Uzasadnienie
Decyzją z [...].07.2016 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując na przepisy art. 17 pkt.1, art. 157 §1 i 2, art. 158 §1 w zw. z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z 8,01.2010 r. Znak [...] r. ustalającej warunki zabudowy.
W uzasadnieniu podano, że dniu [...] stycznia 2010 r. Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy na rzecz T. K., dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego i gospodarczo - garażowego na działce [...], położonej w S., przy ul. [...] i ul. [...].
Pismem z dnia [...] maja 2016 r. A. J. wystąpił o stwierdzenie nieważności w/wym. decyzji wskazując, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Wskazał, iż określenie warunków zabudowy dla dwóch różnych budynków w jednej decyzji rażąco narusza prawo. Zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588). Z decyzji nie wynika, że został prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Decyzja zawiera dwa załączniki: nr 1, w którym określono wymagania, nr 2 - mapkę bez jakiejkolwiek legendy z zaznaczoną linią A-B w odległości 10 m od pasa drogi - ul. [...]. Zdaniem wnioskodawcy Burmistrz K. nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nie wyjaśniono dlaczego planowane przedsięwzięcie ma spełniać warunki techniczne dla budowli rolniczych. W kwestionowanej decyzji nie przywołano przepisu, który w sprawie ma zastosowanie tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2016 wszczął postępowanie w sprawie wniosku A. J..
W dniu [...] lipca 2016 r. do. Kolegium wpłynęło pismo inwestorów, T. i B. K., w którym kwestionują przymiot strony A. J. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2010 r.
Kolegium przeanalizowało wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2010 r., [...] w kontekście wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k. p. a. w zw. z art. 155 k. p. a.
Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k. p. a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
'2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w tym przepisie. Nie może być ono natomiast wykorzystywane do całkowitej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Nie jest również kontynuacją postępowania zwykłego ponadto odmienne są zasady rozpoznawania spraw w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, w szczególności inna jest waga zakresu przedmiotowego naruszeń prawa i inna rozpatrywanych w postępowaniu odwoławczym. Naruszenie prawa mogące mieć znaczenie w postępowaniu odwoławczym nie musi mieć znaczenia w postępowaniu nadzwyczajnym (wyrok: NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn.. akt II OSK 1128/05)
W pierwszej kolejności Kolegium zweryfikowało kwestionowaną decyzję pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 k. p. a. tj.: czy decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. została wydana bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa.
W przedmiotowej sprawie oceny decyzji Burmistrza K. należy dokonać w oparciu o obowiązujące przepisy w dacie jej wydania, tj.: przepisów ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r" Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).
Art. 61 ust. 1 w/wym. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji stanowił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:
co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
teren ma dostęp do drogi publicznej;
istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jednym z warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, aby można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), które nakazują m.in. wyznaczenie wokół przedmiotowej działki obszaru analizowanego oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie przesłanek z art. 61 ust. 1-5 w/wym. ustawy.
Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym obszarze.
Kolegium doszło do przekonania, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu jest bardzo ogólna, jednak nie uzasadnia to stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Analiza została opieczętowana przez organ prowadzący postępowanie i załączona do akt sprawy. Niewątpliwie błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczna może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania odwoławczego, jednakże nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.
Należy rozróżnić wady rażące decyzji od wad, które takiego charakteru nie mają, choć mają istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym ugruntował się pogląd, który Kolegium podziela, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyrok: NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn.. akt II OSK 600/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn.. akt II SA/Po 532/14).
Kolegium, stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dalej wskazano na ugruntowany w zakresie kontynuacji funkcji zarówno pogląd doktryny, jak i judykatury, z których wynika, że kontynuacja funkcji, o której mowa we wskazanym wyżej przepisie, oznacza że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. A zatem jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna zatem o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. A zatem jeżeli tak jak w niniejszej sprawie istniejąca zabudowa realizuje funkcje mieszkaniowe, nie oznacza to że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Podnieść bowiem należy, iż zabudowie mieszkaniowej może towarzyszyć zabudowa o funkcji usługowej lub handlowej czy oświatowej, jak np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy szkoła.
Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która karze rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to by została zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (patrz. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. (Ml. Beck W-wa 2004, wyrok WSA w Warszawie sygn. VIII SA/Wa 634/13 z dnia 24 października 2013r., wyrok. WSA w Szczecinie sygn. II SA/Sz 447/13, z dnia 18 lipca 2013r.).
W obszarze analizowanym znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa gospodarczo - garażowa jako uzupełniająca, zabudowa zagrodowa oraz tereny upraw polowych i sądowniczo - ogrodniczych. A zatem planowana inwestycja kontynuuje istniejąca funkcję zabudowy.
W ocenie Kolegium, Burmistrz K. w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. prawidłowo ustalił parametry zabudowy zgodnie z istniejącą w obszarze analizowanym i Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia naruszeń mogących skutkować stwierdzeniem nieważności w/wym. decyzji.
Dalej argumentowano iż w orzecznictwie sądowo - administracyjnym przeważa pogląd, że do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji dochodzi, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem prawa (por. uzasadnienie uchwały NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, LexPolonica nr 1893188). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, Lex nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, Lex nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie w swych uzasadnieniach wskazuje, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy została oparta na wadliwej analizie urbanistycznej. Nie zasługuje zwłaszcza na uwzględnienie zarzut dotyczący nieprawidłowego sporządzenia analizy urbanistycznej, wokół którego koncentrują się wszystkie zarzuty podnoszone w sprawie.
Konkludując, zdaniem Kolegium decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Kolegium rozważyło sprawę pod kątem stwierdzenia zaistnienia pozostałych przesłanek nieważnościowych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k. p. a. W niniejszej sprawie właściwym do wydania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w przedmiocie warunków zabudowy był Burmistrz K.. A zatem nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 1 k. p. a. Nie zachodzą również przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 3 -7 k. p. a. tj. decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, przedmiotowa decyzja została skierowana do osób mających przymiot strony, decyzja w dniu jej wydania była wykonalna, jej wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy z pkt. 3i 4 organ uznał, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie warunków zabudowy nie określała wymagań jakim winny odpowiadać budowle rolnicze, a jedynie określała, iż w przypadku budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia inwestor powinien je odizolować od przyległych terenów pasami zieleni średnio i wysokopiennej. Nadto kwestionowana decyzja zawiera prawidłową podstawę prawną. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588) jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która jest aktem wyższego rzędu, a jej przepisy zostały powołane w podstawie prawnej.
Odnosząc się do treści pisma T. i B. K. w kwestii braku przymiotu strony wnioskodawcy należy wskazać, iż w postępowaniu nieważnościowym nie chodzi o weryfikację rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach stron, lecz o byt prawny decyzji dotkniętej wadami dającymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności albo stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. NSA w wyroku z dnia [...] września 2010 r. podkreślił, cyt.: "Nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym". Interes prawny będzie zatem zawsze wiązał się z decyzjami administracyjnymi (postanowieniami), które zostały wydane w postępowaniu głównym i które poprzez swoją wadliwość, powodują powstanie po stronie podmiotu interesu prawnego w ich wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
W kontekście tych uwag należy stwierdzić, że A. J. jest uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., który jednak w świetle ustaleń tut. Kolegium okazał się bezzasadny.
Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się A. J. i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podtrzymał zarzut,że Burmistrz K. wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez przeprowadzenia analizy urbanistycznej wymaganej rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Rażącym naruszeniem prawa jest również ustalenie przez Burmistrza K. warunków zabudowy dla dwóch różnych budynków w jednej decyzji oraz wskazanie w decyzji,że obiekt planowany (tzn. budynek mieszkalny i gospodarczo - garażowy) powinien odpowiadać warunkom technicznym określonym w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].08.2016 r. na podstawie art. 138 §1 pkt.1 kpa ponownie rozpoznając sprawę utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję
Na wstępie wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej jedynie w przypadku zaistnienia wad wymienionych w art. 156 §1 pkt 1 -7 k.p.a. Wśród przesłanek stwierdzenia nieważności, i na które powołuje się wnioskodawca, jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Rażące naruszenie prawa występuje wówczas " gdy decyzja została wydana wbrew zakazowi lub nakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz J. Borkowski, J. Jedrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1985r.). Stosownie do wyroku NSA z dnia 21 października 1992r., sygn. V SA/86/92 (ONSA 1993, Nr 1). Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje,że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy,że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania tereny;
teren ma dostęp do drogi publicznej;
istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W celu stwierdzenia czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, wymagane w art. 61 ustawy, organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do wymagań § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Analizując przedłożone akta sprawy należy podzielić stanowisko skarżącego, że Burmistrz K. wydał kwestionowaną decyzję z pominięciem prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej.
Nie mniej jednak w aktach sprawy znajdują się wnioski z analizy przeprowadzonej w terenie z dnia 19 października 2009r. oraz materiał zdjęciowy obrazujący sposób zagospodarowania w sąsiedztwie terenu inwestycji. W opisie analizowanego terenu wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarczo garażowa jako uzupełniająca, zabudowa zagrodowa, tereny upraw polowych i sadowniczo- ogrodniczych. Gabaryty i formy istniejących obiektów są częściowo ujednolicone. Linia zabudowy w odległości min. 10 m od strony ul. [...] i Leśnej. Dachy strome wielospadowe o kącie pochylenia połaci dachowych od 30 do 45 stopni. Budynek mieszkalny parterowy z poddaszem użytkowym max.wys.9,0m, budynek gospodarczy. - max.wys. 9,0 m.
Przedłożony materiał zdjęciowy potwierdza wnioski zawarte w części opisowej. W świetle powyższego stwierdzić należy,że naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, /zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyrok: NSA z 30 marca 201 Or. II OSK 600/09). W badanej sprawie nie zachodzi oczywista sprzeczność z przepisami prawa mającymi znaczenie przy ustalaniu warunków zabudowy.
Zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy oraz jej Załącznikiem nr 1 działka nr [...] wskazana jako teren inwestycji, posiada dostęp do drogi publicznej dojazd z ul.Bargłowskiej, w przypadku budowy (przebudowy) zjazdu należy uzyskać zgodę zarządcy drogi;
wystarczające uzbrojenie techniczne: istnieje możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej zgodnie z opinią PGKIM Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w K. z dnia 10 listopada 2009r., istnieje możliwość przyłączenia do sieci elektroenergetycznej zgodnie z opinią ENERGA z dnia 3 grudnia 2009r.,
- - sposób odprowadzania ścieków do planowanego zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków ze względu na brak na przedmiotowym terenie sieci kanalizacyjnej.
Jak wynika z akt sprawy Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy dot. zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczo-garażowego dla terenów działki nr [...] o powierzchni 0,3800ha położonych w miejscowości S., przy ul.B. i L..
Wobec powyższego nie można stwierdzić sprzeczności z ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wydana decyzja nie narusza również przepisów odrębnych. Mianowicie Marszałek Województwa W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. [...] uzgodnił realizację inwestycji na terenie działki nr [...] w Smoszewie w zakresie melioracji wodnych.
W świetle przytoczonych okoliczności stwierdzić należy,że kwestionowana decyzja Burmistrza K.: nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy 7 jak również spełnia pozostałe wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy.
Natomiast braki formalne (brak prawidłowo sporządzonej analizy oraz nie dołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników, stosownie do § 9 rozporządzenia) nie stanowią naruszenia prawa w sposób rażący. Badanej decyzji nie można bowiem zarzucić,że została wydana wbrew zakazowi lub nakazowi ustanowionemu w przepisie prawa.
Podkreślić również należy, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora. We wniosku z dnia [...] września 2009r. B. i T. K. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy na budynek mieszkalny oraz gospodarczy z przeznaczeniem na maszyny rolnicze, suszarnię, chłodnię na terenie niezabudowanej działki nr [...].
Rozpatrując przedmiotowy wniosek organ I instancji, wbrew zarzutom skarżącego, nie miał podstaw do wydawania dwóch odrębnych decyzji o warunkach zabudowy, tj. jednej na budynek mieszkalny oraz drugiej na budynek pospodarczo-garażowy. Realizacja budynku mieszkalnego i gospodarczo- garażowego w zabudowie zagrodowej jako jedno zadanie inwestycyjne objęte jedną decyzją o warunkach zabudowy w żaden sposób nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postawiony w tym zakresie zarzut rażącego naruszenia prawa należy uznać za bezzasadny.
Nie można również podzielić stanowiska skarżącego,że rażącym naruszeniem prawa jest wskazanie w decyzji,że obiekt powinien odpowiadać warunkom technicznym określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z treścią art. 54 ust.1pkt 3 w zw. z art.64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa miejsca usytuowania budynków na terenie objętym wnioskiem, lecz jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiednie skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust.2 pkt.
1. Konkretyzacja w tym zakresie ma miejsce w następnym etapie postępowania, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Mając na względzie,że inwestycja jest realizowana w zabudowie zagrodowej, wskazanie w decyzji że budowle rolnicze uciążliwe dla otoczenia powinny być odizolowane od przyległych terenów pasami zieleni średnio i wysokopiennej oraz,że wszelkie uciążliwości nie mogą wykraczać poza teren inwestycji nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, a jedynie stanowi zabezpieczenie interesów osób trzecich. Podobne znaczenie ma wymóg realizacji inwestycji zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.
Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył poprzez profesjonalnego pełnomocnika A. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.
Autor skargi zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i. zagospodarowaniu przestrzennym (upzp) w związku z § 3 - § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające w istocie na wydaniu decyzji, której treść pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią n/w przepisów prawa § 3 w/w rozporządzenia, polegające na nie wyznaczeniu wokół działki nr [...], której, jak należy sądzić, dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i nie przeprowadzeniu na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, § 4 w/w rozporządzenia, polegające na nie wyznaczeniu obowiązującej linii nowej zabudowy; Burmistrz K. zamiast obowiązującej linii zabudowy yyyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy; ponadto linia ta została wyznaczona w sposób niezgodny z przepisami - nie stanowi przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...], będącej własnością skarżącego; brak też jest jakichkolwiek wyjaśnień dlaczego wyznaczono linię nieprzekraczalną (patrz: załącznik nr 1 pkt 1) zamiast obowiązującej oraz dlaczego ustalono ją w sposób inny niż wynika to z przepisów, § 5 w/w rozporządzenia, polegające na bezpodstawnym wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszącego 35 %; wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a tymczasem nie wyznaczono dla obszaru analizowanego jakichkolwiek wskaźników i tym samym niemożliwym było ustalenie średniego wskaźnika, § 6 w/w rozporządzenia, polegające na nie wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej,
- - § 7 w/w rozporządzenia, polegające na nie wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
§ 8 w/w rozporządzenia, polegające na nie ustaleniu wysokości głównej kalenicy i jej kierunku w stosunku do frontu działki; z uwagi na to, że działka nr [...] jest działką narożnikową organ winien w pierwszej kolejności ustalić, gdzie jest front działki (§ 2 pkt 5 rozporządzenia), § 9 w/w rozporządzenia, polegające na nie sporządzeniu załączników do decyzji będących wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzeniu części graficznej decyzji na mapie bez jakichkolwiek oznaczeń graficznych (brak legendy), wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla więcej niż jednego obiektu bez ustalenia warunków zabudowy osobno dla każdego z nich, a w art. 59 ust. 1 upzp mowa jest o budowie pojedynczego obiektu; można warunki zabudowy ustalić dla kilku obiektów w jednej decyzji, ale muszą być one ustalone osobno dla każdego obiektu.
art. 64 § 2 kpa w związku z art. 52 i art. 64 ust. 1 upzp, polegające na nie wezwaniu wnioskodawcy (inwestora) do usunięcia nieprawidłowości (braków) we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który nie spełniał wymagań określonych w art. 52 ust. 2 upżp, w szczególności art. 52 ust. 2 pkt 2b ustawy, art. 60 ust. 4 upzp, polegające na niepowierzeniu sporządzenia projektu decyzji osobie uprawnionej; z treści decyzji, ani z treści załączników do decyzji nie wynik, iżby projekt decyzji sporządził profesjonalista,
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentacje
Uczestnik postępowania A. J. w piśmie procesowym z dnia 25.01.2017 r. wniósł o uchylenie obu decyzji SKO i umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c w zw. z art. 145 §33 p.ps.s., a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. Argumentowano w szczególności, że cała inwestycja zamyka się na działce [...], która ma obszar 3,800m2 i nie będzie oddziaływać na tereny sąsiednie wobec czego skarżący nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z Art. 134. § 1. ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz.718) – dalej p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Brak związania zarzutami i granicami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd administracyjny ma nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany jest z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie jest związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonuje kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych.
Wady, skutkujące koniecznością uchylenia postanowienia, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż zarzuty w niej podniesione nie są trafne.
Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że organ prawidłowo argumentował iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.).
W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji.
Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie posiada definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego (nie wymagającego wykładni) przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Tym samym dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując oceny czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności.
W związku z tym należy ocenić czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, poprzez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.
Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem o jego rażącym charakterze.
Przedmiotem dwukrotnej oceny SKO w tym zakresie była decyzja Burmistrza K. z [...].01.2010 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo- garażowego (magazynu maszyn rolniczych, suszarni i chłodni) w taki sposób rodzaj inwestycji został określony w załączniku nr 1 do decyzji.
Sąd orzekający w całości akceptuje wyrażone przez SKO stanowisko, że brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Analizując akta dotyczące decyzji o warunkach zabudowy należy zwrócić uwagę, że znajdują się tam wnioski z analizy przeprowadzonej w terenie w dniu 19.10.2009 r. oraz materiał zdjęciowy obrazujący sposób zagospodarowania terenu. Powyższy materiał daje pełną podstawę do przyjęcia, że w obszarze analizowanym faktycznie występuje taka zabudowa, która daje się pogodzić z planowaną inwestycją w zakresie zabudowy mieszkaniowej. SKO w uzasadnieniu decyzji z [...].08.2016 r. użyło sformułowania że " ustalone w decyzji o warunkach zabudowy parametry zabudowy odpowiadają zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym.".
Takie sformułowanie jest rzeczywiście prawdziwe, ale w ocenie Sądu tylko w części który dotyczy budynku mieszkalnego. Zarówno wnioski z analizy jak i dokumentacja zdjęciowa potwierdzają, że w obszarze analizowanym budynki mieszkalne występują. W zakresie określenia parametrów budynku gospodarczego w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy zapisano – budynek gospodarczo-garażowy do dwóch kondygnacji, max wysokość 9 m. W zakresie funkcji budynku gospodarczo – garażowego dopuszczono funkcję magazynu maszyn rolniczych, suszarni, chłodni. Tymczasem dokumentacja fotograficzna, do której SKO się odwołuje i stanowi w istocie analizę urbanistyczną nie wskazuje aby w obszarze analizowanym taki rodzaj budynku występował. Materiał zgromadzony w toku niniejszego postępowania jest stanowczo niewystarczający aby w sposób jednoznaczny przesądzić czy powyższe braki mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa. albo że nie ma rażącego naruszenia prawa.
W tej części SKO winno uzupełnić swoje ustalenia dla udokumentowania, że w realiach jaki występuje na terenie analizowanym możliwe jest do zaakceptowania istnienie budynku gospodarczego o wskazanych gabarytach i różnorodnej funkcji.
Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK1637/10 – opublikowany na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (patrz ponownie wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl), albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić.
Sąd orzekający podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31.01.2012 r. w sprawie II SA/Wr 644/11 publikowanym LEX nr 1380039, że skutkiem niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności jest w szczególności wejście do obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy podjętej w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy w ogóle nie powinna zostać wydana. Naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji, której nie powinno się w danych okolicznościach w ogóle podejmować, ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.
Rolą SKO przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie ustalenie czy zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z przepisu arr. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także i w części dotyczącej budowy budynku nazwanego gospodarczo- garażowy (magazyn maszyn rolniczych, suszarnia, chłodnia) nie została naruszona.
Podzielając stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, rozumiane jako skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, stwierdzić trzeba, iż skutkiem niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności jest w szczególności wejście do obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy podjętej w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy w ogóle nie powinna zostać wydana. Nie jest możliwe rozważanie, jakie skutki gospodarcze lub społeczne wywołała decyzja, której w ogóle nie powinno być w obrocie prawnym.
Naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji, której nie powinno się w danych okolicznościach w ogóle podejmować, ma bowiem znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Tak daleko idące wnioski Sąd formułuje, ponieważ z urzędu sądowi wiadomo, że w sprawie o Sygn akt II SA/Po 336/16 wyrokiem z dnia 19.10.2016 r. tutejszy sąd uchylił decyzję w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo- garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową dla inwestorów B. i T. K.. Konieczne więc jest uzupełnienie materiału dowodowego aby można było stwierdzić z całą stanowczością, że parametry zabudowy w części obejmującej tak duży bo o dwóch kondygnacjach budynek gospodarczo garażowy nie jest sprzeczny z zasadą dobrego sąsiedztwa.
Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi jakoby naruszenie wskazanych jednostek redakcyjnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. mogło być uznane za rażące naruszenie prawa uznając, że uzasadnienie decyzji w tej części SKO jest prawidłowe i w sposób wyczerpujący wyjaśniający powyższą kwestię.
Sąd za nietrafny uznał także wniosek uczestnika postępowania aby umorzyć postępowanie administracyjne z tej racji iż A. J. nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Należy wskazać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie chodzi o weryfikację rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach stron lecz o byt prawny kwestionowanej decyzji.Nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym (gdzie A. J. nie był stroną) a postępowaniem nieważnościowym. W tym znaczeniu A. J. jest uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy ponieważ jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z działka inwestora.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na zasadzie art. 145 §1 pkt.1 lit.c p.p.s.a jak i z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania uchylił decyzję SKO, celem umożliwienia organowi uzupełnienia materiału dowodowego w sposób wskazany w uzasadnieniu, a ocena prawna i wskazania wyrażone w tym uzasadnieniu wiążą organ.