Uzasadnienie
Osiedle nr [...] w K. reprezentowane przez M. C., jako Przewodniczącego Zarządu w/w Osiedla wywiodło do tut. Sądu skargę formalnie określoną jako skarga na działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z wybudowaniem z rażącym naruszeniem prawa stacji paliw w K. przy ul. [...].
W skardze wskazano, iż jej autor oczekuje od Sądu stanowiska w sprawie zgodności z prawem działań skarżonego organu w zakresie legalizacji budowy spornej stacji paliw oraz oceny prawidłowości stanowisk zajmowanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego i Starostę [...].
Podsumowując swoje wywody autor skargi wskazał, iż jej celem jest rozstrzygniecie przez Sąd zgodności z prawem wybudowania zupełnie innego obiektu niż ten dla którego wydano pozwolenie na budowę jako stacji paliw i podstawy prawnej legalizowania tego zupełnie innego obiektu przez organy Państwa.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie zostało nią zaskarżone żadne rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a analiza treści skargi nie pozwala na rozpoznanie jej charakteru, w tym ustalenie czy jest to skarga na konkretne rozstrzygnięcie czy też ogólna skarga na bezczynność i działanie organów nadzoru budowlanego w sprawie spornej stacji paliw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Sąd odrzuca skargę także, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z kolei w pkt 3 tego przepisu przewidziano, że sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych.
Problematyka zdolności sądowej, a więc zdolności do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, w tym jako skarżący (art. 32 P.p.s.a.), uregulowana została w art. 25 P.p.s.a. W jego § 1 wskazano, że zdolność sądową mają osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej. Stosownie do § 2 zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. Jak wynika z § 3 zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W świetle § 4 zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
W żaden z przywołanych powyżej przepisów nie wpisuje się Osiedle nr [...] w K.. Osiedle stanowi jednostkę pomocniczą gminy, o której mowa zwłaszcza w art. 5 i art. 35 u.s.g. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jak stanowi zaś art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3).
Jednostki pomocnicze, do jakich zaliczyć trzeba Osiedle nr [...] w K., są wyłącznie elementami składowymi gmin, niemającymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, niemogącymi w stosunku do osób trzecich podejmować jakichkolwiek działań. Jednostka pomocnicza gminy nie posiada zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, nie może zatem występować w obrocie prawnym jako samodzielny podmiot mogący skutecznie działać we własnym imieniu i na własny rachunek lub w imieniu i na rachunek podmiotów trzecich. Doktryna i orzecznictwo generalnie nie zaaprobowały poglądu o zdolności sądowej jednostki pomocniczej (zob. P. Chmielnicki, Komentarz do art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w: Ustawa o samorządzie gminny, pod. red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2022, Lex/el.). Jednostkom pomocniczym odmawia się zdolności prawnej w postępowaniu administracyjnym i zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2841/01, wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 1150/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jakkolwiek szczególne przepisy dopuszczać mogą nałożenie na jednostki pomocnicze obowiązków lub przyznanie im uprawnień bądź skierowanie do nich nakazów i zakazów. Nie sposób jednak stwierdzić, aby taki szczególny przepis obowiązywał w rozpatrywanym przypadku.
W tym miejscu wskazać również trzeba, że niedopuszczalne jest złożenie skargi do tut. Sądu w imieniu mieszkańców. Skargi kierowane do sądu administracyjnego nie mają bowiem w świetle regulacji P.p.s.a., zwłaszcza jej art. 50 § 1, który wymaga wykazania się przez skarżącego interesem prawnym, charakteru actio popularis, to jest nie mogą być składane w imieniu mieszkańców bez sprecyzowania o kogo konkretnie chodzi i jaki interes prawny tak określonej osoby został naruszony.
W świetle powyższego Osiedle nr [...] w K. nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 P.p.s.a. grup, w tym nie jest zwłaszcza samorządową jednostką organizacyjną, o której stanowi § 2 tego artykułu. Prowadzi to do wniosku, że skarga Osiedla nr [...] w K. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.
Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać należy, iż skarga Osiedla nr [...] złożona w niniejszej sprawie musiałby zostać odrzucona nawet gdyby przyjąć, iż powyższa jednostka pomocnicza gminy posiada zdolność sądową ze względu na to, że dotyczy sprawy, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.)
Sądy administracyjne nie są bowiem powołane do tego, aby sprawować generalny nadzór nad administracją publiczną. Właściwość sądu administracyjnego ograniczona jest do kontroli jedynie określonych form działalności, bądź występujących w związku z nią bezczynności albo przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Katalog zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów administracji publicznej sformułowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a.
Analiza treści złożonej skargi nie pozwala stwierdzić, aby przedmiotem zaskarżenia miał być, któryś z podanych powyżej aktów administracyjnych bądź też bezczynność lub przewlekłość w ich podjęciu.
Strona skarżąca oczekuje zaś, aby tut. Sąd zajął się ogólnie rzecz ujmując kontrolą legalności rozbudowy i działalności stacji paliw przy ul. [...] i zgodnością z prawem postawy wobec tej inwestycji skarżonego organu, mającej polegać na braku podejmowania działań wobec niej i w ten sposób jej legalizacji, co w żaden sposób nie mieści się w katalogu wynikającym z art. 3 § 2 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest powołany do tego, aby przeprowadzać kontrolę realizacji robót budowlanych bądź działalności gospodarczej prowadzonej przez podmioty prywatne. Nie jest on także powołany do tego, aby kontrolować zachowanie się organu administracji publicznej, jakim jest [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego – o ile zachowanie to nie przybiera jednej z form, o której stanowi art. 3 § 2 P.p.s.a. – w związku z powstającymi zdaniem skarżącego wątpliwościami prawnymi, a także, aby wątpliwości te w sposób wiążący wyjaśniać.
Tak ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i jakikolwiek inny akt prawny nie wprowadza w tym względzie żadnej instytucji prawnej, która pozwalałaby sądowi na dokonanie wiążącej, urzędowej interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów prawa, na wzór chociażby indywidualnych interpretacji podatkowych dokonywanych przez organy podatkowe. Kontrola sprawowana przez tut. Sąd może dotyczyć jedynie konkretnie wskazanego aktu lub czynności albo bezczynności lub przewlekłości w określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a.
W kontekście dołączonych do skargi dokumentów, w tym w szczególności pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 grudnia 2022 r. (k.[...] [...] akt sądowych) zauważyć także należy, iż sąd administracyjny nie posiada uprawnienia do rozpoznawania skarg na sposób załatwiania przez organy wyższego stopnia skarg składanych do tych organów w trybie przewidzianym przepisami Działu VIII K.p.a.
Jak wskazano już bowiem powyżej Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w P.p.s.a., a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII K.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 P.p.s.a. Żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku. W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Tut. Sąd dostrzega autora skargi, jak i innych przywoływanych w jego pismach osób, bądź w ogóle lokalnej społeczności poszczególnych Osiedli w K., do zapewnienia – w ich ocenie – zgodnego z prawem działania stacji benzynowej przy ul. [...] w K.. Tut. Sąd nie jest jednak kompetentny do tego, o czym była mowa powyżej, aby w merytoryczny sposób odnieść się do stanowiska skarżącego i podnoszonych przez niego wątpliwości o prawnym charakterze, w tym nie może za skarżącego doszukiwać się, jaka to działalności z art. 3 § 2 P.p.s.a. miałaby być przedmiotem sądowej kontroli.
Podkreślić należy, iż to strona skarżąca winna wskazać jaką konkretnie decyzję, postanowienie, bądź inną czynność jednoznacznie określonego organu zaskarża, względnie w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości w działaniu organu wskazać w jakim toczącym się już postępowaniu administracyjnym dopatruje się dopatruje się tego rodzaju uchybień, względnie jakie konkretnie podanie inicjujące postępowanie przed organem administracji nie zostało przez organ w terminie przewidzianym przepisami prawa załatwione.
Realizując wynikający z art. 6 P.p.s.a. obowiązek udzielania stronom niezbędnych pouczeń wskazać w tym miejscu trzeba, że najszersze kompetencje, mogące doprowadzić do wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego wątpliwości, posiada prokuratura. To właśnie prokuratorowi ustawodawca przyznał szerokie kompetencje zarówno do inicjowania lub uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, także o charakterze nadzwyczajnym, to jest dotyczącym decyzji ostatecznych (art. 182 i nast. ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), jak i w postępowaniu przed tut. Sądem (zob. zwłaszcza art. 8 P.p.s.a.).
Wobec tego strona skarżąca powinna rozważyć przedstawienie ogólnie podnoszonych w kierowanych do sądu administracyjnego skargach, problemów związanych z naruszającą w jej ocenie prawo działalnością stacji paliw, właściwej miejscowo jednostce organizacyjnej prokuratury, celem zbadania czy i jakie spośród służących prokuratorowi na podstawie przepisów K.p.a. i P.p.s.a. środków prawnych mogą znaleźć zastosowanie do usunięcia zaistniałych zdaniem skarżącego naruszeń prawa.
Stąd też działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i pkt 1 orzeczono jak w sentencji postanowienia.
/-/ T. Świstak