Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2012 r. znak [...] ustalającą wobec M. K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego.
Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych:
Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] 2012 r. (sprostowaną co do nazwiska strony postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r.) – wydaną m.in. na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej: u.g.n. w związku z § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz z tytułu wzrostu wartości ruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2008 r. nr [...], poz. [...]), ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] 000 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność M. K., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] położonej w gminie [...], nr działki [...], arkusz mapy [...], obręb [...] – na skutek jej podziału na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], przy czym działka nr [...] stanowi fragment pod poszerzenie drogi publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny wskazał, że podział przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] zatwierdzony został wydaną na wniosek M. K. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Organ I instancji ustalił, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] 000 zł, tj. o 4% jej wartości sprzed podziału. Wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł (154,45 zł/m²), a wartość nieruchomości po podziale: [...] zł (161,25 zł/m²), wobec czego zaszły podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu w wysokości [...] 000 zł (30% z kwoty [...] 000 zł). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona na podstawie, uznanego za wiarygodny dowód w sprawie, operatu szacunkowego z dnia [[...] czerwca 2012 r.] sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego rzeczoznawcy majątkowego M. C. Odwołując się do treści operatu, organ wyjaśnił, że biegły rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.
Organ zaznaczył, że poprzez analogię do art. 98a ust. 3 u.g.n. powierzchnię nieruchomości objętej oszacowaniem nieruchomości – tak przed, jak i po podziale – pomniejszono o powierzchnię działki wydzielonej pod drogę publiczną, a przedmiotem wyceny były działki nr: [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m². Organ wyjaśnił, że biegły ze względu na deficyt transakcji w obrębie [...] rozszerzył zakres analizy do całej gminy i do trzech lat wstecz, a zatem również o transakcje nieruchomościami porównawczymi w 2009 r., co jest zgodne z punktem 1.4 Standardu Nr 1 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (od 1 stycznia 2008 r. do dobrowolnego stosowania). Z uwagi na deficyt występowania w obrocie nieruchomości podobnych – nieruchomości o ponadnormatywnych areałach, przeznaczonych pod zabudowie mieszkaniową – na terenie obrębu [...] oraz gminy S. rzeczoznawca rozszerzył analizę do całego powiatu poznańskiego oraz miejscowości o zbliżonej wielkości, wartości i aktywności rynku.
Organ uznał, że biegły rzeczoznawca właściwie określił i ocenił szczególne cechy szacowanej nieruchomości – przed i po podziale. Zdaniem organu określona w operacie szacunkowym wartość gruntu uwzględnia przede wszystkim lokalizację, otoczenie, wielkość i jego potencjał inwestycyjny; uwzględniając cechy rynkowe wycenianej nieruchomości oszacowana wartość odpowiada realiom rynkowym i jest wiarygodna, ponieważ odzwierciedla stan oraz tendencje występujące na rynku lokalnym o podobnym charakterze. Organ wspomniał również, że zapewnił stronie możliwość skorzystania z przysługującego jej prawa zapoznania się z aktami sprawy.
Od decyzji tej odwołanie złożył M. K., zarzucając, obok błędnego zapisania jego nazwiska, przede wszystkim ustalenie opłaty na podstawie wadliwie – z rażącym naruszeniem prawa – wykonanego operatu szacunkowego. W ocenie strony, określając wartość szacowanej "działki poprzez sumę wartości poszczególnych części funkcjonalnych rzeczoznawca udowodnił (..), iż nie mógł znaleźć obiektów podobnych do całej działki, a tym samym pokazał, iż nie da się precyzyjnie ustalić wartości działki przed podziałem." Zarzucił, że w operacie szacunkowym brak jest pełnej analizy rynku nieruchomości oraz szczegółowego opisu transakcji przyjętych do porównania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w części historycznej uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2013 r. wskazało, że na wniosek. K. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., ostateczną od dnia [...] kwietnia 2011 r., zatwierdził podział nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchniach odpowiednio: [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha i [...] h; podział nieruchomości był zgodny z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., z zachowaniem sposobu zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; działka nr [...] została wydzielona pod poszerzenie drogi publicznej. Organ podał, że jako dowód w sprawie przyjęto operat szacunkowy M. C. z dnia [...] czerwca 2012 r., w którym wartość nieruchomości przed podziałem została ustalona na kwotę [...] 000 zł, a po podziale na kwotę [...] 000 zł; rezultatem podziału był wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] 000 zł, w konsekwencji czego wysokość opłaty została ustalona na kwotę [...] 000 zł. Ponadto Kolegium przedstawiło zarzuty odwołania.
W uzasadnieniu prawnym decyzji Kolegium wyjaśniło, że w myśl przepisu art. 98 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.
- 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości siała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej, było wystąpienie trzech przesłanek: 1. pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości;
- 2. wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale nieruchomości;
- 3. obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty powinno nastąpić w terminie trzech lat od momentu uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.
Kolegium wskazało na wydanie ostatecznej od dnia 28 kwietnia 2011 r. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zgodnie z wnioskiem właściciela i w chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości.
W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że zbadał dowód w postaci operatu szacunkowego. W ocenie Kolegium sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, a dowód ten jest sporządzony zgodnie z przepisami prawa i zasadami sztuki. Organ wskazał, że stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych i wyboru transakcji nieruchomościami podobnymi.
Przedstawiając wnioski operatu Kolegium stwierdziło, że biegły rzeczoznawca, dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem – części działki nr [...] o powierzchni [...] m²) po wyłączeniu powierzchni przeznaczonej pod poszerzenie drogi publicznej, przyjął do porównania nieruchomości o powierzchni powyżej 2 000 m² położone w gminie [...] o cenach: minimalnej 20,59 zł/ m², maksymalnej 45,36 zł/ m²; w rezultacie rzeczoznawca określił cenę średnią 1 m² na kwotę 33,90 zł i przy zastosowaniu współczynnika korygującego o wartości 0,844 określił wartość 1 m² na kwotę 28,61 zł, a wartość nieruchomości na kwotę 300 462 zł. W odniesieniu do ustalenia wartości nieruchomości po podziale Kolegium stwierdziło, że dla części działki nr X/[...] o powierzchni [...] m² rzeczoznawca uznał, że wartość 1 m² tej działki nie będzie się różniła od wartości 1 m² przed podziałem, bowiem zarówno w przypadku działki nr X/[...], jak i powstałej w wyniku podziału działki nr X/[...], chodzi o tę samą kategorię nieruchomości w zakresie powierzchni (ponad [...] 000 m²), wobec czego o wzroście wartości nieruchomości na skutek podziału decydować będzie wartość wydzielonej działki nr X/[...] o powierzchni [...] m².
Dalej Kolegium przedstawiło opis wyceny działki nr X/[...], której wartość za 1 m² stanowiła kwota 38,01 zł, jak również wycenę działki nr [...] - wartość za 1 m² stanowiła kwota 35,54 zł, a wartość całej działki: [...] zł. Kolegium stwierdziło, że wartość nieruchomości po podziale została oszacowana na poziomie [...] zł, jako suma wartości poszczególnych działek [...] i [...].
Kolegium odniosło się również "do zarzutów kierowanych do tej części operatu, która zawiera wycenę nieruchomości po wybudowaniu drogi" oraz uznało "przedstawione przez odwołujących zarzuty" za polemikę z biegłym. Kolegium stwierdziło, że zarzuty strony nie zostały poparte np. sporządzoną na prywatne zlecenie opinią rzeczoznawcy i należy uznać je za niewystarczające dla oceny operatu rzeczoznawcy M. C. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do tutejszego Sądu wniósł M. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 146 ust. 1a u.g.n. poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 14 czerwca 2012 r. sporządzony został poprawnie, bez naruszenia obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że jest on opracowaniem rzetelnym;
2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przytoczenie okoliczności faktycznych sprawy będących podstawą rozstrzygnięcia, a polegające na błędnym, niemającym żadnego związku z przedmiotową sprawą przywołaniu działek oznaczonych numerami: X/[...], X/[...], X/[...] i X/[...] i dokonanie na tej podstawie oceny operatu szacunkowego (karta 4 i 5 uzasadnienia), podczas gdy przedmiot sprawy dotyczy podziału działki nr [...] na działki o numerach [...], [...], [...] i [...], a nadto błędne odwołanie się do zarzutów dotyczących "wyceny nieruchomości po wybudowaniu drogi";
3) art. 7 k.p.a., 4) art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko wcześniej przedstawione w odwołaniu co do błędnego doboru transakcji przez rzeczoznawcę, jak również rozwinął zarzuty dotyczące oceny operatu przedstawionego przez Kolegium. W podsumowaniu podał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w znacznej części nie dotyczy przedmiotowej sprawy i w tym zakresie pozostaje w całkowitym oderwaniu od przedmiotu sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Kolegium na podstawie art. 113 § 1 oraz art. 123 k.p.a. z urzędu postanowiło o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji własnej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w ten sposób, że w uzasadnieniu na stronie 5 decyzji: w wierszu 29 po słowie "minimalnej" zamiast "20,59 zł/m. kw." wpisuje "120,00 zł/m kw."; po słowie "maksymalnej" zamiast "45,36 zł/m. kw" wpisuje "235 zł/m. kw."; w wierszu 32 po słowach "o wartości" zamiast "0,044 zł/m. kw." wpisuje "0,8704 zł/m. kw."; w wierszu 34 po słowach "na kwotę" zamiast "28,61 zł/m. kw." wpisuje "177,45 zł/m. kw."; w wierszu 35 po słowach "na poziomie" zamiast "[...] złotych" wpisuje "[...] złotych"; wykreśla fragment rozpoczynający się w wierszu 36 od słów "Dokonując wyceny" kończący się słowami "o numerach X/[...] i X/[...]" na stronie 6 decyzji w wierszu 4 i 5.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi organ, podtrzymał stanowisko dotyczące oceny operatu szacunkowego, który był podstawą ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty adiacenckiej. W odniesieniu do zarzutu kierowanego przeciwko treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w tym zakresie z urzędu sprostowało oczywistej omyłki na podstawie art. 113 § 1 oraz art. 123 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Decyzja Kolegium, którą została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej, została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania.
Jej zasadniczą jej wadą jest to, że w swej treści – to jest w uzasadnieniu organ przedstawił elementy stanu faktycznego całkowicie nieprzystające do okoliczności niniejszej sprawy, które zostały prawidłowo ustalone przez organ I instancji. Przedstawiona przez Kolegium ocena operatu szacunkowego rzeczoznawcy M. C. będącego podstawowym dowodem w sprawie nie jest związana z tą sprawą i dotyczy zupełnie innego przedmiotu. Podobnie część rozważań dotyczących zarzutów odwołania dotyczy argumentacji, która w ogóle nie została przez stronę podniesiona i odnosi się do innego stanu faktycznego. Najprawdopodobniej omawiana część uzasadnienia została skopiowana z uzasadnienia decyzji wydanej w zupełnie innej sprawy, na co wskazuje sposób sprostowania tej decyzji postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Stan taki spowodował, że adresat decyzji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając nierzetelność postępowania i domagając się rozpatrzenia odwołania.
Opisana sytuacja jest niedopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów. W ocenie Sądu próby uzdrowienia tej sytuacji przez organ odwoławczy w drodze postanowienia o sprostowaniu decyzji uznać należy za całkowicie chybione. Stwierdzone wady uzasadnienia dotyczą zasadniczych ustaleń faktycznych, oceny podstawowego dowodu w sprawie i rozpoznania zarzutów odwołania.
Abstrahując w tym miejscu od kwestii, czy tego rodzaju wada orzeczenia może w ogóle zostać usunięta w drodze sprostowania, należy wskazać, że zgodnie z art. 111 § 1 i 1a k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie rozstrzygnięcia bądź pouczenia m.in. o prawie odwołania lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia o tych kwestiach, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b), a w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Natomiast błędy pisarskie i inne oczywiste omyłki organ może na podstawie art. 113 k.p.a. sprostować w każdym czasie.
Należy jednoznacznie stwierdzić, że rozstrzygnięcie drugoinstancyjne narusza zasady postępowania administracyjnego w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), są przy tym (art. 9 k.p.a.) obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nade wszystko (art. 11 k.p.a.) organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jednocześnie (art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uchybienie wskazanym zasadom, w świetle przedstawionych naruszeń, jest oczywiste. Sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia, gdyż jedynie fragment uzasadnienia dotyczy rozpoznawanej sprawy – część historyczna oraz po części ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Natomiast pozostała część uzasadnienia w istocie dotyczy innej sprawy. W tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie oceny trafności wydanego w sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W konsekwencji w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy organ II instancji w istocie przeprowadził postępowanie odwoławcze i rozpatrzył sprawę. Faktem jest, że uzasadnienie decyzji nie stanowi bowiem odzwierciedlenia konkretnych działań organu podjętych w niniejszej sprawie. Żadna z wypowiedzi organu dotyczących omówienia konkretnych ustaleń operatu szacunkowego nie odnosi się do stanu fatycznego sprawy.
Wskazane uchybienia są tego rodzaju, że nie jest możliwa kontrola instancyjna prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie są znane przesłanki, jakimi kierował się organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzje organu I instancji. Brak zatem podstaw do uznania, że sprawa została ponownie rozpatrzona przez organ II instancji w jej całokształcie, z uwzględnieniem zarzutów odwołania.
Następcze podjęcie przez organ II instancji, już po wniesieniu skargi, zweryfikowanie treści uzasadnienia decyzji było spóźnione (to winno bowiem nastąpić przed wydaniem zaskarżonej decyzji), zaś korekta treści uzasadnienia bezskuteczna na płaszczyźnie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego (oceny dowodów) i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 579/13, LEX nr 1336406, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dodać należy, że organ po wniesieniu skargi miał możliwość zastosowania w sprawie tzw. autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) i w ten sposób sanować wady decyzji. W tych okolicznościach usunięcie stwierdzonych uchybień postępowania w drodze sprostowania błędów pisarskich i innych oczywistych omyłek nie mogło stanowić skutecznego środka służącego naprawieniu braków uzasadnienia, które świadczyły o dużym prawdopodobieństwie, że sprawa nie została należycie rozpatrzona w postępowaniu odwoławczym.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł co do jej wykonalności.
Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, organ będzie zobowiązany uwzględnić zawartą w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wskazania proceduralne dotyczące należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia – odzwierciedlenia w nim przeprowadzonej przez organ oceny dowodów (w tym dowodów uzyskanych w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym), ustaleń faktycznych i rozpoznania (argumentacji) zarzutów odwołania. Sąd uznaje za stosowne również wspomnieć, że organ II instancji powinien rozważyć zastosowanie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego zasadność skonfrontowania uwag strony (zawartych w odwołaniu i skardze) z wyjaśnieniami autora operatu szacunkowego, jak również baczyć na przepisy prawa dotyczące kwestii aktualności operatu szacunkowego i możliwości jego dalszego wykorzystania w postępowaniu administracyjnym.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość kosztów sądowych uiszczonych przez skarżącego