową epidemią. Analizując sytuację organ uznał jednak, że w powyższej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek mogący stanowić podstawę do przyznania usług w ilości godzin pomocy, o który wnioskowano. Podkreślono, że aktualny plan środków finansowych na zapewnienie usług opiekuńczych nie pozwala w całości zabezpieczyć wszystkich potrzeb osobom wymagającym tej formy pomocy.
Od powyższej decyzji odwołała się I. J. podnosząc, iż jej stan zdrowia ulega ciągłemu pogorszeniu, dlatego też wymaga pomocy i opieki w większym wymiarze. Podniosła, iż brak należytej opieki powoduje pogorszenie jej stanu zdrowia.
Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
Organ II instancji wskazał, że w przeciwieństwie do decyzji wydanej na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, której wydanie jest obligatoryjne, decyzja wydana zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy jest decyzją uznaniową. Tymczasem kontrola legalności decyzji uznaniowej jest ograniczona i sprowadza się do zbadania czy w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy oraz czy wyjaśniono istotne w sprawie okoliczności. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych powoduje natomiast to, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Kolegium podkreśliło, że osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług opiekuńczych nie może oczekiwać, że ta forma pomocy zaspokoi doprowadzi do sytuacji, w której sama nie będzie zmuszona do wykorzystania własnych możliwości, umiejętności czy środków w pokonywaniu trudności i ułomności z jakimi się boryka.
W ocenie organu II instancji wiek oraz stan zdrowia I. J. kwalifikują ją do fakultatywnego przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych. Ze względu jednak na fakt, iż I. J. jest osobą samodzielną i poruszającą się bez ograniczeń, w ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie uznał, iż przyznanie usług opiekuńczych w wymiarze 6 godzin tygodniowo w dni robocze od poniedziałku do piątku zaspokoi potrzeby wnioskującej w zakresie opieki i pomocy. Jednocześnie zaznaczono, że posiadane, ograniczone środki finansowe muszą być w pierwszej kolejności zabezpieczane dla osób, którym pomoc świadczona jest obligatoryjnie. W takiej sytuacji, w ocenie Kolegium, wymiar dotychczas przyznanych usług opiekuńczych jest wystarczający. Zdaniem Kolegium właściwa organizacja opieki nad I. J. i synchronizacja potrzeb pozwoli na zabezpieczenie zgłoszonych potrzeb w wymiarze przyznanym w zaskarżonej decyzji.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. J. zaskarżyła decyzję Kolegium zwracając się o przyznanie jej usług opiekuńczych w wymiarze [...] godzin tygodniowo od poniedziałki do piątku w miejsce przyznanych [...] godzin usług opiekuńczych.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że obecnie ma [...] lat, jej stan zdrowia ulega pogorszeniu, cierpi na liczne dolegliwości bólowe oraz że od dwóch miesięcy nie ma opieki, skarżąc się na niewłaściwą opiekę świadczoną przez opiekunki z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (zwanego dalej MOPS). Do skargi załączono zaświadczenie z ZUS o przyznaniu świadczenia uzupełniającego w kwocie [...]zł miesięcznie, karty leczenia szpitalnego oraz odpowiedz MOPS na skargi dotyczące świadczonej opieki społecznej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W uzupełnieniu skargi, ustanowiony z urzędu pełnomocnik I. J., w piśmie z [...] grudnia 2020 r. podtrzymał stanowisko skarżącej wnosząc o zmianę decyzji organu II instancji poprzez przyznanie usług opiekuńczych w wymiarze [...] godzin tygodniowo od poniedziałku do piątku oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu. Ewentualnie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji wydanej przez Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, brak dokładnego zbadania stanu sprawy, a w konsekwencji oparcie zaskarżonych decyzji na niepełnych i błędnych twierdzeniach i ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. W szczególności wobec braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oceny stanu zdrowia skarżącej oraz możliwości samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca jest osobą mającą znaczne problemy z poruszaniem się, cierpi na zawroty głowy, bóle kręgosłupa, stany zapalne. Nadto sytuacja materialna skarżącej nie pozwala jej na samodzielne opłacenie pomocy, sprzątaczki czy opiekunki. Wskazano, że w zeszłym roku udzielono skarżącej pomocy w wymiarze 5 razy w tygodniu po 3 godziny dziennie, co stanowiło dla niej znaczne ułatwienie życiowe. Podniesiono, że Kolegium błędnie ustaliło, iż skarżąca jest osobą samodzielną tylko dlatego, że samodzielnie się porusza i załatwia własne sprawy urzędowe, gdy tymczasem nie ma fizycznej możliwości przemieszczania się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. dalej Ppsa) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 Ppsa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące: koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 Ppsa Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 Ppsa skargę oddala.
Sąd dokonując oceny w oparciu o ww. kryteria kontroli uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Sąd stwierdził, że zarówno decyzja organu II jak i I instancji zawierają prawidłowe rozstrzygnięcia.
W przedmiotowej sprawie zaskarżono decyzję Kolegium w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych w wymiarze 6 godzin tygodniowo, a nie jak o to wnioskowała skarżąca w wymiarze 15 godzin tygodniowo.
Przechodząc do meritum należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm. zwany dalej "u.p.s."), w myśl którego usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Z treści tego przepisu wynika zatem, że usługi te mogą być przyznane w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek.
Nadto należy wskazać, że przepis art. 50 ust. 1 u.p.s. przewiduje, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. W przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 50 ust. 1 u.p.s. organ może wydać na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. decyzję uznaniową, zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. Wyznacznikami ustalenia uprawnienia do przyznania usługi są - z jednej strony - rozmiar potrzeb i sytuacja wnioskodawcy, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej.
Wobec wydania decyzji uznaniowej w oparciu o przepis art. 50 ust. 2 u.p.s. zadaniem Sądu było dokonanie kontroli czy w toku postępowania administracyjnego organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, czy dokładnie wyjaśnił istotne okoliczności sprawy oraz czy w sposób wnikliwy ocenił materiał i przesłanki warunkujące zastosowanie przepisu art. 50 ust.
2. Na organie rozpoznającym sprawę ciąży bowiem obowiązek dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim staranne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 grudnia 2008 r. II SA/Łd 715/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej "CBOSA").
Odnosząc powyższe do zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż wbrew tym zarzutom, organ dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ustalił bowiem nie tylko sytuację materialną wnioskodawcy, ale również całą sytuację życiową w tym rodzinną, zdrowotną i mieszkaniową. Wbrew zarzutom skargi organ I instancji nie kwestionował trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej w szczególności tego, że skarżąca wymaga pomocy w zakresie świadczenia usług opiekuńczych. W trakcie wywiadu środowiskowego odnotowano, że skarżąca "jest osobą chodzącą samodzielnie, radzi sobie na ogół z pracami domowymi, jak i sprawami urzędowymi" (k. 21 akt administracyjnych organu I instancji). Spostrzeżenia pracownika socjalnego, odnotowane w trakcie wywiadu środowiskowego, stanowią niewątpliwie materiał pozwalający na dokonanie oceny sytuacji strony, między innymi co do tego, w jakim zakresie skarżąca wymaga pomocy w codziennych sprawach.
Organ uznał zatem, że w świetle przepisu art. 50 ust. 1 u.p.s. skarżąca jest osobą samotną, która z uwagi na wiek – 80 lat oraz choroby tj. cukrzyca, choroby stawów wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona bowiem prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie utrzymuje kontaktów ze swoim synem, który mieszka w innej miejscowości. Spostrzeżenia te Kolegium uwzględniło wskazując, że zaszła druga przesłanka z art. 50 ust. 2 u.p.s. tzn. że skarżąca nie miała zapewnionej w wystarczającym zakresie - w odniesieniu do jej aktualnego stanu zdrowia i zdolności funkcjonowania – opieki ze strony innych osób. Kolegium zasadnie uznało, że wskazane wyżej okoliczności faktyczne kwalifikują I. J. do fakultatywnego przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych i w oparciu o przepis art. 50 ust. 2 u.p.s. pozytywnie rozpoznał jej wniosek w zakresie częściowym przyznając usługi opiekuńcze w wymiarze 6 godzin tygodniowo w dni robocze.
Kolegium wydając decyzję na podstawie przepisu art. 50 ust. 2 wyjaśniło istotę decyzji uznaniowej oraz wskazało na uprawnienie organu pomocowego do racjonalnego dzielenia posiadanych środków i w pierwszej kolejności zaspokajania potrzeb osób najbardziej tego wymagających. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja niewątpliwie spełnia wymogi stawiane decyzjom podejmowanym w ramach uznania administracyjnego. Organ zatem mógł w ramach wydanej decyzji o charakterze uznaniowym ograniczyć ilość godzin potrzebnej dla I. J. pomocy. W odróżnieniu bowiem od przyznania pomocy na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.s., która jest obligatoryjna, przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. pozostawione zostało uznaniu organu administracji, na co wskazuje treść przepisu, iż "usługi opiekuńcze mogą być przyznane". Przyznanie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. w odróżnieniu od przyznawania takiej pomocy osobom samotnym na podstawie ust. 1 powołanego artykułu pozostawione jest uznaniu organu administracji, które pozwala organowi na wybór najbardziej właściwego rozstrzygnięcia.
Oznacza to, że nawet spełnienie przesłanek przyznania tego rodzaju świadczenia nie przesądza o tym, że organ pomocy społecznej ma obowiązek orzec o ich przyznaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r. I OSK 277/19 LEX nr 2782449).
W ocenie składu orzekającego, wbrew twierdzeniom skarżącej, organy prawidłowo ustaliły zarówno zakres udzielonego świadczenia jak i jego wymiar czasowy. W orzecznictwie podkreśla się, iż organ pomocy społecznej może przyznać wnioskowaną pomoc w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny, co wymaga uwzględnienia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r. II SA/Sz 796/19, LEX nr 2771480). Uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r., sygn. II SA/Łd 405/16, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1344/11 - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uzasadnienie decyzji w sposób jasny wskazuje, dlaczego organ wydał takie rozstrzygnięcie oraz pozwala na dokładne ustalenie przesłanek, jakimi się kierował. Podkreślić przede wszystkim należy, że jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po 152/18 (dostępne w CBOSA) uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług specjalistycznych nie może zatem oczekiwać, że ta forma pomocy zaspokoi wszelkie jej oczekiwania. W tej sytuacji uznać należy, że kwestie, na które wskazuje pełnomocnik skarżącej w skardze, nie miały zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, podejmowanego wyłącznie w oparciu o przesłanki z art. 50 ust. 2 ustawy.
Z treści skargi wynika, że skarżąca oczekuje także od pracowników socjalnych pomocy przy remoncie mieszkania, sprzątaniu co znacznie wykracza poza usługi świadczone przez pomoc społeczną. Usługi opiekuńcze obejmują bowiem pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Zakres przedmiotowy usług opiekuńczych powinien więc kompensować zwykłą, codzienną pomoc świadczoną osobie, która w zwykłych okolicznościach może korzystać ze wsparcia opiekuńczego rodziny i najbliższych (Maciejko Wojciech, Art.50 w: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz wyd.IV. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2013 r.).
Reasumując w ocenie Sądu organy - zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) dokonały wszelkich, niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji zdrowotnej, osobistej i rodzinnej skarżącej i rzetelnie rozważyły wszelkie okoliczności sprawy, decyzje zostały należycie uzasadnione i wydane w dopuszczalnych granicach uznania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 z późn. zm.).